县域政治生态的痼疾及优化路径——基于政治社会学的检审

王 敏，毛玉楠，杜俊霖

（1.西华师范大学政治与行政学院，四川 南充 637009；2.云南大学公共管理学院，云南 昆明 650000）

一、问题的提出

县域政治生态研究，是基于县域政治生态建设这一现实生活实践问题而提出的一个新研究课题。从宏观的国家层面而言，县域政治生态建设是随着全面从严治党重大战略部署作出、国家治理体系和治理能力现代化目标的推进而开始进入学术视域的：“从学术史的角度说，‘县域政治生态’也是学术研究中的一个新命题。自秦朝设置‘郡县’制度以来，‘县’或‘县域’就成为人们耳熟能详的一个概念存在于日常生活和学术话语系统中。”[1]从政策网络理论看，“县域”是国家整体治理中的一个重点节点。随着“省管县”、全面从严治党及《深化党和国家机构改革方案》的改革试点、推进、实施，“县域”层面的善治取向亦必将提上国家议程。‘县域政治生态’就是基于这种现实考量而提出的一个新学术语。

在当代中国国家政权体系中，县级政权是国家政权结构的重要构成单元，县域政治是整个国家政治运作体系的关键节点、基层枢纽。县域社会治理涉及中央与地方、国家与社会、城市与乡村等一系列的国家治理关系。在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，推进县域治理改革，完善县域治理功能，已成为一项重大议程。而县域政治生态是县域社会治理的土壤和基础，习近平总书记曾说：“一个地方要实现政通人和、安定有序，必须有良好政治生态。”[2]在推进县域治理体系和治理能力现代化的过程中，不同的历史文化、社会经济等的存在形塑了不同的县域政治生态环境，但究竟哪些为县域政治生态优化过程中存在的痼疾？而这些痼疾的存在如何影响县域社会的整体治理，又该如何铲除这些痼疾，等等，自然需要回应和解释上述问题，显然非本文所能全部胜任。在借鉴前人相关研究的基础上，本文将尝试采用另一种视角即政治社会学——政治社会学是研究“社会与政治之间的互动关系，政治权威的产生及其对社会的影响”的一门科学——视域来探究县域政治生态痼疾的成因及可能造成的影响，并在此基础上提出优化路径。

二、当前我国县域政治生态的痼疾

（一）县域干群关系有待进一步改善

现代性的展开不仅是社会秩序的重构过程，也是人心秩序的重构过程。实际上，它们是同一社会历史变迁进程的“表”“里”两面。这一进程所展示出的大规模的危机、冲突、斗争甚至是战争，不仅是社会结构失衡的表现，更是人类心理结构失衡的表现。这种失衡引发了不同阶层、年龄、职业等的人群的不同反应[3]。经济发展、有序的社会流动、自由结社、社会主体之间关系融洽等社会发展的要素是民主成长和成熟的必备条件。这些要素给人们带来富足的生活、安全感、开阔的视野、妥协的艺术等，同时，因为社会转型、价值多元、利益分化等的存在，民主成长的过程也充满了干扰变量，其中干群关系的紧张影响了民主成长。

干群关系是衡量政治生态的晴雨表，也是衡量政府是否真正做到为人民服务、值得信赖的表现形式。社会主义市场经济确立已有20多年，在推动我国经济发展、提高人民生活水平、缩小与发达国家的差距的同时，也对干群关系产生了深刻影响。一方面，在发展地方经济和“压力型体制”的双重驱动下，形成了政府官员诸如“唯GDP论英雄”的政绩观、“唯利是图”的金钱观、“稳定压倒一切”的维稳观、“摆平就是能力”的错误认识等。正是这些有失偏颇、甚至错误的认知，导致了工作、生活中各种丑态的出现，如强制拆迁、暴力征地、挪用公款、假公济私、钱色交易、贪污腐败，等等。这些事件的频发不仅使公共权力的合法性和有效性受到质疑，而且极大地损害了群众的切身利益，导致党在革命年代建立的干群信任关系日趋恶化，逐渐瓦解。另一方面，市场经济的确立和发展，群众的自利意识和权利意识明显增强。当政府的行为使群众的“权益”受损，他们会毫不犹豫地进行维权，动用“弱者的武器”，而又由于自身政治素养低、政府回应性差、处理方式简单粗暴等，致使原本大多只带有民事色彩的个体性事件逐渐演变为官民冲突的群体性事件，加之互联网、新媒体的推波助澜，最终引起轩然大波，一次次将地方政府推向舆论的风口浪尖。如近年来相继发生的“6.28瓮安事件”、“7.2什邡宏达钼铜项目事件”、“10.17泸州龙马潭区群体事件”，等等，既激化了政府与民众的矛盾，也是县域干群关系恶化的表现。

（二）隐形、小微贪腐现象依旧存在

服从权威的理由是根植于权威得以确立的基础之中。在现代社会，权力的根基在于法律的合理合法，与之相对应，要求政府官员的行为也必须合情合理合规合矩。然而，在社会转型期，法律本身还难以得到遵守或居于支配地位，它必须还要有一套有助于法律实施和执行的行政机构[4]，而公职人员对法律的认识和尊重程度将影响法律实施的成效。

县域社会及其治理具有双重性——县域社会的开放性与封闭性并存，血缘关系和业缘关系同在，乡土性和现代性交织。正是由于县域社会及其治理的这一特点，决定了在县域范围内开展反腐败斗争的艰巨性、复杂性。但是，腐败是社会的毒瘤，严重侵蚀社会的机体，急需遏制和铲除。十八大以来，党中央加大反腐倡廉的力度，对腐败行为采取零容忍的态度，反腐局面呈现较好态势：显性层面腐败减少、高层腐败势头减弱、塌方式腐败约束强化、反腐取得较好成果。但是，从目前看，腐败问题并未从根本上解决，县域隐形腐败现象较为突出。而地方、基层腐败直接侵犯人民群众的利益，更容易暴露在人民群众的视野中，因此，这类腐败更为人民群众深恶痛绝。著名政治学者亨廷顿认为，在某些高度现代化社会里，“腐化风却在低层级官员中间刮得最盛，从政治或官僚的台阶往下看，越往低层腐化行为越加频繁。”[5]当前，我国正处于快速推进现代化阶段，某些县域已经步入现代化。但同时，这一阶段也是县域官员腐败的密集期、高发期。近年来，党本着“老虎、苍蝇一起打”的原则，一大批基层腐败的党员干部被查处，在民众拍案叫好的同时，也不得不引发我们对当前基层腐败严重实情的思考。据统计，十八大以来，6.3万名县处级干部被立案审查，114.3万名乡科级干部、55.4万名农村党员干部被处分。其中，仅2016年，全国就有39.4万名乡科级及以下干部被处分，较2015年增长24%，其中处分村党支部书记、村委会主任7.4万人，较2015年增长12%[6]。这些腐败的党员干部不仅辜负了党的信任，也消耗着党同人民群众根植的深厚感情。因此，对党来说，基层反腐的担子依然沉重。

（三）官场中的“裙带关系”一定时期仍然发挥作用

在县域社会中，“制度租金”更多地呈现为一种“寻租”“裙带关系”。“裙带关系”是我国官场中比较典型的现象，意指利用姻亲关系相互勾结攀援的一种政治关系[7]。在我国县域社会中，权力的文化网络广泛存在，主要表现为：一是“裙带关系”亚文化存在已久，影响深远。从氏族公社时期一直延续到现在，塑造了为子女、亲戚、朋友等安排官职的传统。二是权力崇拜文化长期存在。古代“学而优则仕”的情结影响至今，许多人挤破头皮都想进入“体制”，而进入“体制”的人又想将自己的亲戚、亲信、与自己有特殊利益关系的人拉进“体制”，这就在无形中形成了以最高权力者为中心的“裙带关系”网。三是小的“利益集团”交叉重叠，关系网络错综复杂，非正式关系网络对政治秩序构成威胁。其主要表现是不少党员干部已不再相信党组织的权威，而是依赖地方上构建起来的各种非正式关系网络。这种“一荣俱荣，一损俱损”的关系网络对“选官用人”的正式程序势必造成干扰，如各种“宗族聚会”“同乡聚会”“同学聚会”“战友聚会”“师门聚会”[8]等，就是“裙带关系”典型的体现。

对此，冯军旗博士、樊红敏博士分别在论著《中县干部》、《县域政治：权力实践与日常秩序》中均有论述。“裙带关系”是一种非正式化、非制度化的关系网络。虽然很多政府官员都有意避开不谈，但这种现象在县域政治权力结构中并不少见，在一定程度上成为县域政治生态恶化的诱因。此外，“裙带关系”阻碍了没有“关系”背景的人进入“体制”或者升迁的道路。因此，这也是一种典型的社会排斥。正如诺贝尔经济学家阿玛蒂亚·森所说：“社会排斥思想的真正意义在于强调了关系特征所能引起的能力剥夺以及贫困。”[9]若是这种“裙带关系”得不到有效根除，必将不利于形成风清气正的用人环境，不利于人才活力的有效激发，更不利于地方政治民主化的发展。

（四）官场“潜规则”偶有复苏之势

所谓潜规则，是指看不见的、没有明文规定的、约定俗成的，但又是被广泛认同，而且现实生活中很流行的一种规则。根据我国《公务员法》的规定，官员升迁的标准是“德、能、勤、绩、廉”。当前，在部分县域，这一标准已经变质，褪变为“礼的轻重”、“男的献金，女的献身”等。当党员干部的升迁观念从正常渠道转向送礼捷径，潜规则就已经产生。所谓“不跑不送，原地不动，又跑又送，提拔重用”就是真实写照。实际上，不仅官员的升迁标准有潜规则，而且官员录用、考评、奖惩、为官之道等都有潜规则，潜规则就像一张看不见的网笼罩在县域官场之上。如在项目建设上，县域大项目建设需要资金支撑，除了通过市场化途径，如银行贷款、PPP、政府债券等来解决外，还有就是找分管部门或上级政府，跑“部”进“厅”来获得；地位获得中的“打点”策略行动；权力运作的幕后“活动”空间[10]等。

官场潜规则作为一种隐性和非正式的官场规则，危害极大，主要表现在：首先，扭曲官员的“三观”。官场潜规则提倡一种非制度性的行为方式，而这种行为方式与显性规则相悖，当官员采用潜规则来决策、行动时，他的“三观”已经发生扭曲。其次，破坏显性规则。潜规则的盛行，势必对显性规则的制度基础造成冲击，也会挑战《宪法》的权威、质疑《行政法》《公务员法》等的合理合法性，诱使法律、正式制度、政策等发生变迁，偏离既定的价值目标。最后，腐蚀县域政治生态。官场潜规则实际上是一种腐朽的政治规则，导致官员“投机取巧、蝇营狗苟”，也会助长腐败行为，腐蚀政治生态。在某种程度上，官场潜规则是误党误国的癌细胞。癌细胞不彻底消除，党和政府的肌体就难以健康生存和发展[11]。

三、我国县域政治生态痼疾形成的原因

（一）县委的领导核心作用有待进一步加强

勇于自我革命，从严管党治党，是我们党最鲜明的品格[12]。革命和建设年代的经验表明，社会主义事业能不能成功，关键在于党的领导核心作用。而县域领导责任的承担者就是县委。然而实际上，党不管党的现象在部分县域相当严重，表现为县委“重经济建设、轻党建工作”，一些县经济发展上去了，但有些党员干部在经济发展的洪流中迷失自我，触犯党纪国法，最后锒铛入狱。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出，“不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险。”[13]苏联解体的原因之一就是苏联共产党缺乏对党员干部的有效管理，导致党发生蜕变，最终失去了领导核心地位，进而被苏联人民所抛弃。其经验教训告诉我们，党的领导核心地位不是靠上帝赋予，不是一劳永逸的，而是要靠广大党员干部积极向党靠拢，凝心聚力为党的事业而努力奋斗。县委书记“一把手”是县委的领导核心，但现行领导体制存在一些缺陷：从制度安排看，党组织内部权力结构还不够科学；从制度落实看，许多党内规章制度缺乏可操作性，造成了党内“一把手”体制的形成[14]。这些致使县委及县委书记权力难以规范与制约，领导核心作用难以发挥。

（二）公职人员与人民群众的角色错位有待矫正

我国政府公职人员的办事宗旨是为人民服务，在应然的情形下是人民的公仆，这是党在革命年代就已经树立起来的宗旨，指导着一代又一代的共产党人扎根于人民群众中，将党和人民群众始终联系在一起。同时，新公共服务理念要求：公职人员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展；公职人员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任；为公民服务，而不是顾客服务[15]。但是今天，部分共产党人已经逐渐背弃了全心全意为人民服务的宗旨，也完全背离了新公共服务理念，将自己与人民群众的角色颠倒，将个人利益凌驾于人民的利益之上，封建官僚之风盛行，引发群众严重不满。当然，我国曾经历过两千多年的封建社会，臣民文化根深蒂固，再加之接受“民主洗礼”的时间较晚，导致多数民众缺乏“公民意识”和“主人翁精神”，在很多时候，民众潜意识地将自己置于公职人员之下。再者，公职人员享有权力、地位、声誉等资源优势，在与民众打交道过程中，天然地占有优势。故此，公权行使不合理、公权侵犯私权、公职人员与人民群众之间的角色错位进一步加剧。

（三）保障县域政治生态的有效制度有待进一步完善

制度本质上是一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。政治制度软弱，社会缺乏能力去抑制过分的个人或地区性的欲望[16]。我国相继颁布了《中华人民共和国公务员法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《中国共产党纪律处分条例》等，但这些制度规则是从宏观层面来规范公职人员和党员干部的行为，缺乏微观层面的规范，精细化程度不够，缺乏可操作性。首先，从反腐防腐的制度看，制约县委书记“一把手”权力的制度存在残缺。县委书记掌握着重大决策的拍板权、人事调整的组织权、各职能部门的领导权，权力相当大，而“权力导致腐败,绝对的权力绝对地导致腐败。”[17]现实中，县域“一把手”专横与霸道的现象相当严重。在个别县域，县委书记成了“土皇帝”，在其所管辖的区域内几乎没有任何可以制约他的力量[18]。基本不受约束的权力为“一把手”腐败提供了现实可能，为制度不完善则提供了寻租空间。其次，权力行使缺乏监督约束。当前，县域政治结构中监督制度建设乏力——上级监督太远、同级监督太难、下级监督不敢、内部监督太软，特别是外部监督中的社会监督——分散，这就使得权力行使无所顾忌，“某些腐败的‘一把手’为便利以权谋私，往往在加强领导的名义下，将决策权、执行权和监督权集于一身，从而使各种监督机制难于发挥应有的作用。”[19]而由于缺乏有效的监督，并不能使他们受到应有的制约、制衡甚或制裁。再次，约束“裙带关系”的制度欠缺。《公务员法》规定进入公务员系统的人必须经过考试，这就极大地削弱了“裙带关系”的基础。但是，通过了公务员考试的人同样构成了“裙带关系”的基础，而制度却没有对此做出详细规定。最后，治理官场潜规则的显性制度缺位。潜规则盛行是显性规则软弱的表现，表明显性规则无法对潜规则做出有效回应，如常常说“能够进得了体制，但融入不了圈子”，这再次说明官场“潜规则”、“圈子文化”的存在。

（四）净化县域政治生态的文化有待进一步培养

政治文化是一定历史时期社会上流行的人们的政治态度、政治信仰、政治感情和政治价值的总称[20]。实践证明，政治文化可以规范政府官员的行为，而且，政治文化与政治生态具有逻辑关系，两者可以相互影响。当前，尽管党也重视政治文化的建设，也鼓励先进的政治文化的发展，但是我国的政治文化建设进程缓慢，滞后于实际需要。一是廉洁从政的文化尚未形成。受封建官僚腐朽文化的影响，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风较为严重。党员干部在任职期间，大搞谋取私利、利益寻租、权钱交易等行为，最终受到党纪法规的制裁，可实际上，仔细观察他们的为官之路，这些党员干部并非一开始就是腐败之徒，而是受到整个官场的文化风气的侵蚀而逐渐堕落。这种风气若是得不到净化，将很难实现党风、政风带动社风局面的形成。二是全民监督的文化建设缓慢。当前，我国的监督制度渐趋完善，但社会监督仍然是短板，导致监督主体缺乏多元化。究其原因，不仅是社会监督的效力不够，而且还在于缺乏全民监督的文化，致使群众、网络、媒体等监督主体缺乏监督的积极性。三是法治文化建设滞后。当前，社会上流行的人情文化、关系文化导致许多人办事找关系、走后门，不仅助长了权力寻租、权钱交易、潜规则等不良风气，而且严重阻碍着我国法治文化的建设进程。由于缺乏积极的政治文化的正向引导，县域政治生态逐渐恶化，导致许多党员干部在利益、欲望的洪流中迷失方向。

四、优化我国县域政治生态的路径

（一）坚持党要管党的基本原则，落实县委的领导核心责任

提高党的领导水平和执政能力，推进党的建设的科学化，不仅仅是当前党的建设的明确目标，同时也是对执政党建设的基本要求。而如何提高党的领导水平与执政能力？毫无疑问，首先要加强党自身的建设，力求做到“党要管党”。“党要管党”是当前形势赋予党的责任，也是提升党凝聚力和向心力的内在要求。县域管党在于县委，关键是县委要落实领导核心责任。一是县委要以党纪党规规范县域党员干部的行为，在纪律上管党。党纪党规是党员干部的行为准绳，县委要身先垂范，带头遵守党纪党规，对违反党纪党规的党员干部应给予相应的惩罚。二是县委要认真组织学习习近平同志的系列讲话，在思想上管党。十八大以来，习近平同志围绕治党发表了一系列讲话，观点新颖，剖析到位，对党的建设具有指导性意义，县委要带头学习，然后组织全县党员干部集中学习，使党员干部的思想始终跟着党走。三是县委要做好人事调整工作，在组织上管党。县委应树立正确的选人用人导向，提拔一批想干事、会干事、干实事、办好事的党员干部到合适的岗位上，杜绝部分党员干部带病上岗，履行好用人权，在组织上牢牢管好党员干部。四是县委要用好决策权，在政治上管好党。县委要对全县工作进行全面领导，即对县域经济、政治、文化等工作发挥领导核心作用，其关键在于用好决策权，提高决策的科学化、系统化水平，使党员干部与县委保持一致。

（二）重塑政府官员角色，培育人民群众的主人翁精神

一是建设服务型政府、塑造服务型公职人员。自古以来，官民是不平等的，即使在民主政治蓬勃发展的今天，实际上，这种不平等始终并未消除，因此，官民之间的矛盾也一直存在于人类的发展历程中。中国共产党从成立到现在，就一直致力于消除官民矛盾，建设服务型政党。因此，建设服务型政府与塑造服务型公职人员是一项重要的事业，必须以前者影响后者，后者来推动前者。二是转变执政理念，培育富有主人翁精神的人民群众。马克思、恩格斯曾指出：“历史活动是群众的事业。”[21]人民群众是历史的创造者，发挥人民群众巨大能动作用的前提是培育主人翁精神。一方面应尊重人民群众的主体地位，即尊重人民群众享有的各项政治权利，并让他们意识到自己是国家的主人。另一方面是加大“主人翁”精神的宣传和教育，使他们清楚自己的使命感和责任感。政府官员自身建设不是目的，更为重要的是要通过政府的工作，凝聚人心，汇聚民意（王长江，2017），推动县域治理体系和治理能力的现代化。说到底，就是要把人民群众认同不认同、满意不满意作为衡量党政工作的标准，提高政府的合法性。为此，需要大力推进基层协商民主的发展，通过培育公民的主人翁精神，拓宽公民的参与渠道，保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权，促进决策科学，进而提升县域社会治理的组织化程度和水平。

（三）强化制度建设，为县域政治生态提供制度保障

治理县域政治生态，关键在于保证制度的有效供给。首先，应强化反腐防腐的制度措施。一是约束县域“一把手”的制度应到位。必须坚持民主集中制，发扬党内民主，形成对“一把手”权力的制约，减少权力行使过程中的专横、霸道，削弱“一把手”腐败的权力基础，使其不能腐败。二是加强监督、惩处制度体系建设。应借鉴发达国家的经验，重视监督的地位和作用，特别是社会监督，培育更多的监督主体，将政府官员的工作置于全面的监督之下。健全腐败惩处制度，例如，据报道，日本某位部长因用公务卡支付了3000元的个人消费而被免职，可以看出，日本对待腐败采取“零容忍”的态度，这为我们提供了惩治腐败的经验。因此，对待腐败，不能心慈手软，必须给予重惩，使其不敢腐败。其次，要完善裙带关系的治理制度。一是坚持《公务员法》对公务员录用的规定，严格落实和遵循公务员的准入标准。二是健全公务员的晋升、交流制度，严格考察公务员的关系网络，对有亲属关系的公务员，应通过交流制度实现不同的地域与系统任职。再次，完善消除潜规则的制度，铲除潜规则存在的社会土壤。一是完善各项法律法规和党纪条令，法律法规和党纪条令是党员干部的行为准则，也是党员干部的行为底线，必须注重精细化与规范化建设，让法律法规和党纪条令覆盖党员干部行为的更大范围，压缩潜规则的空间。二是完善党务政务公开制度。只有将政务党务公开，才能更好地接受社会的监督，潜规则生存的空间才会缩小。最后，提高公职人员的福利待遇。基层工作具有复杂性、多样性、琐碎性和群众性等特点，这要求政府官员待人要“亲民”，出台政策要“接地气”，实施政策要“以人为本”。让公职人员扎根基层，甘于奉献，杜绝腐败，一方面要改进和完善基层工职人员的职务晋升、绩效考核与奖惩等制度，激发人才活力，打通晋升通道；另一方面也需要提高公职人员的工资、福利等待遇，使其不用腐败。

（四）培育积极的政治文化，为县域政治生态提供文化基础

习总书记曾说，要加强党内政治文化建设，不断培育政治生态的土壤。这一论述强调了政治文化对政治生态的重要影响，其要义也就是要培育积极的政治文化。一是加快廉洁从政的文化建设。应以习总书记的系列讲话精神为指导，通过群众教育实践活动和理想信念教育实践活动，纠正党员干部的“三观”，坚定党员干部的理想信念，积极营造廉洁从政的文化氛围。二是培育全民监督的政治文化。现阶段，民众对党员干部行为的监督缺乏积极性是一个不争的事实，要改变这种现状，首先要对民众进行监督动员，如党员群体、普通民众、社会媒体等，通过宣传、培训与引导，发挥社会监督的作用；其次在动员的基础上，培育民众积极的监督精神，让动员监督转变为自觉监督；再次，应树立社会监督典型，通过社会监督成果的及时通报，弘扬积极监督的风气，促进全社会形成一种积极监督的文化氛围。三是强化法治文化建设。党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这对建设法治文化具有深远的意义。建设法治文化，核心是“全民守法、公正执法、依法用法”，其一，应向社会普及法律知识和宣传法治理念，引导民众采取法律途径来实现自己的利益诉求；其二，执法人员在执法用法时应坚持公正、客观、合法的原则，力求执法带来最公正的结果。

总之，县域政治生态关乎基层党员干部的从政环境，也关乎党在基层的形象，更关系着县域治理体系和治理能力现代化的实现。当然，县域政治生态的净化是多举措推动的结果，尽管目前已取得重大成效，但由于县域政治生态发展本身的动态性、复杂性，仍然需要在手段、方法、内容、机制等方面进行不断创新。唯有如此，才能不断巩固县域政治生态净化所取得的成果，不断开创县域政治生态治理的新局面，为县域治理整体水平的提高提供保障。●