我国图书馆事业人才发展治理的内涵、困境及突破策略

郝朝军，石 婷，李增义，王 清（山东建筑大学图书馆）

1 我国图书馆事业的发展需要图书馆人才发展治理

中华人民共和国成立以来，我国的图书馆事业经过近70年的发展，沧桑巨变，成就辉煌。然而，我国的图书馆事业仍然比较落后，这可以从以下几个方面的比较中得出。

（1）与发达国家的图书馆事业相比较。从总量上看，美国当前共有公共图书馆16,536座（总馆8,895座，分馆7,641座），［1］平均每2,500人拥有一座图书馆；［2］日本的国土面积不及我国云南省，却有公共图书馆3,100座；［3］2016年，我国共拥有公共图书馆3,153座，［4］平均 50万人才有一座图书馆。［5］2013年，我国公共图书馆人均馆藏图书量为0.55册，［6］而美国2007年人均馆藏纸质文献即为28册。［7］目前，我国既未达到国际图联规定的每5万人拥有一座图书馆、人均馆藏1.5-2.5册的国际标准，［8］也未达到我国自行设定的图书馆的服务半径标准。［9,10］美国有图书馆事业各类人才40万人，［11］我国仅为22万人。［12］

（2）与我国社会经济的发展水平相比较。我国图书馆事业与经济发展严重失调。［13］目前，我国的经济总量已经跃居世界第二，人们在享受经济发展带来的实惠与便利的同时，却忽视了图书馆的教育价值、文化价值、社会价值、生态价值以及优化经济发展的价值。由此可见，我国的图书馆事业与社会经济的发展水平不协调，在国家发展的木桶理论中，图书馆事业是显而易见的短板。

（3）与我国科技创新和人才发展的需要相比较。人才的发展不仅需要教育，更需要深厚的文化土壤。从历史上看，我国拥有五千年的文明，历史悠久，文化源远流长；但从现实看，这种文化土壤的营养并不均等。在深厚的文化土壤层中，文化的营养颗粒稀少，突出表现就是图书馆的数量少。我国公共图书馆的数量与质量、内涵发展与外延发展都仍有很大的再提升空间。由此产生了我国文化土壤的“二律背反”现象：文化土壤层既是深厚的又是贫瘠的。我国科学技术的创新能力不足，发展落后的原因是多个方面的，其中图书馆事业的落后、公民的图书馆权利得不到充分保障是不可忽视的重要原因。［14］“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”这就是著名的“钱学森之问”。对比一下我国相对落后的图书馆事业，这难道不是其中的答案之一吗？著名教育家季羡林先生曾指出，第一流的大学，必须有第一流的设备、第一流的图书、第一流的教师、第一流的学者和第一流的管理，“五个第一流，缺一不可”。［15］总之，我国图书馆事业的现有水平与全民阅读、国家创新人才成长环境的需要不相适应。

推动图书馆事业的大发展，人才是关键，人才是图书馆“要素说”的重要组成部分，是图书馆事业整体发展机制不可分割的构成因子。［16］分析我国图书馆事业落后的原因，首先应从分析图书馆事业人才发展落后的原因着手。我国图书馆事业人才发展落后的表现有两个方面：一是人才的数量满足不了推动事业发展的要求，［17］二是人才的质量难以达到提升事业水平的标准。［18］图书馆事业人才发展落后的状况是人才发展治理的理念与制度落后造成的。中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见要求建立科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系；分类施策，根据不同领域的行业特点，从实际出发，具体问题具体分析，增强改革的针对性、精准性。［19］这为图书馆事业人才发展带来了新的机遇，认真探索并建立图书馆事业人才发展治理体系，将会有效突破图书馆事业发展的人才瓶颈，实现图书馆事业持续、健康的发展。

2 图书馆事业人才治理的内涵及特征

图书馆事业的人才治理是人才发展治理理论在图书馆行业中的具体表现形式，是国家治理理论向纵深发展的结果。［20］人才治理的目的是造就大批可用之才、调动现有人才的积极性、使人才的积极性得到稳固并使其的创造力不断发展，因此，人才治理又称人才发展治理。

图书馆事业的人才发展治理是指发挥政府及有关主管部门领导、图书馆用人主体主导、市场引导、社会参与、人才主动性五位一体的多元治理主体有机结合的结构机制作用，共同推动图书馆事业人才可持续发展的行为与过程。［21］

2.1 图书馆事业人才治理的特点

（1）治理主体的多元性。在图书馆事业人才发展治理视域下，人才治理的主体不再是图书馆的单一对口主管部门，而是包括图书馆所有者与利益相关者在内的五大主体，每一类主体都有不同的结构与层面，它们相互作用、相互影响。在政府层面，公共图书馆的人才治理主体不仅有文化主管部门，人事与财政部门也是其组成部分。此外，党委及党委宣传部门也是图书馆事业的治理主体，如上海图书馆归上海市委宣传部管理，是直属上海市政府的正局级事业单位，接受上海市文化广播影视管理局的业务管理与指导。［22］对于科研等机构内的图书馆和学校图书馆来说，政府层面的人才治理主体除去上述公共图书馆的有关主体外，还包括教育单位的人才治理主体，如教育主管部门、高等学校图书情报工作指导委员会、单位内的行政和党委及人事部门等。［23］社会层面上的治理主体主要是行业协会组织，如图书馆协会、图书馆的理事会等。总之，政府、用人单位、市场、社会组织和个人这五个方面都是图书馆事业人才治理的主体，它们互相影响，共同发挥治理作用。

（2）治理目标的多元性与递进性。图书馆事业人才治理的目标是得到图书馆事业发展的可用之才，但图书馆事业发展需要的人才是多种多样的，因而其治理的目标也是多元的。图书馆事业的人才可分为四大类，这种分类充分体现了图书馆事业人才的多元性：① 教育人才，图书馆事业的教育家是其中的代表；② 宣传人才，图书馆活动家是其中代表；③ 专业人才，图书馆学家是这部分人才的代表；④ 基础人才，图书馆的人力资源构成基础人才，是图书馆各类人才的基础，也是图书馆日常工作必不可少的执行者。图书馆事业人才治理的目标与任务就是保证基础人才，发展其他各类高级人才。而我国图书馆事业“四代人”［24］的划分，是一种纵向的、历史的划分，这种划分充分体现了图书馆事业发展过程中人才的重要性。有学者详细列举了上百位图书馆人才，［26,27］对著名的图书馆专业人才和教育人才进行了比较全面的列举，其中沈祖荣、梁启超、李国新、柯平等还兼具图书馆事业活动家、宣传家的人才特征。在我国图书馆事业的思想家、活动家、宣传家中，不应遗忘的还有林则徐、魏源、郑观应、郭嵩焘、康有为、李端棻、蔡元培、刘季平、胡耀辉、庄守经、杜克、刘小琴等。他们在我国图书馆事业的历史发展过程中，把握历史机遇，发挥个人的政治影响，在图书馆事业发展的不同时期与历史阶段做出过重要贡献。《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》明确指出，“人才”是指具有一定的专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的人，是人力资源中能力和素质较高的劳动者。显然，人才来自于人力资源，人力资源是图书馆事业各类人才的基础，没有基础人才其他各类人才也就成为了无本之木、无源之水。人才治理的目的就是把大批的人力资源转化为人才。图书馆事业人才治理的目标一是保证基础人才（即人力资源），二是发展各类其他人才。所以，图书馆事业人才的治理目标既是多元的又是递进的。

（3）治理法制的重要性。图书馆事业人才治理的方法与手段多种多样。如行政手段、经济手段、法律手段、德育手段等，由此产生了图书馆人才治理的政策、规章、制度、法律等政策体系。其中，法律可以以更权威性的规章制度确定主体权利和义务关系，使治理关系清晰有序，提高人才治理的效能。因此，在治理视域下，图书馆事业的法制建设工作尤为重要和急迫，对图书馆事业人才治理有重大意义。

（4）治理过程的互动性。图书馆事业人才发展治理的互动性是指各治理主体之间的沟通、交流、协商的行为与习惯，表现的是相互之间的民主参与和互动式的管理。［27］一方面，图书馆行业的专业性要求非常强，并且经济效益很不直观，这些因素增大了图书馆相关人才治理主体之间互动的难度。这就要求图书馆事业的直接利益主体用人单位采取更为积极主动的沟通策略。如，关于图书馆职业资格制度的立法保障问题，目前图书馆界与立法者的沟通、交流还不够充分，人力资源和社会保障部认为中国目前的国情不适合设置更多的就业准入门槛。［28］另一方面，作为权力部门的政府主体，应对其他主体予以理解、信任与尊重，突出政府的服务特征，避免主观臆断和脱离实际。［29］其他利益主体在平等参与、民主互动的基础上，要凸显自己的角色定位；市场要公开、平等、透明；社会组织要联络各方，积极协调、协同。保持公平、公正；个人要主动参与，践行民主。［30］

2.2 图书馆人才管理与图书馆人才发展治理的区别

（1）从管理的对象看。图书馆人才管理的对象是图书馆人才，具体工作包括图书馆人才的调动、晋升、奖惩、培训等日常工作，主要局限于图书馆内部。而图书馆人才治理的对象还包括与图书馆的人才有联系的利益相关者，超出了单个图书馆的范围。图书馆作为社会治理的一个单元，其人才不仅与图书馆有决定意义的联系，也与社会的其他主体具有同等决定意义的联系。［31］

（2）从管理的结构来看。图书馆人才管理是自上而下的垂直管理，层级呈金字塔形；图书馆人才治理是扁平化的结构，人才的供给与需求之间会减少甚至去除中间环节，人才的流转更顺畅，人才的类型更适合图书馆的需要。［32］如，通过人才治理，图书馆扩大用人自主权，所需人才可以一步到位，减少在其他部门的审批、流转环节。

（3）从管理的方法与手段看。图书馆人才管理以行政命令为主，借助行政手段与行政权力，而图书馆人才治理以沟通、协调、协商为主，借助的是法律手段与行政权威。总之，图书馆人才管理是纵贯渗透式的控制干预式管理，图书馆人才治理是权力有界限的服务型管理。图书馆人才治理相对于图书馆人才管理来说，不仅是一种管理的新理念，而且也要求管理的方法、手段、结构和利益相关主体的行为方式思维习惯随之发生变化。［33］

3 图书馆事业人才发展治理的困境

3.1 行政对图书馆用人主体的干预严重

无论是公共图书馆、高校图书馆，还是科研机构等其他单位的图书馆，作为用人主体的图书馆都没有人事和分配的自主权，［34］其人事权力必须通过申请审批制来实现。审批能否通过主要取决于上级有关领导和部门的重视程度，但是图书馆需要的人才却常常得不到批准，［35］而图书馆不需要的人才类型却又无法回绝。［36］这导致整个图书馆行业无论人才的数量与质量都不在图书馆的掌控之中，无法满足图书馆事业的发展要求。

3.2 图书馆事业人才发展治理主体结构不完善

从图书馆事业人才发展治理主体的五个构成中看，存在以下突出问题。① 图书馆治理的政府主体层次复杂、沟通繁琐、不便协调，根本原因是缺少一个统一的图书馆事业的行业主管部门。② 社会治理主体还很薄弱甚至是空白，突出表现是我国图书馆事业缺少代表行业组织的图书馆协会。［37］中国图书馆学会与中国图书馆协会虽然只有一字之差，但前者是学术组织，后者是得到行政授权的管理组织，因而，图书馆学会还承担不起我国图书馆行业代表的重任。［38］在地方层级，除上海、北京等地，其他地方鲜见图书馆协会；且已成立的图书馆协会也并没有得到政府的充分授权，在如何获得行业管理权、积极参与人才治理方面仍需进一步深入研究。图书馆理事会是图书馆事业人才发展社会治理主体的基础和补充，［39］然而截至2016年3月，我国省级公共图书馆实施图书馆理事会治理的单位只有9家，不到全国省级公共图书馆总数的 1/3。［40］

3.3 我国图书事业人才发展的法制环境稍显薄弱

从立法的层级和效力看，现行图书馆事业的法律层级低、效力弱。我国图书馆事业虽然取得了一定的立法成效，但主要是地方层面对图书馆事业的立法，［41］因而具有很大的局限性。这方面可借鉴俄罗斯图书馆事业立法的经验，俄罗斯在1994年就通过了《俄罗斯联邦图书馆事业法》，［42］迄今已进行了多次修订与完善。［43］我国图书馆界翘首以盼的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）虽然已于2018年1月1日正式施行，但其中关于图书馆工作人员的规范化管理的详细内容几乎为空白。一直以来，被认为是图书馆事业人才发展质量保证的图书馆职业资格认证制度难以实施，其中最重要的原因是缺少法律依据，［29］而《公共图书馆法》恰恰又缺少这方面的内容。从立法的种类看，有关我国图书馆事业的法律种类少，缺少专门法：学校图书馆的法规则基本以部门行政法规代替；科研单位的图书馆甚至都没有健全统一的行政法规。令人欣喜的是，《中华人民共和国公共文化服务保障法》于2017年3月1日开始施行，《公共图书馆法》于2018年1月1日开始施行，应以此为契机推动图书馆事业专门法的不断制定与实施，［44］同时结合图书馆事业的人才发展需要，不断完善各项法律、法规制度，为图书馆事业的人才发展提供有力的法律保障。

4 图书馆事业人才发展治理的策略

4.1 走行业管理之路，确保图书馆单位用人自主权

政府对图书馆事业的领导是必要的。但政府的领导必须贴近行业的发展，符合行业发展规律，避免主观臆断，以免造成图书馆无法根据事业发展选择人才的局面。中华人民共和国成立以来，政府对中、东部地区的农村基层图书馆建设与服务至少进行过2-3轮投入，但每一次都无果而终。［44］这使得我国图书馆事业的发展呈现出“建设—关闭—建设—关闭”的周期律，最终造成了社会资源的反复空耗，而图书馆事业依然落后。为此，政府常常处于不重视图书馆事业的责难中。［45］之所以出现这种情况，是因为政府权力长驱直入地干预图书馆事务，而部分决策却又脱离了图书馆的发展实际。

行业领导的优势就是对行业的深入了解，能准确把握行业的发展规律，代表行业发展的需要和利益，做出正确的、贴近实际的决策与判断，对行业实施正确而科学的领导。因而，各级政府应该借鉴其他行业和国外图书馆行业的发展经验，对我国的图书馆事业实行行业管理。行业管理可以从两条线路展开：①国家层面建立部委领导的、直属国务院的图书馆事业发展局，依据统一标准管理不同系统的图书馆，形成专业化、行业化的指导，从而加强对我国图书馆事业的领导；② 促进各级图书馆协会和各图书馆理事会的建立。这两条线可以同时展开，也可以各居其一。根据美国图书馆事业的经验发现，政府图书馆专业部门和协会分工合作的领导，效果更好。［5］总之，让政府与图书馆事业间有共同认可的联系纽带，使政府对图书馆事业的权力更好地转换为图书馆事业发展的牵引力和权威，体现对图书馆事业高超的领导艺术，实现政府与行业的合理分权和分工——政府掌舵而不划桨。作为用人主体的图书馆特别是公共图书馆应充分利用良好的政策环境和条件，积极从事各级图书馆协会和各图书馆理事会的成立工作。根据上海图书馆事业的发展经验，图书馆协会置于各级党委宣传部的领导之下有更多的优势。① 我国的图书馆事业分属不同的行业部门，由于党委宣传部门业务联系的广泛性，若将图书馆协会置于党委宣传部的主管之下，则便于对所属不同部门图书馆的协调。② 有利于提高图书馆协会的管理层级与效力。特别是地方层面，在顶层没有明确国家图书馆协会地位的情况下，各地发挥自身的优势建立党委宣传部管理、直属政府的“上海图书馆治理模式”，可以有效避免图书馆协会置于单个部门的领导之下，这样可以更鲜明地体现图书馆协会联系的广泛性，因而提高管理的效力。③ 党委宣传部门体现了党群性和文化事业性。有的地方党委宣传部设有文化艺术处，有的设有文化事业发展处，这一点与图书馆协会承担的工作和所属的性质有天然的契合点。

4.2 图书馆用人主体应积极开展工作，提升主体地位，强化与其他治理主体的伙伴关系

各级图书馆学会、高校图书馆工作指导委员会，特别是地方图书馆学会、高校图工委以及高校各单位应依据《普通高等学校图书馆规程》（教高〔2015〕14）精神建立图书馆工作委员会，并定期开展工作。这些组织虽是学术性质的组织，但由于贴近实际需要，却能反映令相关主体信服的问题。这些组织实事求是地表达图书馆事业发展的诉求，能提升图书馆用人主体的影响力和说服力。另外，从提升图书馆用人主体地位的意义看，也需要图书馆主体推动这些与自身联系密切、比较容易推动但却很有影响力的组织。因为这些组织半官方半民间，有很强的灵活性和伸缩性。一些地方高校图工委经常不开展工作或者忽视与其他主体的沟通交流活动，一些高校的图书馆工作委员会徒有虚名，这都会疏远图书馆治理主体与其他治理主体特别是政府治理主体的伙伴关系，对图书馆人才发展治理的协同性产生不良影响。反之，图书馆治理主体与其他各方主体进行恰如其分的沟通交流，则可得到更多的人才发展治理权益，增强人才发展治理的自主权。［46］

4.3 明确图书馆事业人才发展治理需要亟待解决的问题

为了保障图书馆事业发展需要的人才数量与质量，人才治理应重点开展如下几方面的工作：① 探索建立图书馆用人单位的编制形成机制，厘定政府有关部门与图书馆的人才发展权限边界；［47］② 协商建立图书馆职业资格制度，划定图书馆的用人标准；［48］③ 协商建立学科馆员制度，完善图书馆人才发展的激励机制；［49］④ 建立图书馆高级人才的直接入编制度，鼓励高校图书馆学专业高起点和复合型人才的教育培养。［50］这四个方面的工作相互联系、相互促进。其中，编制的稳固可以稳定图书馆事业人才的数量，为图书馆的转型发展提供人力资源支持；职业资格制度可以保证图书馆事业的人才质量；学科馆员制度的丰富与完善可以激励图书馆人才多元化发展，为图书馆人才的发展提供持久的动力；高校图书馆学专业对具有学科背景人员实施复合型人才的培养是图书馆高级人才来源的保证。总之，这四个方面的工作有机联系、相辅相成，是促进图书馆事业人才稳步、健康发展不可分割的整体。