社会公平的弥散性与公民精神的融合性——读《公共行政的精神》的认识和思考

谭振宇

总的来说，公平是公共行政精神的最大彰显，是公共行政的价值主导，是公共行政的终极目标。但是，从威尔逊的政治—行政的二分开始，直到弗雷德里克森为止，社会公平从来就没有得到研究者的足够重视，也未能确定其作为公共行政主导价值的地位，公共性出现了极大的缺失。正是出现了公共性缺失问题，所以以弗雷德里克森为代表的众多学者开始认真思考在工具哲学和理性经济人定位笼罩下的以效率和经济为价值目标的传统公共行政的未来。

一、在批评中重振公共精神：理解公共性

理解公共行政的公共性是破题的基础，是进一步论述社会公平价值的基础。公共一词起源于古希腊，“希腊人把政治共同体视为公共，所有公民都可以参与这种政治共同体”[1]，这是最本源的公共性定义。然而，近代以来，“公共”一词的本义丧失了，公民对于最本质的公共性的追求被功利主义蒙蔽了，功利主义逐渐支配着公民的政治生活，天生具有政治本能的公民逐渐发现不能顺利实现其追求善意价值的目标。在政治国家的角度上，为了提高效率，节省行政成本，提升公共服务的有效性，政府开展了大规模的市场化改革，市场规则占据主导地位，工具性和效率价值引领着公共管理者，公共性的危机进一步加深了。正是在对传统重视效率和经济的公共行政观和市场化规则主导下的行政改革的批评中，弗雷德里克森重新解构了公共性的本质和内涵，在提出自己的公共性概念之前，他对现有的五种公共性理论做出了梳理和解读：

第一，多元主义公共观认为“公共体现在利益集团的相互作用过程之中，公共利益是集团利益相互作用的结果”[2]，但是他认为多元主义公共观并未对大多数公民的利益作出有效回应，“特别是对于那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达”[3]。第二，公共选择的公共观基于理性人的人性假设，用市场规则来反应政治市场上的交易双方对于公共利益的选择和消费。他认为这进一步加深了个人主义的价值定位，将利他主义和公共利益排挤到公共之外，使得公共行政成为了私人的而非公共的代表。第三，立法性的公共观从立法的角度回应了间接民主理论，承认了公共利益可以由选民自主选择的政治代表所体现。但是他认为“那些相信代表论观点的人很快就会发现，公民和公民群体经常感觉到他们所选举的代表并未有效地代表他们的意愿”[4]，现实中选民选举的代表未能真正成为其利益的代表，反而成为了政治斗争和大规模利益集团的特殊利益的代表。第四，服务的公共观将公共视为顾客，管理机构为顾客提供服务的过程及提供的服务本身就是公共的。然而公众对于公共服务的需求却远远大于供给方的供给，基层组织的供给能力大打折扣，因而也就出现了公共服务的供给不足的问题，导致出现了不足量的公共性的问题。第五，公民的公共观高度重视公民对于公共行政过程的参与性，极力推崇公民的自主治理机制，它是对原始公共观的回应。但它却忽视了建立一种公民自治的政治共同体在当代是不现实的现实条件，因而它也只是形式上的或者是理想化的公共，不是实质和现实的公共。

在对上诉五种观点的评价中，他认识到了公共性的本质，并设计了公共的构成元素：宪法—法律作为一切行政活动基础和依据；“品德高尚的公民”—具备乐善好施和爱心的公民和公民精神；“对集体的和非集体的公共的回应”[5]等。

由此可见，弗氏的公共观是从公共行政的主、客两个方面来加以界定，从价值及行为两个维度来加以解释。即公共行政主体要在法律的规定范围内行使公共权力，公共行政的客体（公民）要具备高度的自由民主和忠诚之心，也要具有支持公共管理主体开展活动的能力和一定程度自治的能力，在价值上要确定利他而非利己的定位，并要坚信仁爱与公平，在行为上无论政府还是公民都要有共同治理公共事务的协同性。简言之，“公共既是一种理念也是一种能力”。“作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起。作为一种能力，公共意味着为了公共利益而在一起工作的积极地、获取充分信息的能力”[6]。也正是在作为理念和能力的公共观的前提下，在理念公共和能力公共的分析框架下他开展了对于公共行政精神的论述，并最终将社会公平这种价值推向幕前。

作为理念的公共其实质在于个人具备的公民精神。公民精神是所有人为了公共利益聚集起来的动力，个人的公民精神表现在高度的利他主义和乐善好施精神，是对理想社会和理想治理环境的愿景体现。如果说作为理念的公共是从价值角度来界定的话，那么作为能力的公共就一定要从实现公共利益的具体路径的角度来分析，也就是说，如何将具备公民精神的个体纳入到实现公共利益的具体行动中是作为一种能力的公共所要解决的问题。然而个体无法独立为实现公益而组织活动。因此，弗氏提出了“作为代表性公民的公共管理者”[7]的论述，作为公共管理者本身其实质就是有良好公民精神的公民。基于此，普通个体的公民精神也就渗透到了公共管理者身上，继而使公共行政机构具备了公共性。与此同时，具备公民精神的个体不断地组织起来，形成了社团，推动了第三部门和私营部门对公共精神的追求。因此在公共部门、私营部门和第三部门的互动协作的治理活动中公共精神得以践行，公共利益得以实现，而这种治理过程和治理能力便是公共性的一种体现。

二、公共行政的精神核心：社会公平

在弗氏看来，公平和公正问题是公共行政的核心议题及讨论的重点。那么为什么社会公平能够成为其第三个价值支柱呢？公共行政的前两个支柱是什么？在《公共行政的精神》一书的第二部分中弗氏解决了以上问题，并提出了复合型的社会公平理论体系，并依据此理论框架开展了实证研究。

在传统的公共行政中，效率、经济是基础。它在一定程度上回应了社会对于服务的需要，又最大程度地节省了行政的成本。然而，在效率及经济价值指导下的传统公共行政的公共特性展现的并不完全。市场化规则的渗入和理性经济人的价值定位让公共行政的功能产生了异化，这与实现公共利益的终极目标产生了背离，未能完全回应公众的公共利益需求。因而，建立在效率与经济基础之上的传统公共行政是有缺陷的，有必要引入社会公平，并将其作为公共行政的规范支柱。

社会公平价值成为第三个规范性理论支柱有着其深刻的理论渊源。“关于公共行政的性质，我们从国外传统里继承了两种普遍观点：执行社会的公共决定和配置公共资源”[8]。一是公共行政的本质在于执行公共的决定。该观点凸显了公共行政的工具性，弱化了人格特征，忽略了自由裁量权问题。二是公共行政的本质在于分配公共资源。分配资源的过程相对于执行决定的过程要更为复杂，必须使得分配者具有较大的自由裁量空间，因而这“一种观点承认行政自由裁量的模糊性，并且认识到公共管理者需要依赖实体的规范，用以指导他们解释法律和配置资源这一事实。”[9]显然，弗氏是站在了分配的立场上提出公平问题的。总的来说，执行常常与效率、价值中立、理性人、非人格化等概念联系在一起；分配却与公平、价值规范、不完全理性人、人格化等概念不可分割。对于公共行政而言，执行公共决定和分配公共资源是统一的，不可分割的。因而，效率和公平同样是统一在公共行政精神体系之内的。虽然，弗氏提倡社会公平，并将其作为公共行政的一个规范支柱，但是他并没有忽视和排斥公共行政的效率与经济，不过在他看来，在效率和公平两者的比较中他仍然对社会公平的价值有所偏重，这是出于纠正传统公共行政价值偏差和重振社会公平价值理念的原因来加以考虑的。

在论证了自由裁量权是社会公平成为公共行政精神的重要条件之后，弗氏开始构建出自己的一套社会公平复合理论，并以此作为分析框架来进行研究。复合公平理论由以下几个方面构成：“单纯的个人公平”[10]——在一项社会资源的分配上，每一个独立的个体都有获得资源的平等机会。“分部化的公平”[11]——在由个人因为共同利益而形成的群体内部的公平，即同类别的人在群体内部获得、维持资源的公平。“集团公平”[12]——群体与群体之间在社会公共资源的分配上处于平等公平地位，是群体与群体，层次与层次之间的公平。“机会的公平”[13]——在不考虑个体获得公共资源能力差别的基础之上的获得公共资源的可能性上的绝对平等。代际公平——在保证公平价值得以延续的基础之上对后代责任的承担。

在理论分析和实证研究中，他讨论了社会公平在理论、法律和政策分析中的发展，并且发现社会公平不仅作为一种理论上或法律上的标准，更是作为研究中的一种评价标准和变量。“因为社会公平已经成为政策判断和公共行动的标准”[14]。社会公平价值的意义不再仅仅局限于理论体系中的规范性支柱，它真正从理论的幕后走向了实践的前沿，成为了公共行政主体制定政策的衡量标准和进行公行政活动的指导。从理论中挣脱出来的社会公平获得了实践价值，获得了鲜活的生命力，反过来印证了其作为公共行政理论的规范性支柱的合理性，并使社会公平深入到公共行政主体和社会公民的心中，为公共行政注入了公共行政的精神。

三、关于公共行政基础的思考：公共性与合法性

在公共行政中，公共性、合法性、合理性有着密切的关系。公共性决定了公共行政的本质和目标，合法性保障着公共性的实现并成为了检验公共性的标准，合理性是公共行政在追求公共性与具备合法性的工具和手段。总的来说，公共性是其前提，合法性是其基础，合理性是其手段。

作为公共行政的前提和目标的公共性。公共性的本质是公众对于公益的追求，伦理上公共表现为公平、正义；在过程上来看是公共权力的运作；在公共部门的运行上，公共性表现为公众广泛的参与；从利益和目标的取向上来看，公共性是对公共利益的追求。它是公共行政的目标所在，它决定了公共行政的本质，决定了公共行政活动是一种为实现公共利益价值目标的公共行政，是一种“实现公共的公共行政”。当然，公共行政是否真正实现了公共性的价值目标，其实现的程度如何，这需要一个确切的标准。不仅如此，实现公共性的程度更是直接关系到了它的延续。借此，我们可以来谈谈公共行政的合法性了。

作为衡量公共行政成效标准的合法性。关于合法性的本质的界定学界似乎并未达成一致，合法性涉及的角度和维度也很多。公共行政的合法性可以界定为其合乎宪法地程度。宪法是人民意志的法律规定，合乎宪法的背后是公共行政合乎公众的价值的体现，在这一点上公共行政的合法性的含义可以界定为合乎公共行政对公共性的追求。还有人认为合法性是公民无差别的参与政治的过程。一种将公民参与排斥在外的公共行政活动必然得不到公民的支持和拥护，其本身也就不具备继续延续下去的理由和基础，从这一点上，我们可以将合法性界定为公民无差别地参与公共行政活动的自由和支持现行活动持续下去的理由和保障。那么从以上两种合法性的观点来看，它有两个方面的含义：一是合法性是衡量公共行政寻求和获取公共性效果的准则；二是合法性是公民能够自由无差别地参与公共行政活动并支持公共行政活动持续下去的保障。总的来说，只有一种将公共性视为其根本目标，并切实去实现和维护公共性的公共行政才能得到公众的认同，才能得以延续，才能具备合法性。那么，公共行政中是如何在确立公共性目标基础上使公共行政合法化的呢？公共行政的合理性便可以解释这个问题。下面将来讨论将公共性与合法性联结起来的合理性了。

作为一种联结公共性与合法性的工具的合理性。首先，我们将合理性界定为一种工具和手段。合理有效乃公共行政追求的目标之一，同样公道正义也是公共行政的构成要素。但是，公共行政不仅是理念上的，更是在理念价值指导下的一种实践活动，离开了实践性的公共行政是不能将公共性目标落实的，也无法获得公众的支持。所以，合理性便是这样一种借以实现公共性和获取合法性的工具及手段。离开了合理性这个手段的公共性只是理念上的公共而不是实质上的公共，离开了合理性这个手段，目标不能实现，公众是无法真正拥护和支持现行制度体系的，因而得不到公众支持的合法性也只是空谈。其次，合理性还是一种将公共性和合法性连接起来的中介。合理性是一种工具，它更是一种实践导向的路径选择。正是在公共行政的实践中将追求公共性视为一种合理的活动，合法性才得以生成。也就是说，合理性是公共行政寻求公共性与具备合法性的手段，只有在坚持追求公共性的条件下提升公共行政的效率，增强公众获得感和参与感，公共行政才具有实质合法性。

四、结论：公民精神的融合性与社会公平的弥散性

（一）公民精神具有连接作为理念的公共和作为能力的公共的融合性

弗氏提到的公民精神是指个人具备的一种关注社会公共价值，理解社会政策和理性支持公共行政的理念，具体表现为个人的崇高道德水平、爱国和乐善好施的精神。归根结底来说，公民精神表现为一种高度的参与性。但是在公民精神和高度参与公共行政之间缺少了一个中介，公共行政只是从价值层面和个人层面展现出来，并未由价值走向行动。然而在个人和价值层面上来讲，作为理念的公共是无法同作为能力的公共融合起来的。公民精神却在借助两个概念的基础上将理念的公共和能力的公共融合起来了，使得公共行政从价值走向了实践。这两个概念便是“作为代表性公民的公共管理者”和“作为一种治理的公共”。

第一，“作为代表性公民的公共管理者”。这强调公共管理者起初应该是公民，其次才是政府雇用的管理人员。人们对公共管理主体的公民特性的推崇是理解管理主体本质的基础立场。这也就把视角转向了公共行政主体内部，依靠公民精神将公民和公共行政主体联系在一起了。将公民精神渗透到公共行政主体内部是实现能力的公共和理念的公共的融合的第一个基础。第二，作为一种治理的公共。一种良好的公共行政活动不仅要从价值导向上树立一个正确的方向，更为重要的是构建一套公共行政机制，并具备一定的能力将社会价值付诸实践。因而，将能力的公共和理念的公共联系起来的第二个基础强调的是，只有实践中的或者是实现了的价值才具有真正意义。

那么，在具备以上两个基础前提下的公民精神是如何将作为一种理念的公共和作为一种能力的公共联结起来的？实现理念和能力的融合的两条进路便可以解答这一问题，而这两条进路的源头都是公民精神。

首先，第一条进路的逻辑可以表示为：具备公民精神的个人→作为代表性公民的公共管理者→体现公民精神实质的公权力部门→公权力部门为实现公共利益所作出的公共行政活动。首先是具备公民精神的个人将公民精神融合到公共管理者身上，使公权力的执行者具备了公民精神，同时公权力的使用者在互动中将公民精神渗透到公权力部门，继而具备了公民精神实质的公共部门为回应公民对于公共利益的需求而开展一系列的行政活动，而这种管理活动就是以一种作为能力的公共所体现出来的，但是这种公共管理活动只是作为一种治理的公共的一部分，而不是治理的全部。从第一条进路来看，以个人的公民精神为逻辑起点，逐渐使得公共部门具备了践行公共的能力，从个人走向了公共部门，从价值走向了行动继而构成了治理的一部分。

其次，第二条进路的逻辑可以表示为：具备公民精神的个人→具备公民精神的社会团体→体现公民精神实质的非公权力部门→非公权力部门为了回应个人和团体的公共要求而同公权力部门合作开展公共行政活动。同样的，具备公民精神的个人在社会化互动中，将公民精神融合到了社会组织和第三部门中，从而使社会组织和第三部门具备了回应社会公共利益需求的能力，从而开展了同公权力部门的合作活动。从第二条进路来看，它实现的是公民精神在非公权力部门之间的融合，是从个体到了第三部门，同样从一种价值和理念进化到了行动和实践。

综合来看，第一条进路实现了公共部门在公共性价值指导下的公共行政活动，第二条进路实现了第三部门在公共性指导下的公共行政活动。两者联系起来就是一种治理活动，也即是弗氏所提出的作为一种治理的公共。因此，我们可以说公民精神融合的不仅是理念和能力，同样融合的是价值和行动，这种价值就是公共，这种行动就是治理。

（二）社会公平价值具有在时间、空间和价值维度上的弥散性

社会公平的复合理论体现了公平价值的弥散性。如前所述，该理论包含了单纯的个人公平、分部化公平、集团公平和代际公平这几个方面，我们可以看出社会公平价值在时间维度上和空间维度上以及价值维度上具有弥散性。

首先，社会公平价值具有空间上的弥散性。社会公平的价值理念从个人的公平沿着群体、群体互动、集团、阶层互动的路径扩展到了整个社会。个人公平是这个社会公平的基础，个人的社会化的互动使得个人公平渗透到了群体之间，群体之间的互动又使群体与群体之间获得了平等的机会，转而使得囊括多个群体的集团内部、集团之间获得了公平，最后在集团的互动中公平价值理念得以弥散到了整个社会。

其次，社会公平价值具有时间上的弥散性。代际公平理论诠释了社会公平在时间上的弥散性。例如，环境问题就是一种典型的代际公平问题。公共行政主体在制定环境决策时，不仅要考虑到当代环境的发展问题，更要在决策中体现出对下一代的关心和照顾，当代的环境保护责任必须要下一代的管理者和民众承接起来，当代资源利用上一定要给下一代留出余地。

最后，社会公平价值具有价值上的弥散性。所谓价值上的弥散性，强调了价值偏向的转换和发展。在弗氏弘扬社会公平价值理念之前，占据主导地位的公共行政精神乃效率和经济，而弗氏将社会公平价值引入到了公共行政中，并将其作为了公共行政一个规范性支柱。所以，社会公平在价值上的弥散性可以表示为：从效率主导，公平缺失的阶段向公平主导，效率弱化的阶段再向公平引领，效率支撑的阶段转变。

总的来说，社会公平价值在时间维度、空间维度和价值维度上的弥散性同公共行政的社会公平价值的存在、扩展和延续有着密切的联系。在价值维度上，社会公平同效率经济价值一道成为了公共行政的规范性支柱，体现了公平价值存在的合理性；在空间维度上，社会公平价值成为了全体社会成员共同遵守的准则，实现了公平价值在全体成员和全域内的扩展；在时间维度上，社会公平价值将上下两代人联结起来，保证了社会公平价值的延续性。

（三）公民精神是推动社会公平价值得以扩展和弥散的动力源头

社会公平价值理念要获得生命力的根源有两个：一是，社会公平价值必须得以扩展，具有广泛性；二是，社会公平价值必须产生作用，具备实效，价值理念必须从精神一端走向实践一端。总的来说，社会公平价值必须要广泛地扩展开来并切实践行到公共行政的实践中才能获得延续的价值。那么，公民精神的融合性是如何推动公平扩展并获取实践性的动力的呢？公民精神同社会公平价值之间存在着怎样的内在逻辑呢？我们可以从两个方面来加以解答。

首先，公民精神的融合性是社会公平价值在时间、空间和价值维度上扩展的基础。社会公平价值作为一种指导公共行政的精神，它只有在公民这个载体上才具备不断扩展的基础，同时，也只有公民不断地将这种价值付诸实践的时候它才能不断延续下去。所以，公民精神的融合性不仅使得公民具备了一种坚守社会公平的价值理念，并且在公民精神本身所具备的高度参与性的指导下将社会公平价值延续和扩展下去了。这不仅实现了公民同社会公平价值的联结，更是让具备公民精神的公民在社会公平价值的指导下将社会公平价值延续下去。

其次，公民精神的融合性是公平价值产生实效的前提。如前所述，公民精神不仅意味着公民具备这样一种将公平价值延续下去的理念，同时它还具备将公平付诸实践的能力。正是在公民不断地参与公共行政活动的过程中，社会公平价值在实践中获得了存在的意义，这不仅是它得以保存和延续下去的一种胜利，更是它在实践一端产生良好作用的体现。

总的来说，公民精神将作为理念的公共和作为能力的公共联结在一起了，使得公平从价值维度走向了实践维度，使得理念和能力统一到公共行政中，公共行政也就成为了一项不断扩展公平理念并坚持在公平价值的驱动和领导下践行公共的伟大事业。

（四）社会公平价值进一步深化了公民精神的融合性

公民精神之所以能够将公共从价值一端推向实践一端不仅依靠的是其本身具备的融合性和连接性，同时也在于外部力量的推动，社会公平价值在空间、实践和价值维度的扩展成为了进一步深化公民精神的外部动力。同时，社会公平价值在引导公民合理参与公共行政互动中起到了重要的作用，进一步地深化了公民精神的融合。

社会公平价值成为了深化公民精神的外部动力和补充。只有在社会公平价值理念的范围不断扩大并内化成为个人和整个公民社会的精神指向的时候，公民精神才有存在的理由和存在的基础，那么其融合理念和能力的功能才能有效发挥。如果说，社会公平是一种外部鞭策动力的话，那么公民精神便是内生的自律力。良好的公共行政活动，不仅依靠他律来实现外部约束和引导，更需要公共行政活动的主体的自律意识。在公共行政活动中，公平俨然是引导与约束公共行政活动的一种外部力量，那么公民精神便是公共行政主体所具备的一种内部自省力量，在外部他律和内在自律的结合下，公共行政才能在社会公平价值的指导下从价值走向实践。

综合来看，社会公平价值在公共行政活动中具有外部他律性，是在外部对公共行政活动的一种矫正和约束。而公民精神便具有一种内在自律性，是在内部对公共行政活动规则的一种遵守和对公平价值的一种拥护。没有了社会公平价值的指导和外部规制，公民精神也不能有效地发挥出其融合作用，没有了公民精神的融合作用社会公平价值也就得不到切实的遵守和弘扬。

结语

本文从“公共性”、“公民精神”和“社会公平”的概念入手，分别分析了引入“公共性”概念的背景及其内涵；探究了“社会公平”在公共行政里的支撑地位及其在公共行政实践中的规范意义；研究了“公民精神”在推动公共性从价值走向实践的融合作用。通过对以上三个概念的探讨，笔者发现“公共性”、“公民精神”与“社会公平”三者在公共行政内有着其内在逻辑：“公共性”同“合理性”、“合法性”一起构成了公共行政地基础；“社会公平”决定着公共行政的方向；“公民精神”成为了在公平价值引领下的为追求公共性而努力的公共行政活动从价值走向实践的融合剂。除此之外，笔者发现本文所探讨的基于西方语义下的“公民精神”概念和现实情况同我国的具体情况有着一定程度的差别。因此，对于“公民精神”概念的本土化研究以及中西方的比较研究值得人们进一步的思考。●

[1][3][4][5][6][7][8][9][10][11][12][13][14]（美）治.弗雷德里克森.公共行政的精神(学术前沿系列)[M].北京：中国人大出版社，2006.

[2]张康之.论"公共性"及其在公共行政中的实现[J].东南学术，2008，（35）：49-55.