《中华人民共和国公共图书馆法》中的国家图书馆

张皓珏

（北京大学信息管理系，北京 100871）

1 引言

2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》），将于2018年1月1日起正式施行。在制定公共图书馆法过程中，围绕国家图书馆的性质和功能进行了长期的讨论。我国的国家图书馆有其特殊性，长期以来我国国家图书馆一直承担着面向公众提供服务的公共图书馆的职能。而对于如何处理我国国家图书馆和公共图书馆的关系，本部法律明确了围绕国家图书馆的三大问题（第二十二条），即设置主体、主要职能及功能界定，第一次从法律层面对国家图书馆承担公共图书馆的功能作出规定。笔者旨在围绕《公共图书馆法》第二十二条，对国家图书馆与公共图书馆的关系及其相关问题进行研究思考，从而为国家图书馆的发展和公共图书馆法的完善提供借鉴。

2 关于国家图书馆的职能规定

2.1 国家文献信息战略保存

《公共图书馆法》第二十二条规定了国家图书馆具有承担国家文献信息战略保存的职能。国家图书馆是由一个国家的政府专门设立的图书馆，作为国家重要的信息宝库，保留国家和民族的传统文化，拥有许多珍贵的、有价值的和重要的文献。国家图书馆是一个有责任全面收集和保存国内外文献的图书馆[1]。这一职能也是大多数国家图书馆的基本职能之一。如《大英图书馆法》将全面收藏印刷型等各种类型的图书、手稿、期刊、电影和其他记录资料，鼓励学习和研究、丰富人们的文化生活作为大英图书馆的战略重点，为确保大英图书馆成为国家级文献收藏中心、国家文化培养中心提供法律支撑。

接收正式出版物是国家图书馆实现文献信息战略保存的主要途径之一。《公共图书馆法》第二十六条规定，“出版单位应当按照国家有关规定向国家图书馆和所在地省级公共图书馆交存正式出版物”。这一规定将保证所有重要的出版物被收集并作为国家文化遗产的一部分而被保存下来。

法国是世界上第一个施行出版物缴存制度的国家。缴存制度最早始于1537年法国国王弗朗索瓦一世颁布的《蒙彼利埃敕令》（Ordonnance de Montpellier），经不断修改与完善，自1953年以来，法国出版的每一本书的最初副本都要被送到法国国家图书馆储存，法国国家图书馆必须完整无缺地收藏呈缴的出版物[2]。

在法定呈缴之外，一些国家还会通过各种措施鼓励自愿呈缴。例如，法国国家图书馆牵头，鼓励网络出版物呈缴，与出版者谈判签订具体的缴送协议，双方按照约定来行使相应的权利，承担各自的义务和责任。

2.2 国家书目和联合目录编制

国家图书馆的主要功能之一是国家书目控制，减少编目工作中的重复劳动，共享编目成果，降低编目成本。国家书目的主要基础是出版物缴送制度。《公共图书馆法》第二十二条规定国家书目和联合目录编制是国家图书馆主要职能之一。早在半个多世纪前，1957年6月，我国国务院就批准了《全国图书协调方案》，规定在国家图书馆成立“卡片目录中心”。从1958年起，西文新书卡片目录中心就设立在国家图书馆，并定期出版《全国西文新书联合目录通报》，分为《哲学社会科学》和《自然技术科学》两个分册，报道了全国二百多个图书馆入藏的大部分外文科技新书[3]。

美国国会图书馆从1891年开始出版《著作权登记目录》。英国国家书目由英国不列颠图书馆书目服务部编辑出版。自1950年，每周出一期，每季出累积本，每年、五年再出累积本。日本国立国会图书馆定期出版《纳本周报》，每月出一本索引，年底出全年累积本。俄罗斯国家图书馆同中国国家图书馆一样，也成立了联合编目中心，以国家图书馆为核心发展联合编目事业，建立本国的联合编目系统，注重联合编目的规范化和标准化。但管理体制不同，俄罗斯国家图书馆信息网络中心是独立的非营利性组织，而中国国家图书馆全国图书馆联合编目中心（以下简称中国联编中心）隶属于中国国家图书馆，是中国国家图书馆常规工作的一部分，也是中国国家图书馆对外服务的一部分[4]。

2.3 为国家立法和决策服务

长期以来，中国国家图书馆积极为政府机构立法决策提供信息服务，并取得了一定成果，此次公共图书馆立法，将国家图书馆为国家立法和决策服务作了规定，明确了其为国家图书馆的主要职能之一（第二十二条），为国家图书馆开展立法决策服务提供了制度保障。

而为国家立法和决策服务一直是美国国会图书馆和日本国立国会图书馆的首要任务和服务重点。美国国会图书馆全部闭架，读者可办理阅览证利用馆藏。除国会议员外，藏书不外借。其为政府部门提供立法决策服务的职责主要由国会研究服务部、法律图书馆和联邦研究部共同承担[5]。日本1948年颁布的《国立国会图书馆法》规定，日本国立国会图书馆“以搜集到的图书及其他资料在协助国会议员完成公务的同时，向行政和司法部门以及日本国民提供法律上所规定的图书馆服务为目的”。日本国立国会图书馆依法设立了调查及立法考察局，专门承担国立国会图书馆为日本国会服务的职责，直接服务于国会，在本馆的立法决策服务中发挥核心作用，其他部门提供基础保障，资料收集、全国书目等各类数据库和数字图书馆的构建等[6]。

2.4 组织全国古籍保护

在本法第二十二条中，明确规定了国家图书馆要组织全国古籍保护。早在2007年1月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于进一步加强古籍保护工作的意见》，正式启动“中华古籍保护计划”。“中华古籍保护计划”作为“十一五”期间的国家级重要文化工程，是中国历史上首次由国家主持开展的全国性古籍保护工程。2007年5月25日，国家图书馆正式成立国家古籍保护中心，具体实施“中华古籍保护计划”，进行全国古籍普查登记工作，负责全国古籍保护培训工作，推动全国古籍保护研究工作。本法的这一规定，既符合国家图书馆在加强古籍保护方面的工作方向，又有一定的实践基础做支撑。

2.5 开展图书馆发展研究和国际交流

从一些国家的国家图书馆实际情况来看，积极开展图书馆发展研究，也是国家图书馆担负的主要职能之一。我国国家图书馆一直十分重视科研工作，发挥其推动事业发展、培养与造就人才的作用，在本部《公共图书馆法》第二十二条中也对国家图书馆的这一职能作了明确规定。美国、澳大利亚、奥地利、孟加拉、比利时、保加利亚、加拿大、斯里兰卡、法国、尼日利亚、挪威、丹麦、瑞典、波兰、葡萄牙、新加坡等国的国家图书馆也都设有专门机构从事图书馆发展的研究。

图书馆作为文化信息传播的载体发挥着越来越重要的作用，其功用可以被概括为传承文明、传播文化和服务社会，交流、合作、共享已经成为每一个图书馆的生存方式和发展之路，尤其是在国际交流中提升核心优势和竞争力，凸显图书馆在社会中的地位和价值[7]。《公共图书馆法》第二十二条规定国际交流是我国国家图书馆的主要职能之一。在实践层面，早在1973年，应美中学术交流委员会邀请，以刘季平馆长为团长的代表团赴美国进行专业考察，用39天的时间走访了美国各种类型的图书馆及情报资料出版机构共45个单位，就此拉开了国家图书馆具有规模性的对外交流序幕[8]。近年来，区域多边合作的趋势明显，合作范围越来越大，逐步进入一个多边合作的新阶段，契合了国际图书馆事业发展的潮流，对于不同地区图书馆合作与共同进步起到了推动作用。

2.6 为其他图书馆提供业务指导和技术支持

按照国际标准化组织颁布的统计标准，国家图书馆并不等同于公共图书馆[9]，但在《公共图书馆法》第二十二条规定，我国国家图书馆要为其他图书馆提供业务指导和技术支持，国家图书馆同时具有本法规定的公共图书馆的功能。《公共图书馆法》的这一规定体现了中国特色。国图长期以来担当着全国公共图书馆行业“龙头”的角色，引领着全国公共图书馆事业的建设与发展。第二十二条既明确了国家图书馆向公众服务是法定任务，又为其作为公共图书馆的行业龙头提供了法律依据[10]。

世界上也有一些国家的国家图书馆承担公共图书馆功能，例如丹麦国家图书馆。近一个世纪以来，几乎每一部丹麦图书馆法都充分体现了“促进知识和信息的传播与发展”这一宗旨，并且从18世纪末的个人行为逐渐发展到机构行为乃至国家行为。在2000年颁布的最新版《图书馆服务法》中就明确规定，政府鼓励图书馆界合作并且努力保证读者通过公共图书馆获得研究图书馆的资料。丹麦的研究图书馆包括国家图书馆、大学和研究机构的图书馆以及专业图书馆，它们都有义务为公共图书馆提供图书、期刊以及其他资料，并且提供全国性和国际性外借服务[11]。

3 国家图书馆具有公共图书馆功能的重要意义

3.1 有利于推动我国现代公共文化服务体系建设

公共图书馆是“公共文化设施”的属性界定与我国公共文化服务保障法紧密衔接（第二条），立足我国特色，体现了公共图书馆对构建现代公共文化服务体系的重要作用。公共图书馆已经成为人类文明的重要象征和形态之一，成为人类收集、整理、储存、传递知识，使知识不断增值，并服务于人类社会发展的重要机构[12]。随着公共服务型政府建设向纵深推进，公共文化服务作为政府基本公共服务的重要内容和职能日益清晰，公共图书馆作为公益性文化机构由公共财政提供支持和保障的职责日益明确，各地公共图书馆设施建设进入到前所未有的上升时期，需要国家图书馆更好地发挥“领衔人”和“组织者”的作用，站在增强国家“软实力”的高度，在自身发展的同时，兼顾统领全国各级公共图书馆事业发展，推动我国现代公共文化服务体系建设。

3.2 有利于解决中国公共图书馆资源短缺问题

促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益是我国公共图书馆法制定的宗旨（第一条）。这与《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中指出要以基本公共文化服务标准化、均等化为抓手，建立覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，发展公共文化的最终目标是让全体人民享受均等化的基本文化服务的理念相承接[13]。我国公共文化服务不均衡，公共图书馆资源相对短缺。通过国家拨交，社会捐赠和馆员努力购藏，国家图书馆形成了传统文献和数字文献相结合的浩瀚馆藏，馆藏文献超过3500万册件，并以每年百万册件的速度增长，馆藏总量位居世界国家图书馆第七位，其中中文文献收藏世界第一，外文文献收藏国内首位[14]。国家图书馆面向社会公众服务可一定程度上弥补公共图书馆资源短缺的问题。

3.3 有利于带动基层公共图书馆发展

长期以来，国家图书馆一直坚持“引领业务、开放资源、主动服务、合作共赢”的工作方针，担当“中国图书馆学会”会长单位和承办单位，主持“全国图书馆联合编目中心”“全国图书馆缩微文献复制中心”“全国图书馆讲座联盟”等工作，带动基层公共图书馆发展[15]。国家图书馆在全国图书馆业务辅导方面也起着领导性的作用，国家图书馆下的中国图书馆学会定期对全国公共图书馆进行定级评估，同时又针对性地在行政管理和业务方面给予指导和帮助，组织召开图书馆工作培训班及研讨会，提高图书馆业务水平，推动全国公共图书馆事业的均等化发展。

3.4 有利于满足人民群众对高质量图书馆服务的要求

国家图书馆在阅览服务、外借服务、参考咨询和数字服务等方面均提供高质量的图书馆服务。国家图书馆总馆北区、总馆南区、古籍馆三处馆舍并立，总建筑面积28万平方米，居世界国家图书馆第三位；全年365天开馆，日均到馆读者1.2万人次；共有阅览室25个、阅览座位5000余个[14]。馆舍功能布局各具特色，总馆南区主要提供外文文献、中外文专藏文献的专业性服务和国家典籍博物馆展陈服务；总馆北区提供以中文新出版文献借阅、电子文献、音视频资源服务为主的大众服务；古籍馆提供普通古籍、外文善本、旧地方志、家谱文献的研究性服务和临时主题展览服务。通过优化服务布局，形成“查、阅、咨、藏一体化”的现代化服务新格局；设置自助办证机、自助借还机、自助复印机，实现读者自助服务；馆内无线网络全覆盖，方便读者随时访问下载数字资源。国家图书馆丰富的馆藏、现代化的设备设施、专业化的服务都满足了人民群众对高质量图书馆服务的要求。

4 小结与展望

《公共图书馆法》中对国家图书馆的规定立足我国实际，充分考虑国际经验，在讨论国家图书馆的职能时，经过了长期反复的研讨，应该说，此部《公共图书馆法》对国家图书馆的规定从主旨到内容上基本反映了图书馆业界和图书馆学界的大致共识，也顺应了我国加快构建现代公共服务体系的趋势与需求。中国国家图书馆在《公共图书馆法》颁布后公共图书馆走向新时代的背景下，应当依法履行职责，树好图书馆界的旗帜，在业界发挥主导性和协调性的职能作用，并积极开展国内外的交流与合作。美国、日本、英国等国家在图书馆立法方面展开得较早且较为成熟，有许多制度和细节值得我们借鉴。同时，在进一步细化公共图书馆法中关于国家图书馆的规定，建立各项制度，保障法律法规能够得到有效实施方面，需要引起高度重视，也应是国家图书馆下一步的重点工作。