苏州城乡划分工作探析

□胡淘

城乡划分工作对于科学、真实反映城市的城乡结构、城乡人口、社会和经济的发展都有很强的指导意义，是开展各项统计调查的前提基础性工作，为统计的业务开展提供规范化的城乡统计标准，是市委市政府制定城乡发展规划、推行相关扶持政策的重要参考。本文就苏州城乡划分工作开展情况，总结经验与不足，并提出合理性建议，为做好苏州城乡划分工作建言献策。

通过对苏州城乡划分工作的开展情况进行分析，对其中强化部门和专业协作、创新培训形式和内容、加强实地勘察数据质量管控的经验进行总结。对发现存在的问题如知识多杂广，基层人员不稳定、间隔周期长上报时间短，基层核查工作压力大、系统稳定性差上报效率难提高提出建设性意见。建议完善建制，推进专人负责、探索新教学模式以及投入经费，提高系统稳定性。

工作开展情况

（一）怀“责任之心”，扎实协作

进一步强化责任意识，确保各地对“两码”工作重要性认识到位。第一时间印发《关于做好2018年度全市统计用区划代码和城乡划分代码报送工作的通知》，明确了本年度开展城乡划分工作的形式、上报时间、截止时间、区划变更时间、变更内容、质量要求、质检抽查等要求。另一方面，进一步强化协作意识,加强统计内部沟通,在经普会议上进行通报，积极解答经普办同志关于园区代码划分、企业一套表临时码复核检查等疑问,以确保城乡划分和经济普查前后工作的一致性和连贯性。

（二）怀“创新之心”，扎实培训

始终坚持“精品中更优秀”的原则，苏州在往年深化培训的基础上，充分考虑县市区工作人员日常工作多，时间紧，需要掌握理解的知识点多、杂、乱等情况，不断开拓，锐意创新，努力探索更优的培训方案和培训教材。一是编制了《“两码”业务操作培训手册》。教材坚持本地化、人性化、简便化，将复杂的知识点进行了优化和梳理，对于城乡划分中“连接”的判断，系统操作难点、代码的编制、城乡属性的界定等增加了更为详细的案例讲解和操作截图。二是召开两码变更调查工作会议，以会代训。会上从业务流程、统计用区划码、城乡属性码、“两码”操作系统及具体案例、影像图系统使用、全过程质量控制、质量抽查七大方面进行了全面、透彻的培训，并且开展跟踪服务，通过QQ、电话等一对一辅导，解疑答惑，全面提升县区业务人员的专业技能。

（三）怀“务实之心”，扎实检查

数据质量关系着“两码”工作的生命，苏州进一步强化相关的质量管控与检查手段。苏州对村属性码为9的变动进行逐一复核检查，同时全面加强对4～8村属性码变动的确认检查工作。抽查阶段，苏州随机抽选昆山市、相城区，对其下属部分乡镇、村居进行了实地勘察检查连接情况。并从“听、看、走、问”四个方面把脉问诊，进一步将数据质量管控和检查工作做扎实。一“听”。听取了县市区关于城乡划分工作开展以及数据质量自查工作的情况汇报以及相关建议。二“看”。认真查阅了《城乡属性质量抽查一览表》及县市区关于城乡划分工作相关台账，对每个被检查村委会、居委会连接判定时查阅的两地连接、不连接的卫星影像图进行了复核。三“走”。由乡镇统计人员带路，进入被抽中区域的居委会、村委会进行实地踏勘，对相关连接情况进行检查复核。重点检查部分连接、不连接的村级地域以及特殊地域的实际建设情况和城乡属性编码填写正确性。四“问”。对于检查途中遇到的空隙、空地、绿地等与相关街道乡镇工作人员逐一问询复核确认，是否为非建设用地、土地性质、空隙是否超过50米、绿地处是否存在农田等。

存在的困难

（一）概念知识多杂广，基层人员难专职

城乡划分工作涉及到“区划码”、“城乡属性码”的两码编制，而“区划码”中还涉及到类似乡镇、类似村居、虚拟村居等概念，城乡码中又涉及到“城乡分类码”自动生成方式，普通连接、空隙连接、建设用地、非建设用地等众多概念，“两码”系统操作平台中还涉及到拆分、合并、批量替换、备注项维护等理解，涉及到的知识点多、杂、广，而目前县区级统计人员力量薄弱，市及县级层面上均未设立对应的设管专业处室，业务分布在其他处室且均为兼职，人员不稳定，导致对业务不精通。

（二）间隔期长上报短，核对核查压力大

目前统计用区划代码和城乡划分工作每年一次，间隔周期较长，对常规统计工作会产生一定滞后影响：例如2017年11月底，常熟市虞山镇撤镇，批文下发时全市行政区划和城乡划分年报工作已完成，无法再进行区域的调整，给基本单位名录库日常维护及2017年报工作带来了一定的影响。同时，业务知识与操作流程容易生疏遗忘导致很多概念混淆，基本上每次开展城乡划分变更调查上报工作都需苏州重头再次对县市区强化培训。另一方面，城乡划分工作上报时间紧，短时间内完成资料的核对和实地核查，工作压力较大。

（三）系统滞后稳定弱，工作效率难提升

目前统计自带的影像图系统未充分考虑多用户并发负荷、县市区网络环境，在使用中，经常出现加载缓慢、打开卡顿等问题，使用率低。导致县市区主要采用百度地图、天地图等第三方影像图系统辅助工作，造成统计影像图系统的资源浪费。

同时，影像图系统的地图更新存在延后情况，发现很多在影像图比如：百度、谷歌、高德、天地图中显示为农田的区域，经过实际走访核实，发现农田区域早已经盖起了住宅区等建筑物，但这些更新并未体现在影像图中。影像图的准确度还有待进一步提高。另一方面，城乡划分系统服务器稳定性差，访问负荷过重后经常导致审核失败，且修复解决时间过长，影响工作效率。

相关建议

（一）完善处室建制，推进专人负责制

市及县级层面上要从本区域顶层设计层面去考虑，充分调动人、财、物的统计资源，完善建立统计设计管理专业处室，配置合理人员，推进城乡划分工作的专人负责制，增强人员稳定性，强化人员对城乡工作的理解以及熟练度的掌握。

（二）研究创新培训，探索新教学模式

城乡划分工作专业性较强，又涉及到为各种普查、统计调查提供统计标准，任务重，要求高，每年城乡划分工作从发文部署、业务培训、数据上报、质量管控与抽查，整个时间一般不超过20-30个工作日，时间紧，导致城乡划分工作很难做细、做牢、做实。因此，可以考虑放宽时间，将城乡划分工作的培训进行常态化，定期开展，避免统计人员生疏遗忘，提高熟练度，从而保障城乡划分工作的高质量、高效率、高标准。另一方面，也可以积极探索理论学习与现场培训、实地教学等相结合的教学模式。如通过会议培训的详细讲解，加深县市区统计人员对于城乡划分工作相关概念和系统的理解，再通过组织一次实地踏勘、利用城镇建设中的一些实物图例进行视频拍摄教程的制作等方式，优化教学思路和方式，确保城乡划分人员概念清晰、业务熟悉、工作有力。

（三）投入经费保障，提高系统稳定性

由于统计自身影像图系统更新维护费用高、时效性差、加载运行慢、利用率低，可尝试探索与国家基础地理信息中心、百度、高德等外部门或者第三方商业公司进行适度合作，充分利用这些第三方在影像图方面的专业优势，形成强强联合，优势互补，充分挖掘资源，从而提高城乡划分工作的信息化程度和便捷化，提高工作效率。另一方面，国家应增加基本经费保障，提高城乡划分系统服务器的性能，优化改善功能，保障系统稳定性，减少上报期间因为并发用户过多引发的系统崩溃。