公共文化设施PPP建设路径研究

林君荣 李新鹏

（1.台州市图书馆 浙江台州 318000）

（2.清华大学核能与新能源技术研究院 北京 100089）

1 引言

社会力量参与公共服务建设，能有效弥补政府功能失灵，提高公共设施建造运营的效率和质量，实现政府与社会的双赢[1]。2017年7月21日，国务院法制办公室发布《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，这表明政府对于社会力量参与公共设施建设运营的大力支持。近年来，各地在公共文化服务中引入PPP（Public-Private-Partnership，政府和社会资本合作）模式的探索出现了许多鲜活的案例。郭峰、李艳芳等人结合实际情况，认为PPP模式适用于我国的公共文化建设领域，能够有效节省政府在文化建设领域投入的资金，减少文化场馆的建设时间并提高质量，提高文化经营的效率，推动文化事业的发展[2-3]。张晓敏等人对文化设施如何使用PPP模式进行了探索，为引入社会力量进入公共文化设施建设提供参考[4]。而张惠、刘倩等人主要分析了民间资本进入公共设施PPP项目的障碍和难点，并有针对性地提出对策[5-6]。温岭市档案馆、丽水市图书馆和温岭市横峰街道文化站（以下简称“横峰文化站”）作为当前有限的几个公共文化设施PPP项目，具有极大的研究价值。本文主要分析了温岭市档案馆、丽水市图书馆和横峰文化站这3个公共文化设施PPP项目，总结了公共文化项目使用PPP模式的优点以及公共文化设施PPP项目的特点，并对今后的公共文化设施PPP项目建设路径提出建议。

2 公共文化设施项目使用PPP模式的优点

2.1 有效解决了政府在文化设施建造时的融资难问题

丽水市图书馆总建筑面积约34 000m2（包括地下停车库17 000m2），整体概算3.036亿元。温岭市档案馆总建筑面积约14 000m2（包括地下停车库2 000m2），整体概算1.065亿元。如果上面两个项目直接由政府出资建造，对于政府的财政压力十分巨大，而运用了PPP模式之后，项目建造由项目公司负责提供资金、开展设施建设，政府在设施建造完成之后一定期限内（丽水市图书馆13年，温岭市档案馆10年）分期付完前期测算好的款项。横峰文化站从建造到运营共花费0.19亿元，建筑面积约8 000m2，至今政府补助只有14万元，基本没有增加政府的财政压力。可见，公共文化设施项目采用PPP建设模式，既缓解了政府融资难题，而项目的建造由项目公司自负盈亏，又解决了政府单独建造时所需要承担的社会风险。政府只负责政策风险，有效提高了社会力量的资金利用效率，形成了政府和社会力量双赢的局面。

2.2 有效提高公共文化设施建设效率

温岭市档案馆建造期间，根据所支出的资金给予8%的利息补助，而在档案馆建成即在项目公司交钥匙之后，政府每年归还本金的10%和9%的利息补助。这意味着，设施建造越快完成，项目公司越快回笼资金。如果项目公司按期建造完成并通过安全验收，国家财政部将对项目公司直接奖励人民币80万元。丽水市图书馆预计建设时间为2年，建成后给予特许经营权13年（主要是地下停车库），并且每年返还3 200万，同温岭市档案馆项目一样，项目公司越快完成建造就能越快回笼资金。经济效益推动项目公司更加有效率地完成设施的建设。正是在这样的利益驱动下，项目公司发挥出主观能动性，更快更好地完成项目建设。温岭市档案馆原预计最长30个月完成设施建造，现在仅花21个月就完成了。

2.3 有效提高公共文化设施运营效能

横峰文化站[7]合理运用PPP模式，使其文化事业蓬勃发展。文化站在2013年至2015年期间开展各类文化体育培训活动187期，培训5 000多人，免费播放电影660场，开展各类文艺演出450多场（其中公益性演出280多场）。这样规模的文化活动在乡镇街道级别的文化站极为少见。横峰文化站PPP项目的收入来源分为3个部分：①政府购买文化服务。文化站项目公司于2007年创办了一个依托市场生存的文艺团体——“台州东海明珠艺术团”。艺术团成立后经营良好，打造了优质文化品牌，承接了很多当地政府和社会的文化活动。②文化产业。项目公司下设影视娱乐、文艺培训、广告传播、文化产业四大服务机构，进行了电影、艺术团体表演等文化产业的创收。③非文化产业。项目公司联合社会力量创办了超市、美容、皮革等多家经济实体，在当地广受欢迎，收入良好。横峰文化站通过各种文化和非文化产业经营收入，平均年创利约180万元。其一直按照4:3:3分配经营收入，即40%用于专业人才的工资福利和修缮经费，30%用于产业发展基金和还贷付息，30%用于公共文化活动。也就是说，经营收入的70%用于文化事业发展，30%用于还款。政府针对当地民众的文化需求，对文化活动有选择性地向社会择优购买，能够保持文化站的文化活力。在文化设施运营当中，如能将政府购买规范化、竞争性的社会化服务普遍化、民众的文化需求公开化，必然能达到政府节省开支、社会力量赢得利益和民众获得更丰富文化生活的三赢结果。

3 公共文化设施PPP项目的特点

3.1 社会性

文化活动能够提升民众的素质，而素质的提升能促进社会的发展，故政府应该将文化发展纳入到社会发展规划当中去。这种隐形的提升对于经济发展到一定程度的区域来说是非常重要的。经济的发展使人们过上了富足的生活，而富足的人需要提升自己的精神境界。精神文明应该和经济文明共同发展，这样才能走得更快更远。假如一个区域有图书馆、文化馆、大剧院等设施的存在，所在区域的民众会更加地文明而有素质，这也是文化设施建设的社会性体现。

公共文化设施建设对于政府来说，是一项惠民工程。如何让这些公共文化设施更受民众的欢迎，让整个工程建设更加有效，让政府的资金投入更能发挥惠民作用，让民众有更多的文化成果获得感，这些都需要社会参与。PPP项目的一大特点就是社会资金、社会力量的参与。一个文化项目只有受到当地民众的充分认同，才能避免场所闲置和资金浪费，也能使其更具社会性。

3.2 独特性

公共文化设施PPP具有聚集人气、带动周边房产、促进商业繁荣的作用。横峰文化站经常在站内举办各种文化体育活动，使横峰文化站附近成为了新的人口聚集地。文化站没有建立时，附近的一间房屋拍卖，8万元的保底价流拍两次；文化站建成开放后，该房屋随即以16万元的价格拍卖出去，现在已经升值至500万元，由此可见横峰文化站对所在地人气的带动作用之大。而横峰文化站主体大楼一层临街的商铺出租，一间商铺一年的租金在十几万到二十几万不等，这笔资金反哺文化事业，能提供更好的文化活动。因此，文化设施（图书馆、文化馆、大剧院等）建设能够带动城市新区的吸引力，提升城市整体的品位。

公共文化设施PPP项目应该考虑到文化设施提升城市品质、聚集人气这一特点，将文化设施附近地块的升值考虑到文化设施的收益当中去。文化项目本身大多是公益项目，公共文化设施PPP项目应该考虑这种隐形的升值。所以文化设施的建设应该划入政府建设规划，将公共文化设施的PPP项目连带附近的场所，打包成一个更大的项目进行招标。例如丽水市图书馆，其选址在一个公园当中，其地下停车库总面积约1 7000m2，除员工使用的3 000m2外，其余均可进行商业营利，而地面上的约400m2商铺的特许经营更是能够进行更好的经济活动。这样的“打包”（即打包文化设施及其附近的场所成一个综合性PPP项目），才能吸引更多的社会力量参与到公共文化设施PPP建设当中来，发挥社会力量的能动性，提升文化设施附近商业、房地产业的繁荣程度。

3.3 形式的多样性

（1）不同的文化设施具有不同的聚集人气的效果。公共文化设施的多样性决定了公共文化PPP项目形式的多样性。丽水市图书馆本身基本没营利项目，因地制宜地提供了地下停车库进行创收。横峰文化站针对附近居民对于艺术的热衷开展文艺培训活动进行创收。不同的文化设施会吸引不同性质的人流。比如图书馆更多的是对于房地产品质的提升，文化广场对于人流量有一定的提升，电影院带来消费人群，博物馆带来旅游人群，文化馆带来文艺人群。而公共文化设施PPP项目应该针对吸引过来的不同性质的人群开展不同的经营方式。

（2）不同的文化设施建设需要不同的市场模式。以演艺和娱乐为主的文化产业项目本身就是一个完整的产业业态，而许多公益性的文化项目同样能营造和实现相应的文化产业氛围。比如，文化馆、博物馆可以采用艺术培训以及文物、字画鉴赏等方式带动艺术品市场和文创产品的兴旺和发展。即使像图书馆、档案馆这类纯公益性的设施，也能提供一定面积和期限的特许经营，提供如文化用品、电脑耗材、咖啡店、书店等特色文化商品公共服务，以项目公司打包经营的方式，达到一定的PPP项目的服务收入，减少政府的补贴支出。一个成功的PPP项目应该是和文化设施相辅相成、相互促进的，特许经营项目应该为人们参加文化活动提供便利，从而吸引更多的人参与到这个文化活动当中。

（3）不同文化设施盈利多少有差异。根据盈利的多少，可将公共文化设施PPP项目分为“使用者付费”“政府补贴”和“政府付费”3种形式，大部分的公共文化设施采用的是“政府付费”和“政府补贴”的形式。例如，丽水市图书馆和温岭市档案馆使用的就是“政府付费”的形式，而横峰文化站属于“政府补贴”的形式。公益性的文化设施不能强硬地改变为营利性的文化设施，毕竟文化设施最重要的功能还是提供公共文化服务，除此之外的营利行为只是为了反哺文化活动。所以，政府应该针对不同的文化设施，提供不同的财政扶持计划。

4 公共文化设施PPP项目建设路径

4.1 总体规划、分步实施公共文化设施PPP项目

公共文化设施是政府项目，在具体建设过程中，公共文化设施采用PPP项目，具有缓解融资难、提升建造运营效率的优点。区域内的文化设施布局需要总体规划，对于这些设施建设，哪些需要采用PPP方式建设，同样需要有一个总体规划。在编制规划时需要进行充分的论证，根据当地社会需求以及社会总体发展规划，按照时间先后分步实施。编制规划时，既要在PPP总量上进行有效的总体规划，避免一哄而上导致总量失控，又要按照社会对不同文化设施的需求作一个轻重缓急的长远规划，尽快升级改造社会急需的文化设施，满足社会的文化需求。一旦形成总体规划，就要严格分步实施。

4.2 注重公共文化设施PPP项目规模化

社会力量对于公共文化设施PPP项目轻视的一个原因就是很多公共文化项目体量小、盈利少。可以采用“打包”的形式，将文化设施连同周边的地产开发、商业服务、公共服务收费项目一起“打包”，让使用者负担一部分的建造运营费用，这样既能够扩大公共文化设施PPP项目的体量，又能够使公共文化设施PPP项目具有一定的营利性；还可以将设施PPP延伸到该设施建成后开展服务项目运营的PPP，采用社会购买的方式，将该设施的社会公益服务外包出去，培育更多的社会服务组织，吸引更多的社会力量参与到公共文化设施PPP项目中来，为文化事业发展作贡献。

4.3 建立并完善公共文化设施PPP项目的法律法规体系

当前，我国针对公共文化设施PPP项目的法律法规还比较少[8-9]。温岭市档案馆建造之前，相关政策文件都是从英国翻译过来的。因此，国家层面应该尽快出台针对公共文化设施PPP项目的相关法律法规，以规范项目中各参与方的行为。地方政府应该建立公正公开的制度环境，本着公私合作、多方获利的宗旨，从广大民众的精神文化需求出发，维护公共文化服务PPP项目的正常运行。同时，政府也要发挥自己的服务职能，根据实际情况设置社会力量进入公共文化设施建设的门槛，对于符合条件的社会资本，应尽可能帮助其顺利进入，高效开展PPP项目。而对于有可能会对未来各方产生利益冲突的地方，应该尽早协商，签订各方都满意的合同、协议，保证PPP项目的顺利完成。

4.4 因地制宜设计特许经营方式

在“打包”项目的基础上，特许经营的空间会大于之前的公共文化设施PPP项目。这时需要有一个专门的机构来研究如何去特许经营，这个机构可以是隶属于项目公司的，也可以是由项目公司向外界付费购买的。总之，需要有专业人士来负责开发特许经营区域，以获得更好的盈利、节约更多资金。

5 结语

公共文化设施使用PPP项目有缓解政府融资难、提高设施建设效率、提高公共文化设施运营效能的优点。公共文化设施采用PPP路径，对于全面提升我国目前文化设施特别是基层和农村的文化设施具有重要意义。文化设施建设采用PPP建设模式，是解决现阶段我国文化设施不平衡、不充分问题的一个选项。同时，将文化设施PPP建设与运行相结合，以文化设施的PPP为基础，推动社会力量积极参与公共文化服务，提升基层公共文化服务效能。

[1] 吴理财,刘建.企业作为社会力量如何参与公共文化服务：基于北大资源的案例分析[J].贵阳市委党校学报,2015(4):33-38.

[2] 郭峰,蔡艺卿,王飞球.公共文化建设项目应用公私伙伴关系模式的探讨[J].中国工程科学,2013(11):108-112.

[3] 李艳芳,赵玮.PPP视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究[J].特区经济,2012(8):174-176.

[4] 张晓敏,陈通.公共文化设施PPP建设运营模式研究[J].管理现代化,2015(1):118-120.

[5]张惠.民间资本参与PPP项目面临的障碍与对策[J].南方金融,2016(10):79-83.

[6] 刘倩.民间资本参与PPP项目的问题与对策[J].东方企业文化,2015(13):300.

[7] 林君荣,林江华.横峰文化站PPP雏形项目案例研究[J].图书馆研究与工作,2016(3):58-62.

[8] 温来成.现阶段我国PPP模式推广中的几个关键问题分析[J].会计之友,2016(6):2-7.

[9] 喻文光.PPP规制中的立法问题研究：基于法政策学的视角[J].当代法学,2016,30(2):77-91.