法治观念的中西源流考

□邓航

“法制”二字从1982年起就写入《中华人民共和国宪法—序言》，并且长达36年都没有被修改过，直至2018年全国人大修宪之前的表述为“坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制”。虽然在学术界关于法制与法治不同内涵的讨论由来已久，但必须承认的是，宪法措辞具有十分重要的影响，如现有的法制局、法制办、法制日报、民主与法制等机构和媒体的名称就是一个例子。

从字面而言，“法制”一般被理解为两种意思，一是法律制度系统的总称，二是表达依法而制之义。为更准确探究法制一词在82宪法中的含义，我们可以查阅中央编译局给出的英文版《宪法》来厘清立法者的本意。上述宪法序言字句被翻译为“adhere to the people's democratic dictatorship and the socialist road,steadily improve socialist institutions,develop socialist democracy,improve the socialist legal system”，也就是说法制二字在宪法中意指我国社会主义的司法系统，上下文对应来看，这一英文翻译是严密对应句首的“人民民主专政”一词，这与前述两重对法制二字常识性理解的同理之处在于：其一，人民民主专政，就是说人民是中国国家政治的主体，亦立法和司法的主体，其二，社会主义法制作为一种法律系统（legal system）是人民用以执政的制度性安排。

学术界一般认为法律定位有两种可能，一种是作为国家统治阶级的治理工具，在法律这种定位中，统治阶级同时作为执法者和立法者经常超脱在法治之外，法律表现出显著的不平等的阶级特征，其实施的对象也仅包括被统治阶级；二是作为国家政治运行的主体，即逐渐淡化了统治阶级和被统治阶级，所有执政者和非执政者都必须尊重法律，依法行事。两种定位从立法内容上看也有重大区别，当法律仅作为一种工具性存在的时候，立法内容主要是作为统治阶级意志的表达，而当法律作为国家行政和社会运行之主体时，其立法内容则更多的涵盖了对自然和社会规律的基本尊重，此时立法者的主要使命不是发明什么法律条文，而是发现了一些隐恶扬善的真理，并将其文字化为法律，学术界也经常以“rule by law”和“rule of law”来简短表达二者的核心区别。

笔者拟从法理角度对中西政治思想史进行溯源，通过对管仲、慎到等中国先贤，以及亚里士多德等西贤思想的研究，分辨出中西不同的法治观念，并试图探讨此次修宪可能会在什么方向、程度和方式上影响我国的政治体制和司法改革进程。

一、中国古代的法治思想源流

（一）早期法家的法治思想：管仲、慎到

法的概念在中国政治思想史上由来已久，最早系统性论述法、立法、司法等系列概念的当属管仲。管仲是中国政治治理的代表人物，其后儒家、法家的很多治理理论均可在管子思想中找到源头。就法治而言，我们可以从以下四个方面梳理管仲的法治及其相关思想：

第一，立法。在立法内容上，管子主张顺天道、遵事理、因人情[1]，具体来讲就是：一是天道，即天地、阴阳、四时等这些显而易见的、不以人的意志为转移的自然规律。在管子的立法思想中，天道不是指抽象的真理和道，而是以自然规律来比喻法律的公而无私，故而他说“法天合德，象地无亲，日月之明无私”；二是遵事理，理即事物的规律性、惯例与传统，比如他说“市者，货之准也…，市者可以知治乱，可以知多寡，而不能为多寡”[2]，指出市场本身不能生产，却可以为生产者给出明确信号；第三是因人情，管子对人性的假设没有纠结于善或恶，而是归于“好利”，他说“民之情莫不欲生而恶死，莫不欲利而恶害”“民之从利也，如水之走下”[3]。管子认为治理国家之目的是求利，因此他主张政策也应该建立在物质利益基础上，故在《管子—明法解》说“明法之道，立民所欲，以求其功，立民所恶，以禁其邪”。

第二，法律与命令之区别。《管子—任法》记载他比较了尧和黄帝治理国家的不同之处，他说“昔者尧之治天下也，其民引之而来，推之而往，使之而成，禁之而止，故尧之治也，善明法禁之令而已矣。黄帝之治天下也，其民不引而来，不推而往，不使而成，不禁而止，故黄帝之治也，置法而不变，使民安其法者也”。管子认为尧治理天下主要靠命令，而黄帝治理天下主要靠置（治）法不变，二者的结果“推而往”与“不推而往”，“禁之而止”与“不禁而止”高下立见。管子说“威不两错，政不二门。以法治国则举错而已”[4]，意思是君主张权不能由两家占有，政令不能由两家制订，以法律来治理国家不过是一切都按法度处理而已。

第三，法的等级。管子曾说“生法者君也，守法者臣也，法于法者民也”[5]，如果从现代法律面前人人平等的标准来看，他经常被诟病的是其法律的不平等性。实际上他虽然认为士农工商各行业、君子小人各等级和君臣官民各职确有区别，甚至应该适用不同的法律，但他也极力主张所有人都必须遵守法律，正如他在《管子·七臣七主》说“法令者，君臣之所共守也”。在管仲看来行法之难莫过于无私，但由于“生法者君也”，所以法治最后关键也在于君主本人也守法，在《管子》中多处可见他提醒君主及其他贵族也需要遵守法律，比如他说“天不为一物枉其时，明君圣人亦不为一物枉其法”[6]，“不知亲疏、远近、贵贱、美恶以度量断之，其杀戮人者不怨也，其赏赐人者不德也”[5]。

第四，法律的定位。管子中对“法”没有明确定义，律令刑政均属法，所以其依法治国，主要意思是国家必须要有固定之制度，而不能由君主随时之私意来裁决，这一主张与“生法者君也”相续，对比随意变动的个人命令有很大进步。在春秋时期，法的内涵包括君主和政府颁布的一切规范，慎到曾将法比喻为尺寸和权衡，这可以视为法之定义的萌芽，这显然仍是一种工具性的法律观念，而《管子—心术上》则从法哲学层面定义了法，“法者，所以同出不得不然也”，又说“法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。法律政令，吏民规矩绳墨也”，从定义上看，管子已经试图把法摆到高于所有人的高度，“所以同出不得不然”八个字，就撇开了立法内容的必然性与立法者主观意志之间的关系，隐含着君主贵族也应该服从法律。关于君主也必须守法，管子曾做过形象比喻，他说“巧者能生规矩，不能废规矩而正方圆。虽圣人能生法，不能废法而立国。故虽有明智高行，背法而治，是废规矩而正方圆也”[7]，“先王之治国，不淫（放纵）意于法之外，不为惠于法之内也”[4]言下之意，是说圣人发明法作为治理国家的规律和道，但他本人并不是道和法本身，规矩一旦被制造出来，它的作用就超过了人。以上立法原则综合观之，管子的法治思想中，法已经不应是君主的个人意志，也应该是社会关系、传统惯例和自然规律的综合反映，较好地结合了经验主义和理性主义，无疑是那一时期最为杰出的法学大家。

慎到比管仲晚了大约三百年，也是先秦非常有建树的政治思想大家。他认为法等同于道，包容一切事物，而又对不齐的事务一视同仁，“大道能包之而不能辩（作平解）之”，庄子《天下》篇说道慎子主张“齐万物”，齐的意思不是强行让事物整体划一，而是对不同的事物一视同仁，即法律的平等性。慎子既提出“法因道”，但又主张法要基于现实，“法非从天下，非从地出，发于人间，合乎人心而已”，要承认人的天性，“人莫不自为也”，意即人都是为自己着想。从这个意义上看，刘泽华先生认为慎到在哲学上属于道家，在政治思想上属于法家，确实很有见地。

与申不害、商鞅、韩非相比，慎到的政治与法治思想表现出了显著的温和、审慎的特征。一方面慎子承接了管仲关于维护君权的思想，为了确保法律顺利实施，他把君主权势放到了法治的首位。他提出“贵势”来批评儒、墨两家尊崇贤者的主张，他说“贤而屈于不肖者，权轻也，不肖而服于贤者，位尊也。尧为匹夫，不能使其邻家，至南面而王，则令行禁止”[8]。仅就这些言论而言，很容易给慎到扣上一个支持君主专制的大帽子，但实际上慎子所主张的“势”不是某个特定朝代或者君主的势，而是作为民众领袖精英的人为了行使其治理民众的职责而必须赋予的权力，没有这种势和权，任何好的想法也得不到实施，任何优秀的能力也得不到发挥。人们不应该只看到他所主张的势，还要听到他说“立天下以为天下，非立天下以为天子，立国君以为国，非立国以为君也”[8]。这种理解起来毫无歧义的主张在春秋时期贵族分封、君主家国不分的背景下提出来，明确国家人民利益高于君主个人，即足以使他区别于申商之流，且给予君主专制鼓吹者以迎头痛击。

综上，我们可以认为遵天道与因人情，构成了早期法家立法思想的两条主线，这种法治理念本应为中国文化最为优秀的部分。此后荀子以“禹之法犹存，而夏不世王，故法不能独立，不能自行”来论证其“有治人，无治法”的人治思想，其专制特性即初现端倪。荀子的弟子韩非、李斯截取荀子尊君之意，发扬其治人之说，进而主张言轨于法、以吏为师、禁绝百家、恣睢天下，则为中华民族两千年君主专制埋下了无穷祸根，致使人治思维贯穿始终，法治思想几近灭绝。直至如今，人们说到法家，最常提起的还是韩非、李斯，而忽略作为法家思想早期本源的管仲、慎到，却未给予必要的重视和尊重，不能不说是中国法治思想资源的一大缺失。

（二）黄宗羲的法治思想：藏天下于天下

明儒黄宗羲所著《明夷待访录》中专述《原法》一卷，他说“三代以上有法，三代以下无法。三代以上之法，未尝为一己而立也，后之人主，其所谓法者，一家之法，而非天下之法也。（郡县方镇）此其法何曾有一毫为天下之心哉？而亦可谓之法乎？”，“三代之法，藏天下于天下者也。山泽之利不必其尽取，刑赏之权不疑其旁落，贵不在朝廷也，贱不在草莽也。……后世之法，藏天下于筐箧者也，利不欲其遗于下，福必欲其敛于上”。[9]黄宗羲所谓“藏天下于筐箧者”，则必为专制帝王一家之私法，这在黄宗羲看来是非法之法，因而必须加以反对与批判，而“藏天下于天下者”，则一方面包含着天下是人民之天下，应由人民共同治理的民治思想，另一方面则包含了治理天下之法为万民之公法的思想，而其“贵不在朝廷，贱不在草莽”之说，则提出了“无论贵贱、法律权利人人平等”的主张。

此外，黄宗羲还驳斥了荀子“有治人、无治法”的观点，否定了其人治主张，进而提出依法而治。他认为“自非法之法桎梏天下人之手足，即有能治之人，终不胜其牵挽嫌疑之顾盼。使先王之法在，莫不有法外之意，存乎其间。其人是也，则可以无不行之意，其人非也，亦不至深刻网络。故曰有治法而后有治人”。大意是说，顺道之法，才是为公之真法，逆道之法，无非为私之伪法。应该说黄宗羲的法治思想主要是基于其“天下为公、立君为民”的政治思想，其《原君》一卷中明确写道：“有生之初，人各自私也，人各自利也。天下有公利而莫或兴之，有公害而莫或除之。夫以千万倍之勤劳而己又不享其利，必非天下之人情所欲居也。”也就是说，治理国家是很辛苦而且个人收益不多的事，不符合人的本性，所以尧舜禹、许由、务光都不愿意做，三代以后，君主之角色由利众之义务，转为自私之权利，以至于君主认为“天下利害之权皆出于我，我以天下之利尽归于己，以天下之害尽归于人，亦无不可”。黄宗羲批驳到“古者以天下为主，君为客。今者以君为主，天下为客。其既得之也，敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以奉我一人之淫乐。为天下之大害者君而已矣，向使无君，人各得自私也，人各得自利也”，“小儒规规焉以君臣之义无逃于天地之间，至桀纣之暴犹谓汤武之不当诛，而妄传伯夷叔齐无稽之事。”

黄宗羲从法治、政治两个维度对两千年封建专制之总结，远承管仲、慎到的为民思想，将所谓君臣大义拉下神坛，近接中西同一时代兴起的民主潮流，试图复现三代天下为公之局面，其思辨之明、立意之高均远超前人。顾炎武十分推崇其《明夷待访录》，说“读之再三，于是知天下之未尝无人，百王之弊可以复起，而三代之盛可以徐还也”。

二、西方政治思想中法治观念的演进

相比较而言，法治在受罗马和基督教影响的西方发达国家的发展历程更接近一个相对完整的历史过程，尤其是英国作为全世界率先实行君主立宪的国家，它们的法治思想更值得借鉴。

一般认为，法治思想起源于十七世纪的古典自由主义，但实际上，关于法治的传统文化和经典论述则可以上溯到更为久远的思想资源。法治同时作为法律学说和法律实践，是经过漫长的历史的积累而逐渐形成的，它来自于特定的法律思想与社会实践的频繁积极的互动。Constitution一词取自拉丁文，原意是指多元权力构成，在罗马主要指君主(或者首席执政官)、元老院和公民会议的三者权力划分与制衡。法律的起源是由于最高权力者既没有能力，也不可能集中全部权力，所以必须实施某种分权与制衡，而这一分权制衡过程又需要确定的规则作为依据，所以在西方国家，法治确立的历史就是宪政形成的历史，而后者又可以说是一个多种权力博弈的历史。

（一）亚里士多德的法治思想：法律服从于正义和善德

亚里士多德认为有三种统治，一种是主奴之间的统治；第二种是家长对子女的统治；第三种是自由人之间的统治，也即城邦宪政统治。在亚里士多德看来，判断政体优劣的标准，不在于掌权人数之多寡，而在于权力所彰益公共福利之范围，为此他把理想政体分为三类，并就前述之标准归纳出三种理想政体之反动。一是君主政体，以君主一人为最高统治者；二是贵族政体，以数量稍多的贵族为稳定统治者群体；三是共和政体，它是以民众或其团体代表为统治者。以上三种政体虽然掌权的人数有区别，但其共同点是公共权力会照顾到整个城邦的利益。以上三种分别有变态政体作为其反动，君主政体的变态为僭主政体，贵族政体的变态为寡头政体，共和政体的变态为平民政体，这三种变态政体与前三种正宗政体的区别，并不在于执政人数的多寡，而在于其公共权力是用于谋取城邦的整体福利，还是执政阶层所代表的人的福利。[10]（P136—137）

在前三种意义上的城邦，都不是帮会、军事协定或者贸易同盟，所以亚里士多德认为其法律也不应是人们之间相互压轧的工具，而是全体成员对真理的认识和表述，是人们共同认可之道德和价值的固化，他说“法律不是人们互不侵犯对方权利的临时保证，而是促进全体人民都能顺服于正义和善德”[10]（P142）。既然法律作为真理和恒久价值的表述，一般就只将一些明显对公众利益有损害的不道德行为确定为违法，并用公权力强制介入制止并惩罚。同时也因为法律难免有错漏，对条文的理解也会有偏差，所以政府和法院都被只赋予了有限的裁量权。除此之外，亚里士多德还主张政府不能利用公权力和公共资源对法律之外的道德进行有立场的取舍褒贬，政府机构及其官员也不应标榜道德正义的特征，人们选举执政党和官员，主要是出于对其在政策取向、利益配置方面的考虑，而不是因为其道德水准之高低，虽然所有官员都要因为其私德和公德接受公众的监督。

对于通常需提交公共事务会议立法的利益与道德（法律在绝大多数时候是一种必须被遵守的道德），亚里士多德也提出了自己的观点。比如在利益的问题上，他主张每个人都是自己最佳的守护和评估者，但更普遍的情况是公众利益在时间和地域上的配置，其中的利弊分析更为复杂，专家型决策就会比简单的投票更能体现公众利益最大化。对于道德问题，由于经常涉及到对伦理、法律、宗教、政治、社会心理等多方面的深入思考，在这个问题上，参加讨论的人数，未经任何专业筛选的代表数量与讨论结果的正确性几率没有明显正向相关。基于以上原因，亚里士多德认为关于公共利益和道德问题的立法，都不能简单以参加投票的人数多寡对比来决策，而是更多地引入专业精英。

法治之概念，除了立法与司法之外，还包括其他公共权力。在孟德斯鸠从理论上总结出三权分立之前近两千年，亚里士多德就提出了国家权力的三方制衡，虽然二者在具体内涵上有所区别，但制衡原则基本一致。在《政治学》中，亚里士多德把国家权力分列为：议事权、行政权和司法权，但这里的议事权不仅包括现代意义上的立法权，还包含了政府官员的任命和审查，以及部分事关死刑、放逐等大案的审判，因而是当时城邦的最高权力。我们现在仍然可以看到这种可以公权力分立的类型，比如英国议会第一大党的党魁，就自动成为英国首相，也就相当于行政长官及其内阁均出自议会任命，并接受议会监督，也就是说议会具有实际上的立法和行政的权力，在司法方面，在判例作为重要裁决依据的普通法系英国，法官也具有了一定意义上的立法权，而上议院既是国会的组成部分，也是最高上诉法庭。从这个角度看，现代政体的公共权力制衡安排，更多地接近亚里士多德的论述，而不是孟德斯鸠。

（二）阿奎那的政治与法治思想：自然法是神的荣光在我们身上留下的痕迹

作为基督教神学的集大成者，阿奎那认为人同时生活在三重秩序之中，即政治秩序、自然秩序和神的宇宙秩序，政治秩序是指人在政治中需要服从君主或法律，自然秩序是指人要接受理性的指引，神的秩序是指人要遵循神的启示，而人之尊严就在于人作为一种特别的受造之物，是唯一被上帝邀请参与到一个宇宙体系中的存在。从基督教立场看来，每个人都是神特别所造，为完成自己的呼召和使命，人们被赋予了程度各异的理性、智慧和禀赋，人的最高职分是上帝所托付，而不是国家所托付，人们要寻求的是上帝的喜悦，而不是君王的喜悦，人们最应追求的是在神所创造的宇宙中的位置，而不是在君王统治的国家之中的位置。

基于上述的三重秩序思想，阿奎那的法治思想非常显著地体现了其对于人法局限的警惕，他把法律分为四种，首先是永恒法，指神的理性，人们永远猜不透却又永远发生作用；其次是自然法，它是永恒法的细化部分，也就是人类能了解明白的部分，是神的荣光在我们身上留下的痕迹，所以自然法不外乎是永恒法对理性动物的关系”[11]；再次是人法，是指人们从自然法出发推理出来的一些特殊规则，他引用西塞罗的话说“法律最初是从自然产生，接着被断定为有用的标准就相因成习地确定下来”；最后是神法，神法并不对所有人有约束力，它针对那些要追求永恒福祉的人。

阿奎那认为尽管人的尊严和权利同样源于上帝，但人和人之间不是沙粒一样的无差别平等，人的禀赋与智慧各不相同，这导致人在参与政治活动时会被天然分工为引导者和跟随者。他说人们之间出现的不平等关系分两种，一种是奴隶的服从（subiectio servilis），一种是公民的服从（subiectio civilis）。奴隶的服从通常表现为以暴力为支撑、服从易变的个人意志、统治者有无限权力、被统治者没有权利和尊严；公民的服从则通常以法治为依据、服从公认但稳定的一般规则、治理者只有有限权力、被统治者有基本的权利和尊严，据此他认为一个人对另一个自由人的管理，当前者是为了后者自身幸福或公共幸福时是能够发生的。阿奎那这种基于自由的政治服从与耶稣“彼此服侍”的训诲一致，也与奥古斯丁说的“正直的人有献计献策的义务”一脉相承。

在阿奎那看来，国家乃人类理性的产物，只是比房屋和船只更为高级复杂的工具，正是这种工具性特征使国家不再是与上帝竞争人心的偶像，而是只需要给予其恰当定位，就可以给人们带来便利和幸福。这样的国家政治观简而言之，就是神创造了人，而人创造了国家，人是神的产物，而国家是人的经验和自然理性共同的产物，这样的国家也就不可能是与上帝竞争人心的偶像，而只能是服务人类的工具。在这一点上，阿奎那不仅与自由主义没有分歧，还调和了亚里士多德的古典国家观和基督教给予国家的定位，也就是说阿奎那的国家并不具有神圣性，只有合理性和有用性，他所说的国家，只要能体现自然秩序和理性秩序，就有独立于基督信仰和神学的存在意义和价值，基督的存在和赐福并没有否定和取消异教君主和百姓，而是督责他们完善。

（三）古典自由主义的法治观：公共权力需要保护公民权利

在古典自由主义看来，法治的核心就是宪法政治，即一种划定了公共权力与私人权利边界的政治形态，现代文明政治的基本特征之一是任何团体或阶级，都不拥有绝对权力，而且公权力在任何情况下都必须保护合法的个人生命、财产和自由，学者刘军宁将其表述为“不仅把法律看作是对自由的约束，而且更把法律看作是对自由的保障”[12]。法治的另一层含义，在自由主义看来，简单讲就是政府也必须接受法律的制约，法律也不再是统治阶级意志，而是自然法和真理的体现，正是在这个意义上，哈耶克才认为法治不关注法律是什么，而是关注法律应该是什么。他把法治定义为“元法律规则（meta·legal doctrine）”，或者一种政治理想，并认为法治要发挥作用，除非其已然成为社会共同体道德传统的组成部分。也就是说，只有参与社会的立法、行政、司法机构，以及公民团体、法人和个人，都认为有必要接受法律的约束，否则无法保证公民的自由与权利，社会的稳定与繁荣，所以也可以说法治作为一种政治理想，可能永远不能达到完美，但这一理想的缺乏，却可能迅速导致专制和暴政。

宪政（Constitution）原意是指政治组织和公共权力的组成与制衡，而民主通常代表被统治的大多数这一极的权力，所以我们可以说宪政是法治的根基和前提。在等级制度消亡、社会逐渐走向平等之后，大众有了强烈的在公共权力构成中取得一席之地的欲求，所以才有了民主宪政。在人类历史进入民主法治以前，国家权力，尤其是绝对、专断的君主国家权力，一直是个人权利的天敌，而自英国《大宪章》开始，文字表述的宪法第一次对君主权力构成了制约。从历史发展来看，大部分国家的宪政形态从专制到宪政大致可分为三个阶段：

一是绝对（君主）权力时期。即统治者对国内之民有绝对的（即至高无上）和专断的（即随心所欲）权力，政治权力作为统治阶级的意志体现，远高于法律，法律只是可以被朝令夕改的统治工具；二是宪政君主时期。这类政制下国家有宪法，君主也有较大的行政实权的君主，但是已经通过宪法或契约，约定了统治者的权力上限和普通民众的权利下限，即把权力关进了笼子，民众的生命、自由、财产从此受到法律保护，此时法律已经部分作为真理或民意的体现，立法权已经开始对行政权形成制约，法律与政权共同行使公共权力；三是宪政民主时期，此时议会作为民意代表的权力进一步扩大，在保留了形式君主的国家，君主仅作为国家形式上的主权象征，国家权力由立法权的议会和掌握行政权的首相及其内阁分别掌握；在废除了君主的国家，普遍民选国家元首，国家权力由作为立法机构的国会和掌握行政权力的总统或总理及其内阁掌握。也就是说人们已经不满足于把权力关进笼子，还要定期更换掌握最高权力的人。

除了以上的政治制度演变之外，我们也不应忽略社会经济发展对政治的影响。人类社会从农业为根基转型为工业为主导，迄今大约两百余年，工商业的发展需要以人这一重要生产资料的自由作为前提，而工业化的结果，是为人们的生活提供了形式上的平等。自由主义思想家密尔这样描述当时的情况，“他们现在读相同的东西，听相同的东西，看相同的东西，去相同地方，所持的希望和恐惧也指向相同的对象，拥有相同的权利和自由，以及主张这些权利的相同手段”。的确，法国人托克维尔的《论美国的民主》、德国人洪堡的《论国家的作用》、英国人密尔的《论自由》发表前后的数十年，正值欧洲工业革命和产业资本蓬勃发展时期，由于工业化产品经由商业贸易扩散至各地，规模化生产导致的价格降低，让社会中下阶层也能消费新式产品，社会各阶层开始使用同样的产品，这就将洛克等早期自由主义者们传播的人人平等的思想逐渐显型化，也从一个维度解释了被亨廷顿教授称为世界民主化的第一波，为什么会出现在十九世纪的欧洲。

三、结论：从法制到法治，让法律做主

改革开放四十年来，依法治国、有法必依的观念在我国已经深入人心，但这种法治观念可以说仍然停留在走向一个高水平法治国家的初级阶段。在这一阶段中，法律仍然在一定程度上作为一种工具性的存在，而非价值性的存在。法律仍未作为整个国家和社会运行的主体。

从法制到法治，书面措辞上的一字之别背后所隐蕴的法之内涵其实已经产生了巨大区别，这就涉及法律在国家政治中的定位、公权力主体在法治运行中的权限。通过以上论述回溯，我们不难发现，建立法治国家是世界各国追求的终极目标，从思想渊源上讲，中国脱胎于农耕文明的传统强调通过政治精英治理民众，这无疑对中华文明的延续发展起到过非常重要的作用，而以欧美为代表的西方人则更侧重法治本身的超验资源，一方面通过对上帝、真理和道的持续发问探索立法之基，另一方面以神权为依托形成了相应的权力制衡机制。当我们站在中西文明的融合处审视精英与法律在法治国家构建中的双重作用时，有必要回到孔子所说“文武之政，布在方策，其人存则政举，其人亡则政息”[13]，“人能弘道，非道弘人”[14]。把人治与法治分立的政治哲学，未必是最高明的政治哲学，二者既非独立，更非对立，没有一个强有力执政队伍，建设法治国家的目标就难以实现。

习近平总书记多次专门就建设新时代的法治国家做出指示，从党的十八大提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”依法治国的“新十六字方针”，到提出“要加强反腐败国家立法”到“重大改革要于法有据”，再到“政法队伍要信仰法治、坚守法治”，无疑都为法治中国建设指明了方向。以习近平同志为核心的新一届中央领导集体已经充分认识到，法律无论在立法、行政、司法还是监督过程中，都不能沦落成少数掌权者、执法者手里谋取私利、为所欲为的工具，而是要让法律成为国家政治运行的主体，成为中国共产党执政的根本，成为中华民族迈向伟大复兴的基石。