新国民经济核算体系和地区经济绩效评价研究

□高顺岳

2017年7月，国务院批准实施新的国民经济核算体系（SNA—2016），这必然对地区经济绩效评价产生重大影响。本文基于国民经济核算和绩效评价的逻辑分析，结合浙江省各市的经济绩效考核指标进行横向比较，尝试对地区经济绩效进行客观评价。研究结果认为，必须要坚持高质量发展新理念，不能以GDP增长论英雄，提倡以科技创新、结构优化、质量提高等促进经济增长，反对以资源环境为代价、盲目举债等方式拉动经济增长，要充分运用好新国民经济核算结果，体现绩效评价的新要求。

导言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列治国理政新理念新思想新战略，统筹推进“四个全面”战略布局，坚定不移贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，适应把握引领经济发展新常态，着力加强和深化供给侧结构性改革，我国经济社会发展涌现出许多新情况新气象。为了更好地贯彻落实新发展理念，全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，健全宏观调控体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。并针对我国国民经济核算工作明确提出三大改革任务：加快建立国家统一的经济核算制度、编制全国和地方资产负债表、探索编制自然资源资产负债表，这对我国国民经济核算的国家标准提出了新要求。党的十九大报告指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”中央经济工作会议提出，必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核，创建和完善制度环境，推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

国民经济核算理论和实践

1934年1月4日，美国商务部内外贸易局向国会金融委员会呈递《国民收入报告(1929—1932)》，这一天被视为GDP的诞生。八十多年来，国民经济核算理论和实践都取得了辉煌的成就，GDP被视为“20世纪人类最伟大的发明”，成为各国决策者制定宏观经济政策不可或缺的依据。迄今为止，全世界有6位学者因在国民经济核算研究领域的杰出贡献而获得诺贝尔经济学奖，有3位学者因应用国民经济核算体系研究经济问题而获得诺贝尔经济学奖。如英国著名的经济学家期通被称为国民经济核算之父，在经济研究领域，尤其是国民经济核算体系方面做出了奠基性的贡献，获得了诺贝尔经济学奖。国民经济核算体系为经济学科的繁荣，为宏观经济管理与调控奠定了坚实的基础。我国学者钱伯海、邱东、许宪春、李金昌等，结合中国国情，对SNA进行了深入研究，取得许多研究成果。

但是，世界各国对 GDP的质疑也从来没有间断过，这促使相关学者深入研究 GDP的核算理论与方法。国民账户体系（The System of National Accounts,SNA）之所以要不断修订，是因为作为其核算对象的现实经济社会情况在不断变化，作为其理论基础的经济学理论与方法在不断发展，作为其方法基础的数据搜集方法以及相关的统计估算技术在不断更新，如近年来大数据统计分析方法的发展。目前，国际上基本上通行立足于市场经济体制，在收入统计核算基础上形成的国家核算体系（SNA）。

2017年7月，国务院批复了国家统计局《关于报请印发<中国国民经济核算体系（2016）>的请示》（下文简称2016年核算体系），由国家统计局印发实施。新国民经济核算体系是与国际国民经济核算体系（SNA-2008）接轨，符合国际国民经济核算的惯例。新国民经济核算体系，充分满足了国家健全宏观调控体系的新要求，体现经济发展成果评价的新导向，反映了国际形势的新变化，适应了国内经济发展的新情况，对国民经济发展的规模、速度、结构和效果进行核算，意义十分重大。尤其是创新和健全国民经济发展的研发经费投入、资源环境代价、经济发展与负债的关系、创新经济等方面内容，体现了创新、绿色、可持续的发展理念。国民经济核算的最终成果，将作为反映、考核和评价经济发展的综合指标，将起到经济发展“风向标”的作用。

国民经济核算和地区经济发展绩效评价相关逻辑分析

（一）国民经济核算体系是形成经济指标的基础

国民经济核算是对国民经济活动进行整体的系统核算，也就是以社会再生产全过程为对象的宏观经济核算。它从数量上系统地反映国民经济运行状况及社会再生产过程中生产、分配、交换、使用各个环节之间以及国民经济各部门之间的内在联系，为国家宏观经济管理提供依据。我国国民经济核算体系以GDP核算为中心，从生产法、收入法和支出法等三方面的角度，构成了庞大的经济指标体系。据《中国统计年鉴》，涉及到经济指标达到5000个以上，占全部统计指标的70%以上。

（二）经济发展以经济指标作为目标导向

我国“十三五”规划纲要提出：在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。“十三五”时期经济年均增长保持在6.5%以上。我国各级党委政府按照“十三五”发展纲要提出的发展目标，在党代会和政府工作报告中均提出各地的具体经济目标，如浙江省到2020年实现全省生产总值、人均生产总值、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别比2010年翻一番，分别达到55500亿元、104000元、55000元、24000元以上。因此，地区经济发展以经济指标作为目标导向，同时，我们在经济指标考核中，也在积极探索经济发展和民生、科技、环境等方面协调发展。

（三）国民经济核算直接影响地区经济的绩效评价

按照《统计法》规定，统计数据是法定数据，尤其是国民经济核算数据，是衡量地方政府经济发展状况的依据。因此，各地为了较好地完成经济发展目标，围绕着GDP和人均GDP指标，采取了各种措施，如加强经济投入，引进外来资本，负债经营等，甚至在统计方面挖掘“潜力”。从正面导向看，有利于调动地方党委政府工作积极性，推动经济发展，完成各项目标任务。从负面看，要防止发展中“唯GDP”，对经济发展的生态环境等方面造成不良影响。

当前地方政府经济绩效评价存在的问题

绩效管理是治国理政的重要方法，是国家治理不可或缺的手段。由于过去地方政府经济考核中，往往以GDP为中心，没有充分考虑到经济发展的各种动因及成效，导致经济发展出现偏差，不利于经济高质量发展。

（一）经济考核指标和统计指标的偏差

考核指标主要是基于绩效考核的需要，评价被考核的对象发展经济取得的工作成效。统计指标是根据国家统计工作的需要，按照国家统计制度和方法设计的指标和统计调查体系，采取逐级上报和统计核算形成的各种经济指标。如国内生产总值指标，按照新的国民经济核算体系解释，国内生产总值指我国所有常住单位在一定时期内生产活动的最终成果。但是，经济界和媒体经常把国内生产总值理解为经济综合实力和地区财富能力的指标，如360百科这样解释国内生产总值（Gross Domestic Product，简称GDP)是指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值，常被公认为衡量国家经济状况的最佳指标。它不但可反映一个国家的经济表现，还可以反映一国的国力与财富。因此，地方政府往往用GDP及增速直接作为考核指标，考核当地综合经济实力和发展情况。这里至少存在以下方面的理解上的误差：一是从GDP核算口径理解，是指常住单位的概念，常住单位有可能是国有、民营企业，也有可能是外国企业，这些外国企业在一定时期内生产活动的最终成果均可以计算GDP，外国企业创造的GDP，其中有部分是劳动报酬和税收，但是企业净利润和折旧更新归外国企业所有，严格意义上不能作为国内（或当地）财富的积累。二是从GDP地区统计口径理解，国家统计局为了避免重复统计和漏统，原则上引入法人独立核算单位作为基本单位统计，但是地区经济发展中，存在高估大城市GDP和低估中小城市GDP的现象，如法人单位在外地的高铁、大型零售连锁企业、建筑企业等，这些企业无法纳入当地统计，也无法计算当地GDP。

（二）经济发展和环境资源代价问题

人类的经济活动对社会影响包括两方面，一方面为社会创造财富，即所谓“正面效应”，但另一方面消耗资源和造成生态环境的不良影响，即所谓“负面效应”。传统的GDP核算制度只反映了经济活动的正面效应，它会引导人们自觉不自觉地去追求产值，攀比增长速度，而不顾资源的耗减和环境的恶化。按照科学发展的要求，必须正视经济发展与付出代价的关系，最大限度地实现国民经济的净正增长效应。

（三）经济发展和过度负债的问题

有些地方政府为了GDP增长和投资增长，不考虑地方财政的承受能力，过度举债，无效投资，这种经济增长是不可取的。据2016年浙江省主要城市负债情况分析，绍兴、台州、嘉兴等市地方债务率明显超过全省平均水平，杭州、温州、金华等市地方政府债务率接近全省平均水平，宁波市地方债务率最低。据深入分析，浙江省各地均有地方国企作为融资平台，如温州市成立10大国资融资平台，新增大量债务，无法统计在地方政府债务中，实际地方政府债务水平则更高。

（四）经济发展和效益不协调的问题

近几年来，中央经济工作会议多次提出，更加注重经济运行质量和效益。但是部分地区片面地追求GDP增长速度，没有达到合理的经济运行质量和效益。根据2016年浙江省主要城市经济运行的质量效益分析，杭州、宁波等市财政总收入占GDP比重分别为23.2%和25%，均高于全省平均水平，表明两市经济增长质量效益较好。从全社会劳动生产率看，杭州、宁波市明显居前，温州、台州、金华等市相对居后。综合分析，杭州、宁波市经济运行质量具有明显比较优势。从财政总收入的结构分析，部分城市非税收入比重居高，特别是土地出让收入比重高，真正依靠企业创造的税收入比重不高，这是需要进一步分析。

（五）经济发展和创新经济不足的问题

随着我国工业化进程加快和对外开放程度的不断提高，我国逐步融入了国际产业分工体系，成为承接国际产业转移最重要的国家之一。由于跨国公司在向发展中国家转移技术或产业时，始终保持着一定的“梯度”并掌握着主动权，特别是发达国家在高技术领域的技术控制，在一定程度上拉大了各国经济发展的差距。另一方面，大跨国公司控制了产业价值链的关键环节，发展中国家在国际分工体系中始终处在不利的边缘地位，削弱了发展中国家产业成长与结构调整的自主性。因此，要更加注重创新经济占GDP比重，提高创新经济在GDP比重是经济综合实力从“大”到“强”的必然途径。从全国各省情况看，科技投入和创新经济比重差距较大，尤其是部分中西部地区，依靠东南沿海产业“梯队”转移实现的GDP较快增长，但是这种经济增长不利于提高综合竞争力。

根据浙江省统计局公布的统计数据，浙江省高新技术产业增加值占规模以上工业增加值比重为40.14%（与全国不是统一口径），R&D经费支出占GDP的比重2.43%，高于全国平均水平0.35个百分点。从2016年浙江省主要城市情况看，杭州、嘉兴、宁波、台州等市高新技术增加值占比高于全省平均水平，绍兴、金华、温州均低于全省平均水平。从R&D经费支出占GDP的比重看，杭州、嘉兴、宁波等市领先，温州、台州、金华、绍兴相对居后。从每万人人才资源数看，全省各市差距则更大，绍兴、杭州、宁波等市优势明显，温州市明显居低。

（六）经济发展和民生投入过低的问题

我们的经济发展为了人民，不能以牺牲民生为代价的发展。从全国情况看，经济发展与民生收入、民生保障是不协调的，有些省份GDP上去了，老百姓的生活质量下降了，老百姓没有切身感受到发展所带来的幸福感。据2016年浙江省统计局公布的统计资料，2016年，全省城镇居民人均可支配收入和农村居民人均可支配收入分别为47237元和22866元，分别高于全国平均水平13621元和10503元。据2016年浙江省主要城市情况分析，杭州、宁波、绍兴城镇居民人均可支配收入相对较高，其他城市基本上接近全省平均水平。杭州、宁波、绍兴、嘉兴农村居民人均可支配收入相对较高，其他城市基本上接近全省平均水平。

（七）经济发展内生动力不足与依靠外力拉动的问题

考核一个地区的经济发展，要考虑各方面的因素，有些因素与当地党委政府是没有必然的关系，如区位条件优越、央企的投资等。从总体上看，应更加关注党委政府能否优化当地发展环境，培育内生经济动力，搞好当地经济发展，带动百姓发家致富。而不是鼓励个别地区为了追求GDP和扩大投资，热衷于大搞招商引资，甚至采取恶性招商竞争，牺牲本地资源环境和利益为代价，引进“水土不服”的企业，这种做法是不可取的。从全国部分省份情况看，有些地区GDP排名上去了，外资经济比重居高，央企比重较大，民营经济却不发达，当地老百姓并不富裕。

新国民经济核算体系体现经济绩效评价的新要求

2017年7月我国实施的新国民经济核算体系，紧紧围绕新发展理念，对国民经济核算体系进行了重大改革。从经济发展动力方面，高度重视科技研发经费投入核算，并纳入作为GDP组成部分。从发展环境方面，高度重视资源、环境方面的核算。从经济投入结构方面看，高度重视资产负债报的核算，控制过度地负债经营对经济的影响。从发展的目的看，高度重视经济发展和民生的关系。

（一）体现创新发展新理念

在创新发展理念和创新发展战略的引领下，政府和企业不断加大研发投入力度，新的科研成果不断涌现，以新产业、新业态、新商业模式为核心的新兴经济迅速发展，新动能不断积累。一是为了推动研究与开发在经济发展中发挥更大的驱动作用，将研发支出从中间投入调整为固定资本形成计入GDP；二是为了推动新兴经济的发展，把握新兴经济发展的规模、结构和速度，对新兴经济的概念、范围、分类、调查方法和核算方法进行界定和规范。三是为了反映新兴经济的迅速发展情况及其对国民经济发展的影响，研究制定了新兴经济增加值核算方法。四是为了加快构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营，了解农村土地经营权的流转情况，引进经济所有权的概念，按照经济所有权的概念处理农村土地经营权和相应的收益。

（二）体现绿色发展新理念

在绿色发展理念引领下，各地区、各部门正在逐步树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，不断加大资源节约、环境治理和生态保护的力度。要求把自然资源资产负债表纳入国民经济核算体系。

（三）体现以人民为中心发展新理念

在以人民为中心的发展思想指导下，各级党委政府在推动经济发展的同时，更加注重改善民生，财政用于教育、文化、医疗卫生、社会保障等民生方面的支出不断增加。一是为了推动各级党委政府在改善民生、提高居民实际消费水平方面发挥更大的作用，了解各级财政在教育、文化、医疗卫生、社会保障等民生方面的支出及其对居民实际消费产生的影响，引进实物社会转移和实际最终消费的概念和核算方法；二是为了处理好政府和社会关系，促进社会组织在提供公共服务、解决社会问题和推动经济社会发展方面发挥应有的作用，了解社会组织的发展变化情况，在机构部门分类中将为住户服务的非营利机构单独作为一个部门来处理。

（四）体现可持续发展的新理念

在可持续发展的思想指导下，地方政府负债发展要控制适度规模，要鼓励提高民间资金投资比重，反对用过度举债支撑经济发展，培育经济发展的创新动能。在国民经济核算体系中重视资产负债表核算，推进地方资产负债表核算，资产负债核算的内容有显著改进和加强。CSNA-2016中展示的资产负债表与CSNA-2002有了很大区别，不仅有表式的变化，更体现在其中所设资产负债内容、分类的变化，还将核算表从时点存量表延伸到了两个时点之间的动态变化表。

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[2] 范柏乃.政府绩效评价理论与实务[M].北京：人民出版社,2005

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[4] 国家统计局.中国国民经济核算体系（2016）[J].国家统计局网站.2017.8

[5] 许宪春.国民经济核算为何需要新标准[J].经济日报2017.8

[6] 高敏雪.中国国民经济核算体系（2016）发布的意义[J].国家统计局网站.2017.8

[7] 李晓.探析构建科学的干部政绩考核评价机制.企业导报.2012.2