骆马湖宿迁水域禁采遗留问题化解处置探索

赵爱军

（江苏省宿迁市水务局，223800，宿迁）

骆马湖禁止采砂遗留问题化解处置事关南水北调东线工程安全，长期以来受到江苏省、水利部乃至中央领导的关心和关注，也是宿迁市必须完成的政治答卷。

一、禁采遗留问题化解处置面临形势及管理困境

骆马湖是南水北调东线工程的重要调蓄湖泊。20世纪90年代发现黄砂资源后，骆马湖采砂活动日益兴盛，非法采砂形成产、供、销、运、维完整的产业链条。采砂泵船的无序私挖滥采导致骆马湖水质恶化,湖底荒漠化严重问题直接威胁防洪、生态、供水安全。

2015年6月骆马湖全面禁采，采砂泵船实行集中停靠管理，仅在宿迁黄口水域就停泊260多艘大中型采砂泵船，形成绵延3.5 km、高达百余米的钢铁丛林。此后倒泵、沉船、偷盗时有发生，泵船主之间因债务引发多起民事、刑事案件，采砂泵船主上访维权不断，2016年年底至2017年年初，赴省、进京上访更呈常态化、规模化等特点，甚至有预谋、多批次组团进京集体非访，开展禁采遗留问题化解处置工作刻不容缓。

骆马湖既是宿迁市区饮用水水源地又具备防洪抗旱功能，在江苏生态示范区建设中地位十分突出。生态是宿迁的城市名片，解决骆马湖禁采遗留问题是宿迁市生态文明建设的一项重大举措，事关宿迁发展定位和“江苏生态大公园”建设，不容有失。近千名宿迁籍泵船主花费在泵船上的数亿元投资长时间没有收益，也急需化解债务以解燃眉之急。禁采后实施的生态恢复带动了环湖旅游及关联产业发展，渔业和“渔家乐”等产业收入翻倍，得到了沿湖群众的广泛拥护。

骆马湖相关管理单位多达十余个，既有部、省直属单位，又有市直水利、航运、国土、交通、公安等部门，涉及徐州、宿迁两市及相关县区，由于“九龙治水”、多头管理，职责界限不明确，“有利时争着上、问责时绕道走”，推诿扯皮现象时有发生。从2014年的汛期禁采到2015年6月的全面禁采，执法所依据的防洪法、水法、《江苏省湖泊保护条例》等法律法规要么规定很笼统、可操作性差，要么执法权不在地方属地无权管辖，要么量罚尺度弹性太大给权力寻租留有空间。相关职能部门不作为、慢作为甚至内外勾结乱作为更成为非法盗采活动的助推器。禁采时只有禁采通告没有配套措施，导致泵船主经济利益遭受巨大损失；出现规模性集体上访事件后，相关职能部门怕担责或不作为，更造成了化解处置工作的困难重重。

二、禁采遗留问题化解处置主要做法

1.打好“系统战”，强化组织保障

针对骆马湖禁采遗留问题特殊情况和背景，宿迁市委两次召开常委会，专题研究骆马湖禁采及相关问题处置工作，决定抽调精干力量，从2017年4月19日起，在全市集中开展骆马湖禁采遗留问题化解处置工作，要求全市上下从讲政治的高度统一思想，聚精会神抓化解，开拓创新求突破，坚决铲除各种阻力，切实保障骆马湖禁采遗留问题化解处置工作稳定稳妥。

市里成立了由市委常委、秘书长、政法委书记任组长，两名副市长和市纪委副书记、监察局局长任副组长的“骆马湖宿迁水域黄砂禁采相关问题处置工作领导小组”，下设“一办六组”围绕打击处理、信访稳定、政策法规、舆论引导、帮扶济困、纪检监察六个方面开展工作。领导小组办公室印发《骆马湖宿迁水域黄砂禁采相关问题处置工作责任清单》，对“一办六组”中的成员单位责任进行明确，规定推进时间节点，印发会办纪要，编发工作简报，统筹各方力量，层层推进骆马湖宿迁水域全面禁采及相关问题处置工作。

2.打好“心理战”，强化舆论引导

通过传单、海报、报纸、电视、网络、手机客户端推送等方式，全方位、立体式宣传“三部两省”禁采通告和市委市政府关于采砂泵船 “放、拆、改”等政策。对泵船主相对集中的重点地区，按照“全覆盖、无死角”的要求逐船建档，确保所有泵船主及其家人知晓政策。举行爆破仪式，对2艘非法采砂泵船进行公开爆破拆解，近百名泵船主到场亲身感受震撼场面。召开全市涉水执法人员警示教育大会，通过以案说法威慑和教育执法人员。市纪委、检察院和公安局及时公布案件查处情况，持续释放严打严管、动真碰硬的信号。公安、网信、宣传等部门专门开展舆情收集和引导，及时处置负面言论，引导公众凝聚共识。通过一系列动作，表明了政府禁采的决心和化解处置的方法、步骤，促进禁采遗留问题化解处置工作顺利开展。

3.打好“歼灭战”，强化案件查处

坚持“双打双查”，即“公安打、查违法犯罪案件，纪委打、查违法违纪案件”，坚决将问题打出水面，推动问题彻底解决。公安部门抽调130余名警力，从快、从严查处非法采矿，涉黑，扰乱公共秩序和非法经营等案件。纪检、监察、检察部门组建工作专班，对滥用职权、贪污受贿以及充当保护伞等公职人员进行查处，全力支持禁采工作。设立举报电话和奖励基金，鼓励群众举报揭发盗采、违法、贪腐等方面的人和线索。涉及骆马湖非法采砂的各类犯罪团伙被打掉46个，345人被采取刑事强制措施。纪检、监察、检察机关依法查办公职人员职务犯罪8人，采取谈话教育9人。

4.打好“运动战”，强化禁采执法

强化湖面执法巡查工作，调整和清退不合格执法人员14人，通过政府购买服务方式雇佣专职保安，充实湖区执法巡查力量，组织执法人员分三班轮流对湖区进行24小时不间断、全方位巡查，确保“猫鼠同步”。紧盯宿迁、徐州两市交界等重点水域和夜间、节假日、恶劣天气等重点时段，有针对性地开展围堵、守候等现场执法巡查工作，相继查获盗采船只69艘，行政处罚57人，移交刑事处理17人。对环湖8家造船厂、85处黄砂收储场地开展清理整顿，送达限期整改通知书19份。加强执法能力建设，为执法艇安装GPS定位系统，配备可定位对讲机和执法记录仪，实现执法装备终端在手机和电脑平台上网络化监控，有效避免“内鬼”通风报信事件发生。加强集中停靠区管理，宿迁水域300余艘采砂船全部实行集中停靠，在停靠区设置钢质隔离杆、警示标识、高音喇叭和监控设备，建立量化考核机制和内部监督制约机制，保证停靠区船只和人员安全，避免出现人为事故。

5.打好“攻坚战”，强化泵船拆解

彻底拆除采砂泵船是解决非法采砂问题的治本之策，也是化解泵船主债务资金的最好办法，是整个禁采遗留问题化解处置中最难啃的“硬骨头”。由于骆马湖采砂泵船都系非法制造且均为违法采砂，加上采砂时间长短不齐，获利多少不一，情况千差万别。为最大限度减少泵船主经济损失，实践中通过建立协商机制，给泵船主充分的发声机会，创设第三方平台，形成矛盾缓冲区，在扎实细致的工作基础上，坚持“三步走”，最终实现采砂泵船全部拆解。

第一步：畅通出口。建立采砂船转移和改造渠道，压降骆马湖采砂泵船总量，减少后续拆解矛盾。对愿意进入外地合法采区继续采砂的17艘船及时帮助协调海事签证和过闸手续，监督其如期驶离宿迁水域。对具备船型改造条件、准备从事运输的13艘泵船协调附近修造企业，督促拆除采砂机具、修整船体，第一时间完成改造投入营运。

第二步：鼓励自拆。对拆解难度不大或急等处置变现的泵船鼓励自行拆解，防止因船体进一步锈蚀或倒泵沉船增加损失。经动员共有115条“地炮”和89艘泵船申请自行拆解。

第三步：企业收购。按照“搭建平台、泵主自愿、企业运作、依规监管”的基本原则，选定宿迁市交通产业发展集团为收购拆解运营公司，与船主签订协议，以保底价收购船只、转移产权，组织中标企业拆解船只、销售废钢，并承担船主拆船费用。市交通产业发展集团经公开招标投标，以低价中标的方式确定拆船企业，以高价中标的方式确定废钢收购企业，一高一低，最大限度地为泵船主谋利。企业和政府“两只手”有序运作、互为补充，湖区造价高、拆解难度大的121艘采砂船全部转移产权、顺利拆解。为保障泵船拆解现场安全有序，市公安局、湖管办、市交通产业发展集团安排16名工作人员在拆解现场全方位监管，先后为拆船企业和废钢收购企业解决拆解场地租赁、运输车辆通行、用工纠纷等各类问题50余批次。

6.打好“兜底战”，强化民生保障

结合党员干部联系农户“三进三帮”活动，组织基层干部进村入户采集泵船主信息，既把基本情况、困难问题和相关诉求摸排清楚，又在此基础上分类施策，做好引导转产、帮助就业、技能培训、社会救助等工作。研究出台《关于支持骆马湖采砂船民转型发展的实施意见》，细化泵船拆解后的产业引导途径、政策帮扶路径、低收入群体的兜底保障等具体救济措施。通过举办骆马湖船民专场招聘会、安排公益性岗位等，吸纳泵船主就业，主动帮扶特困泵船主17人，有效化解涉稳风险21起，调解债务纠纷等80余起。至2018年春节前，80%以上的泵船主实现转产或再就业，泵船主群体总体稳定，未再发生一起赴省进京信访事件。

三、成效、经验与思考

骆马湖宿迁水域禁采遗留问题化解处置工作取得了决定性成果，主要表现在：一是彻底终结长达20多年的非法采砂，为河湖禁采遗留问题化解处置提供了宿迁样本和经验，国务院南水北调办对此给予高度评价，江苏省水利厅也召开两次现场会推广宿迁做法；二是彻底消除大中型采砂泵船长期停泊湖区可能造成的安全隐患，变现了采砂泵船这一巨额资产，化解了大量债务问题；三是采砂人员有序分流，影响社会稳定的风险基本消除；四是骆马湖湖区生态获得渐进式恢复，银鱼鱼汛和各种珍稀鸟类大量回归，水质已经超过Ⅲ类水标准；五是国有黄砂资源得到保护，为政府下一步集约式开采创造了条件。

整个化解处置过程体现了以下经验启示:

1.坚持党政主导，优化顶层设计

骆马湖宿迁水域禁止采砂遗留问题化解处置工作政策性强、涉及面广，必须发挥“党总揽全局、协调各方”的领导核心作用，坚持党政主导，强化顶层设计，有的放矢地开展工作。地方党委政府是决策者、领导者，要定方向、谋大局、明对策、控风险。参与处置的党政部门和基层组织要相互补台，充分履职，既严格执行上级决策不走样，又灵活处置各种突发情况和问题不退缩，绝不能因工作失误引发次生灾害，造成工作被动。

2.坚持果断出击，掌握工作主动

针对少数人挑头裹挟泵船主持续赴省进京上访，企图通过非正常上访谋求非法利益这一情况，公安、纪检、监察等部门应及时收集证据，果断出击、以打开路，将问题打出水面，推动矛盾彻底解决。各类嫌疑人被依法追究刑事责任、违法违纪党员干部得到快速查处，既赢得了民心，也彰显了决心，更加有力地推动各项工作向好发展，为最终实现全面禁采和成功化解处置遗留问题赢得了主动。

3.坚持公众参与，凝聚社会共识

过去骆马湖非法采砂屡禁不止，主要是因为政策不透明，信息不对称，干部不担当。通过全媒体广泛深入宣传非法采砂造成的生态危害、经济危害、社会危害，向全社会动员检举盗采违法犯罪和党员干部违法违纪问题线索，及时发布查处违法犯罪嫌疑人以及违法违纪党员干部的处理结果，既是宣传造势，也是正面引导，更是动员全民参与。随着支持、理解、拥护禁采的群体不断增大，许多原来十分棘手的问题和矛盾也迎刃而解，更加增强了抓好全面禁采和善后处置的底气和信心。通过客观查找存在问题，总结反思之前决策上的失误和不足，重视“涉及群体”的参与权和表达权，认真对待批评和质疑，耐心、反复细致做好解释工作等路径，有效调动了社会力量参与处置工作的积极性，形成互惠共赢的良好局面。

4.坚持重心下移，压实基层责任

强化属地责任、推动源头化解是处置复杂疑难群体性事件的基本原则。非法采砂利益群体涉及面广，与当地基层组织和干部职工有着千丝万缕的联系，有的人本身就是泵船主或幕后人，能否将基层党政干部动员起来、压实基层责任，避免“上热下冷”和“上有政策下有对策”，成为能否成功禁采和成功善后的关键。在化解处置过程中，一方面通过不断压实基层党政组织在拆解签约、矛盾隐患排查、人员稳控等方面的主体责任，持续强化属地化解、源头化解力度，确保执行任务不走样、遇到矛盾不回避；另一方面，在充分信任、充分依靠基层党政干部的基础上，强化追责问责的刚性规定和硬性举措，营造奖罚分明的正确氛围，大大减少工作阻力。

5.坚持依法处置，防控社会风险

处置复杂疑难历史遗留问题必须严格依法，规范工作标准、操作流程，力求处置工作精细化、精准化。采砂泵船既是盗采工具，也是群众资产，采砂行为既非法又有其存在的历史背景，如何顺利消除采砂泵船考验处置者的智慧。骆马湖禁采遗留问题化解处置不是简单地“花钱买平安”、采用货币补偿方式向违法行为妥协，而是采取设立第三方平台进行市场化运作，有效规避政策风险，最大限度让利泵船主，减少其经济损失，赢得广泛支持。在处理泵船主非正常上访问题时，既充分听取意见诉求、虚心接受批评建议，又果断利用好政策，并用法律武器依法打击挑头闹事的骨干分子，决不让其形成气候。在对待泵船主及关联人的恶语相向甚至是“街骂”时，能站在对方角度理性换位思考，尽力找到平衡点，力求处置公道公正，绝不失信或刺激对方采取过激行为维权，最大限度减少了新的社会风险。