侦查监督工作改革

曾晓海

摘 要：以审判为中心的诉讼制度改革是十八届四中全会对司法界提出的新要求。侦查部门是刑事诉讼程序的开启者，并且是刑事诉讼纠纷问题的多发地，例如对于侦查手段的非议、鉴定意见的异议、诉讼程序的责难等等。因此，对于侦查工作的监督成为了本次改革的重要一环。在我国，警察又是主要承担侦查职能的角色。本文希望通过对近两三百年以来世界警务革命的梳理，从中明确警察在各个历史时期以及未来职能的定位，从而在现有侦查监督方式的情况下积极转型，优化检察机关的侦查监督职能。

关键词：侦查监督；警务革命；检察机关

以审判为中心的侦查监督改革是中共十八届四中全会中涉及的改革思路，对于检察机关来说这既是一次机遇，也是一次挑战。我国具有侦查权的机关包括公安机关、检察机关、海关部门、监狱人民警察以及军队内的侦查部门，其中公安机关承担了每年大多数刑事案件的处理。警察职能，是公安机关或警察自身所具有的功能以及在其职责范围内应发挥出来的维护社会成员利益的效能或作用。其内涵和外延的演变往往与同一时期的社会的政治、经济、权力结构、人们的价值观念有密切的联系。下文将从西方的四次警务革命入手，分析各个阶段警察职能的定位，结合现今正在进行的第五次警务革命，梳理我国检察机关未来侦查监督职能转变的可能。

一、警务革命的演进

（一）第一次警务革命（1829年～1890年）

现代国家之前，警察职能行使的特点是“军警不分、政警一体”，古代的时候承担跟警察相同的部门主要从事镇压阶级反抗，从而保护统治阶级既得利益的作用。近代以来，所谓的警察部门才从国家政府体系中独立出来，成为一个相对单一的部门。第一次警务革命以英国建立伦敦警察系统为标志。

十八世纪末，英国资产阶级革命爆发，英国社会成为工业类社会，产生了巨大的阶级分化和严重的阶级对立，国家的犯罪迅速增长，城市治安陷入混乱。基于社会分化与矛盾的激烈，英国政府设立伦敦大都市警察局，作为一直独立的力量用于犯罪的打击。在打击犯罪的同时，把预防犯罪也作为根本职能。英国国会于1829 年颁布《伦敦大都市警察法案》从而正式建立了职业化的警察力量。根据《伦敦大都市警察法案》，罗伯特·皮尔爵士任命查尔斯·罗恩和理查得·梅尼為警察部队的指挥官，全面负责新的警察力量的建设与发展。

罗伯特·皮尔随后确立的“警察政策标准”大致上概括了第一次警务革命中警察职能的具象，其中第一条表述为：“警察的主要使命是预防犯罪和骚乱，它是对犯罪进行镇压的军事力量和依法对犯罪和骚乱进行严惩的部门。”第九条：“检查警察工作效果的方法是看犯罪和骚乱的减少，而不是看警察在处理犯罪和骚乱方面所采取的行动。”则要求警察要以追求打击犯罪的实际成果为标准衡量警察是否可靠、有效的履行了相关职能。

（二）第二次警务革命（1890～1930年）

第二次警务革命是以美国警察专业化运动为主要标志，着重强调警察打击犯罪的职能。主要是通过建立警察队伍专业化，从而使其摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立、高效、更加专业化的队伍。

1905年至1932年在美国的警务改革运动中，奥古斯特·沃尔默，成为全美警察职业化运动的先驱和主要代言人。他觉得警察不仅应该承担打击犯罪的职责，更应该同一些社会福利机构合作，使得犯罪预防跟犯罪打击并举。直至现在，这仍然是世界各个国家的警察政策的主要内容。

第二次警务革命具体的措施包括：提高招募标准，加强警察队伍的整体素质；利用军队的管理方式对警察队伍进行管理，培养警察队伍的执法能力；对警察部门进行分类，例如设立交通警察、刑事警察、内勤警察、后勤警察等部门警察。

虽然第二次警务革命的目标有利于警察专业化的方向，但是也导致警察机关内部分工过于细致化，警察与公众开始脱离，警察职能开始向单一的打击犯罪过渡。

（三）第三次警务革命（1940～1980年）

第三次警务革命，以英美各国的警察现代化运动为主要标志，强调通讯、车辆等警察装备的现代化，警察成为纯粹的“打击犯罪的战士”，这是一场职业化转向现代化的警务改革运动。该阶段，西方英美发达国家通过加强警察的现代化建设，例如各种装备现代化（防弹衣、对讲机和汽车）等，使得警察的执法能力大大加强。但是这一时期，警察也跟公众逐渐疏远、脱离社区，失去了公众的支持。警察的职能从原有的打击犯罪跟预防犯罪并举的情况转变为单纯的打击犯罪，成为纯粹的“刑事警察”。

二十世纪六十年代末职业模式的问题开始产生：

1.这时期社会犯罪率不降反升，说明传统的警察侦查方式起不到重要的作用了。

2.由于犯罪率骤升，公民对社会环境产生恐惧，他们尽量减少出没于各个路口、购物广场、公园或者教堂。

3.许多少数裔群体的公民认为他们收到不平等或不公正的待遇。他们不仅抗议警察的苛刻，还抗议警察的冷遇。

4.反战和民权运动向警察提出了挑战。警察的合法性遭到怀疑：学生、少数裔群体因为各种各样的原因反抗警察。

（四）第四次警务革命（1980 年至二十一世纪初）

第四次警务改革，以英美各国的“社区警务”为标志，也称为后现代化警务改革，或“民主式警务革命”。在一些特殊犯罪类型领域，侦查模式也从被动式侦查向主动式侦查转变。

第三次警务革命的改革整体上不算是个成功的改革，即使投入的改革成本高，但是收效甚微，社会治安并没有得到根本好转。犯罪是个复杂的社会现象，单纯依靠警察的力量不可避免具有一定的局限性，因此只利用警察机关试图来预防和打击犯罪多多少少都难有奇效，更多的是需要社会其他群体的参与。因此，二十世纪八十年代之后，警务改革的重点转移到社区层面上来，警察从单一打击犯罪的职能，转而向社区公民提供服务，这些服务的内容包括井然的公共秩序、社区环境的安全和生活出行的便捷等，寄希望于通过改善社区环境，减少仇视社会的人群以及确保利用社区形成一种社会基层组织性的互助规制当地犯罪的发生。endprint

第四次警务革命的主要措施包括以下几个方面：警力投入方面，着重开始从街面投放到社区内，提高公众群体的警察比例的同时提高警员各方面的素质；其次是对于警察道德修养和服务意识的提高，转变警察的服务理念；警务风格方面，主要是加强主动式侦查的使用范围，从事后侦查向犯罪预防转变；治安防范方面，逐步从以警察为主的防范理念，逐步向利用社会群体进行防范，特别是“邻里守望”等基层社会互助；加强各个区域间的警察协作，尤其是国际区域间的合作；警察构成方面，出现了国家警察和私人警察并行发展的趋势。

二、第五次警务改革与以审判为中心的侦查监督研究

（一）确立现代化的侦查监督理念，严格规范侦查行为

2011 年3 月，美国人魁斯特佛·斯顿提出了“警务改革新专业化”，包括四个要素：归责性、执法有效性、创新性与整体性。

其中执法有效性内涵包括：合法性；执法的合理性；执法的正统性。也就意味着要坚决反对警察对非警务行为的执行。

警务改革的有效执法不仅是要求警察从自身严格要求，还要检察机关从外部予以严格的监督。警察在行使权力时都要有法必依，这是警察作为行政机关原本就应该遵守的原则：其一，只有法律规定的行为才能施行，作为国家暴力机关，警察的权力具有较强的侵犯性，警察的不能肆意行为，要有具体的法律规定予以指导的行为才能实施，这是行政权力被要求“法无明文规定，无权”的具体体现；其二，警察如何来实施其权力的问题，警察行为要依据合法原则、必要原则、比例原则等，把握好合理的度，在实施权力的同时尽量减少对公众合法利益的侵犯。

从上述四次警务革命也可以看出，警察权在警察机关出现的两三百年间不断扩张，从原本简单的打击犯罪到预防到现在的社区服务，在打击的犯罪类型上也不断扩大（从传统社会的人身侵害、财产类犯罪到现代社会金融类犯罪等），打击犯罪的手段也在不断更新。于此，对于犯罪的打击固然是有好处的，但是现在不管是成文法国家还是判例法国家，或多或少都在通过设立法律或者判例的形式在限制警察权的使用。因为在打击犯罪的同时，出现了各种警察权力侵犯公民合法权利的情况。

所以，检察机关在实行侦查监督的时候，首先要从理念上树立无罪推定原则，对于侦查机关从立案到采取强制措施到最后侦查终结期间的文书，要进行严格的书面审查，特别是对于诉讼时间的把关要放在首位。因为诉讼时间出现問题是相对比较好发现的。

其次，检察机关在进行侦查监督的时候要善于发现公安机关卷宗中出现的问题，尤其是对于口供的审查要放在重中之重。口供一向被称为证据之王，虽然经过数次司法改革，其现在在证据链中的地步已经没有以前那么重要了。但是，仍然要注意它的审查，特别是对于供述的自愿性、明确性以及非评价性。供述的自愿性好理解，就是不管证人、被害人或者犯罪嫌疑人，都不能违背自己的真实经历作出供述。明确性是个看起来简单却比较难审查的点，供述的明确性即要求口供的内容要符合现实或者比较符合现实，这就意味着，在供述人供述的时候，侦查机关有时候往往存在不当询问（或讯问）的情况。一部分侦查人员是有意诱供，一部分侦查人员是询问（或讯问）方式存在问题无意中流露案件信息，导致供述人的在被侦查人员询问（或讯问）的高压环境下做出了符合侦查人员期望的供述。①这一点，对于检察机关来说是一件非常头疼的事情，因为它常常是隐秘的基本不会体现在书面上的，所以检察机关要结合其他证据特别是做笔录时候同步录音录像，认真观察、分析供述人在做笔录期间的供述用语、供述的连续性等等，从而判断供述的内容是否明确。供述的非评价性是一个经常被审查人员忽略的要点，即供述人（特别是证人）对于自己的供述要基于事实而不是带有评价性的语言，评价意味着你要加入自己的判断，在涉及到另一方的情况下，每个供述人只能针对发生的客观情况进行供述，如果做出评价则很可能伤害到客观事实，这也是侦查监督应该注意的点。

（二）侦查监督职能扩张的可能

1、私人警察的监督问题

有学者认为第五次警务革命的走向是国家警察与私人警察并存。20 世纪90 年代，当时英国警力短缺，承担警察职能机构的私有化应运而生。警察职能的私有化，挑战了传统警察作为国家机器的神圣角色。国家警察与私人警察能够并行而立，是因为私人警务具有的正面效应：一是私人警察的存在替代了国家警察的一部分职能（主要是社区警务、个人安全等方面），使得警察机构可以进行精简改革，国家在警务财政的投入可以得到削减；二是私人警察对国家警察产生竞争效应，使得国家警察不得不思考如何更好的进行犯罪打击以及提高工作效率；三是私人警察的出现，满足了不同层次公众的安全需要，部分社会群体可以对个人安全进行私人化定制。

从这个角度来看，未来，如果在我国出现私人警察，那么他们能够行使什么样的权力，他们权力的行使该受到来自何处的监督（或者什么样的监督），自然会成为不可忽视的问题。有一点可以确定的是，随着警务改革的推进和深入，侦查监督职能的扩张将成为一个趋势。

2、主动式侦查的监督问题

数次警务革命至今，警察的侦查方式已经发生改变，从以前的被动式侦查逐渐向主动式侦查发展，特别是在现今恐怖主义犯罪在世界范围内肆虐的大背景下。

近二三十年，恐怖主义犯罪猖獗，恐怖主义已经成为人类文明之大敌。恐怖主义犯罪往往存在严重扰乱公共秩序、受害范围特别广的特点。采取传统的被动式侦查很容易陷入犯罪后侦查机关只负责收拾残局，造成了大面积伤亡却无力面对的情况。因此，世界各个国家对于恐怖主义犯罪都是提前布控，在社会各个领域通过情报分析的手段进行主动式侦查。

“9·11”恐怖袭击之后，美国国会迅速通过《爱国者法案》，该法案以防止恐怖主义的发生为目的极大的扩张了美国警察机关的权力，为警察机关收集和分析美国民众私人信息提供了程序上的便利。例如，对于逮捕措施的使用，在美国原本是需要检察机关和律师在法庭通过初步举证的方式进行论辩，最后由中立的法官作出决定，但是《爱国者法案》对于怀疑涉及恐怖主义的犯罪嫌疑人主要由侦查部门向法官传递相应的情报（有些甚至很难被称为证据），没有律师在场即可以签发逮捕令，使得公民的人身权利保护存在很大的隐患。该法案实施后引起巨大的争议，主要在于该法案确立的侦查方式在国土安全和民众自由两种价值观的天平上毫无争议的偏向了前者。法案实行的这几年，美国媒体同样披露了警察机关利用该法案对一些个人和群体（以穆斯林为主）实行歧视性侦查，导致了社会少数裔群体的伤害和恐惧。endprint

我国于2016年1月1日开始实施《中华人民共和国反恐怖主义法》，通过界定恐怖主义犯罪、安全防范、情报信息、调查和应对措施等方面对于涉及恐怖犯罪的情况予以规制，虽然没有具体规定相关的侦查措施，但就世界范围内来说针对恐怖主义犯罪侦查手段的变化都是确定的。检察机关作为法律监督机关，在国家刑事政策的要求下将涉及恐怖主义犯罪作为高度特殊化的犯罪类型来对待是无可争议的，但是对于恐怖主义犯罪的侦查，检察机关在其中到底要担任怎样的监督角色还是一个令人困惑尚无定论的情况。

笔者认为，在这种情况下侦查监督职能要随着侦查方式的转变而转变，现今社会内，侦查机关越来越多的利用主动侦查的方式打击犯罪②。检察机关如果一味的通过事后书面监督的方式进行监督，事实上是很难起到有效的监督效果的。如何联动侦检两机关，在侦查机关采取侦查措施的时候，检察机关能够主动进行监督，势必将成为侦查监督改革的方向以及侦查监督能否真正落实的重中之重。

[注释]

①这种情况往往也存在两种不同的可能，一种是供述人对于事件的回忆本身是模棱两可的，在侦查人员的诱导下作出了违背事实的供述；另一种是供述人虽然了解自己的回忆内容，但是由于被询问（或讯问）的高压环境，以及其他的顾忌导致了其作出违背事实的供述。

②不仅包括恐怖主义犯罪，还有毒品类犯罪、金融类犯罪都越来越多应用到主动侦查。

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[7]施鹏鹏.综合的反恐体系及检讨—以法国“新反恐法”为中心[J].中国刑事法杂志，2007，（1）：131-144.

（作者单位： 福建省莆田市涵江区人民检察院，福建 莆田 351100）endprint