我国城市社区治理法治化思考

陈团结

随着改革开放的不断深入，我国已经进入一个急剧城市化的时代，社会转型不断加快，但随之而来的社会矛盾也更加凸显。由国家发展和改革委员会组织编写的《国家新型城镇化报告2015》显示，2015年我国城镇化率已达到56.1%。社区作为城市的基本组成单位，是当前中国转型社会矛盾的一个“小舞台”，如何有效化解城市社区的矛盾冲突，不仅关系到社会的和谐稳定，更关系着国家的长治久安。

一、城市社区治理法治化的背景

法治化，是社会历史发展的潮流，是任何一个城市兴旺发达的保障之一，离开了法治化的城市只能走向衰亡。我们要透过世界发达城市的发展经验，明确法治化对一个城市发展的重要意义和价值，进而坚定城市社区治理法治化的目标。

（一）城市社区治理法治化的价值

法治，不仅是现代城市谋求发展的的核心价值理念，也是一个城市屹立于世界城市之林的根基之一。当一个城市发展到了一定的历史阶段，就不再是仅仅追求硬件设施的建设，而是更加注重提高城市的软实力。法治是城市提高自身软实力的重要内容。一个城市若想健康发展就要懂得如何有效利用自身的优势和资源，这就需要有一定的手段，而法律正是帮助城市健康发展最好的手段，对城市的塑造是可靠和有功效的[1]。从许多发达城市的经验看，哪个城市软件环境比较好，法治环境比较好，这个城市的各方面发展得就比较好，经济发展会比较平稳，治安状况也会比较优良，财富资源分布比较均衡，人与人的关系比较祥和，街区面貌比较美丽，居民的自豪感和幸福感比较强烈，城市政府受拥戴的程度就比较高[2]。

（二）城市社区治理法治化的意义

由于中国几千年来偏重于人治，法治观念鲜见于传统行政管理体制中，再加上新中国成立初期确定的计划经济体制的影响，政府部门长期以来对社会的管理思维即“我定规则你遵守”。但近年来随着法律的不断完善以及网络力量的不断壮大，使得中国社会出现了公民社会的雏形。中国的行政体制和行政立法不断受到社会大众的议论和批判，以往在政府与公民关系中“我定规则你遵守”的角色定位已不再被接受，公众要求与政府一起参与社会治理的意识不断抬头。良法之治不再仅仅是专家学者的要求，现已成为普遍的社会呼声，城市中的环境保护、食品安全、劳动就业、教育医疗、住房交通、信息知情等社会问题受到人们的广泛关注和热议，这些新情况促使政府不得不提高社会治理的法治化水平。

随着城市化的发展，人们之间的关系摆脱了传统社会的生活模式，变得错综复杂、相互交织，急需用法治来稳定社会秩序和确定人们日常生活的行为准则，发挥其定纷止争、明晰权属的功能，急需法治划分社会利益、平衡各方需求，急需法治更加快捷便利地裁判纷争、化解矛盾，以适应城市运行的节奏[3]。

二、当前城市社区治理的现状

改革开放30多年来，我国的城镇化得到了翻天覆地的发展。但是，无论是作为管理者的政府，还是身在其中的居民都还未适应这种变化。这就导致对城市的治理出现了滞后，甚至缺位的现象。笔者对这些问题进行了一个简单的梳理，总结如下：

（一）传统管理模式瓦解，缺乏沟通平台

随着计划经济的退出和市场经济的兴起，在城市中原有的单位管理模式已经无法适应时代的发展需要，随之而来的商品房小区如雨后春笋般出现在城市的各个角落。在城市社区的单位管理模式下，人们生活在同一个单位大院里，彼此之间在工作和生活方面息息相通，共同接受同一个单位组织的管理。在单位管理模式下，单位是一个具有多种功能的社会组织，既有生活管理职能，还有政治和文化管理职能，这就使单位填补了国家和个人之间的“真空地带。”然而，随着单位管理模式逐渐瓦解，住房商品化的发展，城市社区逐渐由熟人社会步入陌生人社会。一个社区内共同生活的居民，除了在生活空间上比较紧密外，生活经历、文化层次、工作领域等都不相同，没有一个相互交流、相互了解的平台，使得人们相互之间比较陌生，情感上相互疏离，大有“鸡犬之声相闻，老死不相往来”的窘境。

（二）行政管理体制转型滞后，角色定位不清

在单位管理模式退出历史舞台后，原先由其承担的行政和社会职能转移到街道办事处。与此同时，根据行政管理体制改革的要求，部分由区一级政府行使的权利下放给基层组织，这就大大增加了街道办事处的工作任务。然而街道办事处本身只是政府的派出机构，其管理资源的能力非常有限，大多数的街道办事处为了应付上级下派的工作，只好将部分工作交给居委会承担。这就使得大量原本应该由政府做的工作，如社区基础设施建设，行政调解、行政裁决等涌向基层自治组织居委会。由于居委会缺乏相应的权威性、影响力和号召力，以及受人力资源和物力资源的局限，这些推向基层的工作最后不了了之。基于以上因素使得城市社区治理面临的一个现实就是：总体上政府仍对社区事务管理的过多过细，而社区公共物品和公共服务不足，软件建设更无从谈起，导致大量的社会问题和矛盾积压在社区。

（三）传统诉讼模式压力大，缺乏便捷解纷机制

伴随着商业小区的急剧扩张，居住在社区的居民结构也越来越复杂，既有原先单位模式下的老居民，也有大量外来务工人员，还有许多城中村居民。城市社区人员结构的复杂，必然导致的一个问题就是社区纠纷数量不断增加，新的纠纷类型不断涌现。随着社会纠纷的不断剧增，使得诉讼解纷的功能每况愈下，许多基层法院无法承受日益增多的诉讼案件，在基层工作的法官长年背负着繁重的工作任务。

2009年最高人民法院出台了《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，意在满足人民群众的诉求，为其提供多元化的解纷方式。然而现实却是行政调解和行政裁决范围狭窄且不明确，程序规范缺失，大多数纠纷只能按行政程序处理。2010年8月28日，第十一届全国人大常委会第十六次会议通过了《中华人民共和国人民调解法》，虽然在立法上取得了一些成就，但整部法律规定比较粗略，对各级人民调解委员会的具体组建及实施细则都没有明确规定，不具有实际可操作性，而且缺乏强制执行力的调解协议并不能真正解决问题，导致这些纠纷最终还是绕回法院。

（四）社会组织发展不健全，未发挥应有作用

由于社会组织在协调社区利益、化解社区矛盾，以及为社区居民提供服务和就业方面发挥着独特的作用，因此社区内社会组织的健全与否，直接决定着社区的和谐稳定。社区中的社会组织既可以深入社区基层，直接满足社区居民的需求，也可以与政府沟通，通过影响政府决策或修正公共政策，来实现对社区居民利益的有效协调[4]。然而，当前各种社会组织发展参差不齐，部分社会组织长期依赖政府部门，成为其附属机构，如居民委员会；部分社会组织长期得不到有力的政策和资金支持，发展十分缓慢，如业主委员会和人民调解委员会；还有部分社会组织着力于追求商业利益，一直没有进行合理管治，如物业管理委员会。政府长期以来未对各社会组织的角色和职能进行清晰、明确的界定，政府部门和社会组织之间，以及各社会组织相互之间也缺失相应的沟通协商平台，使得各组织之间各自为战，不仅无法有效完成本身的职能，更不能在城市社区治理法治化的道路上发挥其应有的力量。

（五）法律规范不健全，缺乏统一性

传统管理城市的准则，大多是以政府及其相关部门下发的通知、意见、方案、办法、计划、纲要和规划等为依据，其中法律法规和政府规章只占其中的2%。正常情况下，稳定的社会关系要由法律法规来调整和确认，政策只是临时性的解决办法，是在法律法规还未形成之前的一种妥协，而一旦这种现实的需要解除后，就要以立法的形式把这种管理办法给予规范化。然而现实中，这种低位阶和低等级的政策性文件却成了调整城市社区人们行为规范的依据。由于政策性文件的不稳定性，就必然导致调整人们行为规范的依据不断发生变化，使得同样的纠纷得不到同样的处理结果，进而促使人们对政府产生不信任感。如前所述，城市社区的矛盾类型日益复杂化和群体化，而用于调解矛盾的依据主要是各种政策，但由于政策本身的随意性和不稳定性，使得人们的生活也变得具有不可预测性。这些现象都已表明单纯地依靠政策已经越来越无法完成规范人们的行为和化解城市社区纠纷的功效。这就急需建立一个以法律法规为主，以政策性文件为辅的城市治理体系，来调整日益复杂的城市社区纠纷。

三、完善我国城市社区治理法治化的思考

（一）培养社区归属感，共建精神家园

随着单位管理模式的消解与变异，中国社会进入一种原子化的状态。所谓社会原子化，主要是指在社会处于转型期时，由于旧的社会管理模式已经瓦解，而新的模式又未形成，导致社会个体处于孤独无序的状态以及社会道德的失范[5]。在现代社会中，人们的价值追求越来越个性化和多元化，社会的契约精神成为人们所推崇的精神追求。但人们的个体感情却无所归宿，内心充满了对温情、交流与沟通的向往，希望在陌生的都市社会找到一种认同感、归属感和身份感。社区本质上是一个地域共同体，按照滕尼斯的观点，社区是由血缘、地缘、文化自发形成的具有相同的价值取向，且居住在社区里的人们之间具有较强同质性的生活共同体。因此社区治理就要从建立人们之间的交流平台出发，增进人们之间的感情，形成祥和、团结、合作的社区环境。笔者认为，城市社区可以建立党员支部委员会、楼长生活会、社区议事会等多种形式的交流平台，联合居住在社区的各个阶层，各个家庭、各种职业的人群聚在一起讨论大家比较关切的问题，通过沟通交流加深了解，对有关社区急需解决的问题，可推选出利益代表与有关部门进行沟通。除此之外，还可以在社区里组建各种协会，如羽毛球协会、篮球协会、象棋协会等，定期开展活动，使人们在共同的兴趣爱好下形成一个生活共同体，进而建立人们的精神家园。

（二）创新行政管理体制，精准定位政府职责

正像上文说的那样，许多行政执法和社会经济发展的任务都被政府有关部门下放到街道办事处，使得原本作为政府派出机构的街道办事处演变为一个集行政、财政、税收、法治等多项功能于一体的“小政府”。但由于受人力资源及财政资金的限制，使得街道办事处越来越难以应付日益繁重的社区工作。笔者认为，面对街道办事处当前面临的困境，应借鉴深圳、上海、南京等城市社区治理的经验进行社区合并，创建副处级（副省级城市）或副科级（地市级城市）的“大社区”党工委。为了使大社区党工委有效完成政府赋予的各项职责，应使其除了接受区党委直接领导外，还应接受街道办党工委的业务指导，只有如此才能更加有效整合社区内的各种资源。为了使城市社区的治理更加完善，政府应承担好以下角色：规制创设者，即为社区治理创设各种法律法规，并监督社区内各主体对这些法律法规的遵守情况；服务供给者，即为社区居民供给各种公共物品和服务，保障社区内各项设施的正常运转，以及保障社区的安定团结；自治指导者，即培养和扶持社区内各种社会组织的发展和完善，实现规范化管理[6]。

（三）创建多元化纠纷解决机制，有效化解社区纠纷

针对城市社区纠纷的特点及纠纷本身发展的规律，构建多层次的多元化纠纷解决机制，即协调层—裁决层—诉讼层。协调层即协商与调解相结合的一种纠纷解决办法，据梁平教授做的调查问卷显示，当纠纷发生后，人们在有多种途径解决纠纷的情况下，首选的纠纷解决途径就是协商或调解，且选择这种途径的比率高达60%以上[7]。但在现实生活中，由于城市社区已进入陌生人社会，当纠纷发生以后，缺少“中间人”从中进行协商与调解。这就需要重新塑造居委会和人民调解委员会的角色，灵活运用人民调解的工作体制，发挥其作为基层自治组织的优势深入群众，把矛盾和纠纷化解于萌芽状态。另外，应赋予人民调解委员会的调解协议一定的法律效力，使其不至于在当事人反悔时成为一纸空文。

裁决层在这里主要指行政裁决和仲裁裁决，这两种纠纷解决途径相较于协商与调解具有程序化和规范化的特点。据梁平教授的调查，在多种解纷途径的选择上，人们选择行政调解和裁决的比率上升最快，增幅最大。之所以产生这种变化的原因，一方面是因为居住在城市社区的居民人员流动比较大，人员结构复杂，许多纠纷发生在不同的社区居民之间，所以很难在民间找到一个双方都能接受的协商与调解的平台；另一方面是行政调解与裁决有国家强制力做后盾，调解和裁决结果能够比较好地得到贯彻落实。但行政调解和裁决过于机械和零散，不方便群众找到一个能解决纠纷的部门，群众的诉求往往在各部门之间“踢皮球”。这就需要在社区中建立一个矛盾综合处理中心，有效整合政府各部门的力量，使得各种各样的纠纷都能够得到化解，让老百姓少跑“冤枉路”。仲裁以其快捷简便的优势在现代社会中的应用越来越广泛，但当前仲裁还主要应用于商事领域，在民间纠纷中还很少看到仲裁的身影。这主要是因为老百姓对仲裁还比较陌生，不了解仲裁。因此，要在社区中加大对《仲裁法》的宣传力度，在宣传栏中对仲裁进行介绍，邀请仲裁员进入社区开办仲裁讲座，让老百姓真真切切地了解仲裁，并学会运用仲裁解决自己身边发生的矛盾和纠纷。

诉讼层主要是指法院的调解与裁决。当纠纷进入诉讼程序后，一方面要发挥调解的优势和作用，疏通人民调解与诉讼程序的连接程序，只要调解协议不违反法律法规的强制性规定，且没有违背双方自愿原则，那么法院就应当认定调解协议与生效判决具有同等的法律效力[8]。另一方面，在现行的司法体制和诉讼模式下，加大对简易程序的规范和应用，可以尝试借鉴马锡五审判方式，简化诉讼手续，走群众路线，组建巡回法庭进社区。

（四）健全社会组织，发挥其协同作用

首先，要落实居委会“自我管理、自我服务、自我发展”的职能，对居委会和政府的关系进行一个明确的界定，摆脱官方色彩，使其能够发挥独立自主的自治作用。其次，加强对物业公司的管控。进一步明确街道办事处和居委会对辖区物业管理公司的监督管理职责，成立专门的工作小组负责辖区物业公司的管理，接受辖区居民的投诉，针对居民反映的问题进行核查，并进行监督整改。完善和规范物业服务行业的行业规范，实行优胜劣汰的市场淘汰机制，使社区居民能够自主选择自己满意的物业公司，倒逼物业公司不断提高自身的服务水平。最后，发挥业主委员会在构建和谐社区中的作用。目前，由于我国未对业主委员会的法律地位进行一个明确定位，对其职能和办公经费未进行规定，导致业主委员会无法正常开展日常工作，更难以规制财大气粗的物业公司，保障居民权益的作用了。因此，政府应对业主委员会进行扶持，明确其法律地位，保障其独立自主的开展工作，维护社区居民的合法权益。另外，我国大多数的社会组织都面临着资金来源困难的局面，可以通过政府委托经营、购买服务、补贴服务等多种形式予以资助，充分调动各社会组织在社区治理中的协同作用。

（五）健全法律法规，实现有章可循

从打造法治中国的长远规划来看，健全法律法规，实现社区治理的法治化，势在必行。因此，应及时修订《街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》，尽快出台《社区自治法》、《城市社区委员会组织法》，让城市社区的治理实现有章可循，有效减少社区内的纠纷和矛盾。可喜的是，我国一些城市开始尝试城市社区的法治化治理，如南京于2012年出台了《南京市城市治理条例》及其相关规范性文件，这是我国第一个对城市管理出台针对性法律法规的城市，开创了以法治规则治理城市的先河，值得进行理论与实践层面的总结[9]。一个城市的发展，不仅靠道德还要靠法律，并且完善法律法规是推进城市社区治理化的基础性工作，是实现法治保障极其关键的一步，必须引起立法界的重视。●

[1]（美）德沃金.法律帝国[M].北京：中国百科全书出版社，1996.126.

[2]舒扬.现代城市法治研究[M].北京：人民出版社，2008.62.

[3]周汉民.上海世博会与城市法治化[J].法学杂志，2010，（4）.

[4]史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考[J].上海行政学院学报，2013，（2）.

[5]阎云翔.中国社会的个体化[M].上海：译文出版社，2012.21.

[6]陈天祥，杨婷.城市社区治理：角色迷失及其根源——以H市为例[J].中国人民大学学报，2011，（3）.

[7]梁平.多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察[J].当代法学，2011，（3）.

[8]叶晗琪.城市社区中的多元化纠纷解决机制[D].西南政法大学硕士学位论文，2012.27.

[9]朱未易.论城市治理法治的价值塑型与完善路径[J].政治与法律，2015，（2）.