国家监察体制改革的方法论意蕴

□ 张仙凤

深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。十八大以来，党中央在始终保持高压反腐的同时，积极稳妥深化国家监察体制改革。习近平总书记指出：“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中前进。”[1]（P34）为了确保国家监察体制改革顺利进行，党中央坚持科学的方法论，在对政治权力、政治关系和政治体制进行深刻调整的同时，避免对现行政治体制和社会稳定造成冲击，保证国家监察体制改革顺利推进。

一、问题导向与全面统筹相统一

坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。在国家监察体制改革的诸多方法中，习近平总书记特别注意将问题导向与全面统筹并重。习近平总书记指出：“坚持问题导向是马克思主义的鲜明特点。问题是创新的起点，也是创新的动力源。”[2]问题导向是国家监察体制改革的原动力。我国原有的反腐败体制机制是在借鉴苏联社会主义模式的基础上，结合我国党情和国情而逐步形成和发展起来的。党的纪律检查机关，隶属于政府的行政监察机关、预防腐败机构，隶属于检察系统的反贪污贿赂、渎职侵权检察和职务犯罪预防部门共同承担了反腐败的任务。长期以来，我国反腐败机构体制在党中央领导下，为党风廉政建设和反腐败斗争的深入发展提供了有力的政治保障和组织保证。进入新时代，站在新的历史起点上，旧有体制已不能完全适应经济社会发展和反腐败斗争需要。反腐败体制机制处于一种未整合的状态，反腐败监督职能分散于党的各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构、检察机关反贪、反渎和预防职务犯罪机构之中，这些机构领导机关不一，有些职能重叠，边界不够清晰，不同性质机关的执行法律不一，不利于反腐职能衔接，从而分散了反腐力量，很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。上述问题客观上制约了对腐败查处的力度，影响反腐败的社会认同感和公信力。为了解决反腐败过程中存在的体制机制问题，在深化国家监察体制改革过程中，通过整合资源，将行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防腐败犯罪等工作力量整合，成立监察委员会，将反腐败职能集中统一起来。监察委员会成立后，将纪委和监委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现了党对反腐败工作的统一领导，构建起集中统一权威高效的中国特色国家监察体制。

坚持问题导向，以解决问题为出发点，又必须与全面统筹结合起来。全面统筹蕴含着马克思主义的辩证法精髓。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上的讲话中指出，要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接，为深化国家监察体制改革提供了根本指引。纵观国家监察体制改革的整个过程，党中央高度重视深化国家监察体制改革的统筹工作。党的十八大以来，习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究，审议通过改革和试点方案，对改革作出顶层设计，明确了试点工作的时间表和路线图。从2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会的讲话中提出形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系的要求开始，到2016年12月，根据党中央的决定，人大常委会决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，再到2017年10月，党的十九大对深化国家监察体制改革工作做出新的战略部署，要求将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，再到2018年3月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，对监察机关机构设置进行明确规定，整个国家监察体制改革过程中处处体现着统筹思想，一是统筹中央和地方在深化国家监察体制改革中的地位和职责；二是统筹国家监察体制改革的地方实践与理论提升；三是统筹国家监察体制改革的稳定性与发展性。

除此之外，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组认真落实党中央决策部署，切实加强对试点工作的指导、协调和服务。时任中共中央政治局常委、中央纪委书记的王岐山同志多次主持召开会议传达学习习近平总书记重要讲话精神，研究改革方案和部署试点工作，亲赴北京、山西和浙江等地调研指导。全国人大常委会迅速通过试点工作的决定，为试点工作提供法治保障。中央组织部研究提出试点地区监察委员会干部管理体制和任免审批程序。中央政法委加强协调，统筹司法执法机关积极配合改革试点。最高人民检察院坚决贯彻党中央决策部署，深入细致做好转隶人员思想政治工作和线索移交，确保工作有机衔接。中央编办对试点地区涉改单位人员编制机构转隶进行具体指导。中央、各部门、各试点地区在深化国家监察体制改革试点工作过程中全面统筹部署，实现了上下联动施策，保证了改革的顺利进行。[3]

二、顶层设计与摸着石头过河相统一

顶层设计与摸着石头过河是辩证统一的，不是非此即彼或厚此薄彼。深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央所做出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革，是国家监察制度的顶层设计。改革开放以来，我们党不断推进党风廉政建设和反腐败斗争，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央重拳反腐，以壮士断腕的决心、刮骨疗伤的勇气，以前所未有的忧患和紧迫感，掀起了新中国成立以来规模最大、涉及层级最高、形势最复杂、成效也最显著的反腐败斗争，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展。但同时也逐渐认识到，推动全面从严治党向纵深发展，夺取反腐败斗争的压倒性胜利面临着体制机制方面的“瓶颈”：有些部门权力过大，有些干部权力过大，尤其是一些“一把手”无法实现有效制约监督，腐败无法得到彻底遏制。推动全面从严治党向纵深发展，夺取反腐败斗争压倒性胜利必须从国家政治权力、政治关系和政治体制的高度，对权力配置进行顶层设计，实现对权力的制约和监督。具体来说，就是从原来属于行政权和检察权派生权力的监察权从行政权和检察权中剥离，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防腐败犯罪等工作力量成立监察委员会，与党的纪律检查机关合署办公，实现了党对反腐败工作的集中统一领导。

深化国家监察体制改革作为全面深化改革的重要内容，不仅涉及到制度层面的顶层设计，而且还是内含着“摸着石头过河”的改革方法论。深化国家监察体制改革没有现成的方法，必须采用实践、认识、再实践、再认识的方法论，在实践基础上摸清规律，渐进改革。先是2016年底，中央决定在北京、山西、浙江3省市开展国家监察体制改革试点工作，以为国家监察法的制定和监察体制改革在全国推开提供实践经验。试点地区认真贯彻落实党中央的部署，积极推进国家监察体制改革的试点工作，制定实施方案，明确改革思路，确定重点任务，凝聚改革共识，做好统筹协调，为监察体制改革在全国推开积累了有益经验。党的十九大召开，对深化国家监察体制改革再动员再部署，要求将试点工作在全国推开。中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，根据党中央决定，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，国家监察体制改革与地方人大换届工作紧密衔接。党的十九届二中全会对国家监察体制改革进行部署，提出要依法建立党统一领导的反腐败工作机构，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。深化国家监察体制改革的整个过程处处体现着顶层设计与摸着石头过河的有机结合，保证了国家监察体制改革的顺利开展。

三、继承传统与创新发展相统一

继承传统与创新发展相统一是我国国家监察体制改革的又一鲜明特质。从历史文化中汲取智慧，在治国理政中总结经验，积极推进理论和实践创新，是习近平总书记有关深化国家监察体制改革重要论述中蕴含的重要逻辑。我国历来是一个多民族的大国，“大一统”始终是传统中国政治思想和政治格局的主流。与此相适应，打击贪官污吏、打击地方割据势力，维护中央权威的监察制度历来备受重视。从周汉开始，历经隋唐，一直延续至明清，可谓源远流长。具体来说，从监察机构来看，我们经历了从“二府”到“三台”，再到御史、监察的历史衍变；从监察法规来看，我们经历了从“监御史九条”到“刺史六条”，再到“都察院则例”，以至到“十察法”的历史衍变；从监察范围来看，我们经历了从人事、财政管理到军事、司法统辖的历史衍变。[4]与此同时，西方国家几百年来的文明发展史，从政治文明的角度看就是对公共权力的约束史，也经历了从以权力约束权力到以权利约束权力，再到以社会约束权力的历史衍变。这些历史资源都为我国国家监察体制改革提供了有益借鉴。习近平总书记高度重视历史文化，并特别强调继承优秀传统文化。从第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》来看，其形成的制度基因是对中国传统制度文化基因的扬弃，是对革命根据地红色政权基因的继承和发扬，是新中国成立以来尤其是党的十八大以来，党和国家对加强党风廉政建设和监察实践经验的总结。由此可见，我国国家监察体制改革是对优秀传统文化和实践经验的批判继承。

除了批判地继承传统外，我国国家监察体制改革还特别注重创新发展，实现了继承传统与创新发展的统一。与传统监察制度不同，当今的监察制度有着鲜明的社会特性和时代特征。尽管中国古代监察制度随着历史演进而变革，但自始至终都未改变其皇权政治工具的本质，所以，也从未使封建王朝摆脱“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史宿命。与之根本不同的是，当今的监察制度则具有鲜明的社会特性，其最根本的体现是国家监察委员会是由人大直接选举产生的，对人大负责，受人大监督，从而形成了在人民代表大会制度下的国家监察体系。这一国家监察制度体系具有鲜明的社会主义性质，是与党的全面领导、人民当家作主紧密结合的权力监督制度。就本质而言，当今的权力监督制度是以人民民主专政为依托的现代监督制度，彻底使以前的皇权政治工具转变为实践人民民主、加强自我监督、推动社会革命从而跳出历史周期律的现代武器，是对中国古代监察制度和西方权力制约制度的批判性继承和革命性改造。由此可见，我国国家监察体制改革既从传统文化中汲取营养，又注重进行社会主义改造，既批判地继承传统，又发展性地变革创新，充分彰显了“四个自信”。此外，我国在推进国家监察体制改革过程中，适时制定了《中华人民共和国监察法》。监察法的制定使党的主张通过法定程序上升为国家意志，实现了立法与改革的有机衔接，有助于创新和完善国家监察制度。由此可见，从方法论的角度看，我国国家监察体制改革还内在地蕴含着继承传统与创新发展的统一。

四、党的领导与依法改革相统一

社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的领导与依法改革相统一是新时代全面深化改革总体方法论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是我国社会主义法治最根本的保证，任何改革都必须有利于坚持和加强党的领导，深化国家监察体制改革必须坚持党的全面领导。一方面，以习近平同志为核心的党中央高度重视国家监察体制改革及试点工作。习近平总书记多次主持召开中央政治局会议、中央政治局常委会会议和中央全面深化改革领导小组会议专题研究，作出顶层设计。另一方面，中央多次对深化国家监察体制改革工作进行重要部署。党的十八届六中全会、十八届七中全会、十八届中央纪委六次全会、十八届中央纪委七次全会，十九大，十九届一中全会、十九届二中全会，以及十九届中央纪委二次全会等重要会议对国家监察体制改革工作进行战略部署，时刻保持对国家监察体制改革的引领。更为重要的是，深化国家监察体制改革，设立监察委员会，将党的纪律检查机关与国家监察机关合署办公，加强党对反腐败工作的领导。纪委与监委合署办公，破解了反腐败体制机制职能重叠、执纪执法边界不清、反腐败力量分散等问题，扩大了监督范围和监督对象，实现党内监督和国家监察的无缝隙对接，构筑起新时代党的领导下的反腐败工作体制机制。

深化国家监察体制改革体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一，不仅坚持和加强了党的集中统一领导，而且整个过程遵循依法改革，是建设社会主义法治国家的生动案例。习近平总书记强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，推进反腐败工作规范化、法治化。2016年12月，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，这成为国家监察体制改革依法进行改革探索的第一步。随着试点工作的圆满完成，2017年10月，党的十九大对深化国家监察体制改革工作做出新的战略部署。根据党的十九大精神部署，2017年11月，根据党中央的决定，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定，指出在2017年底、2018年初召开的省市县人民代表大会上产生三级监察委员会，使改革与地方人大换届工作紧密衔接，为国家监察体制改革向全国推开提供了法理依据。随着省、市、县监察委员会的建立，2018年3月召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人民共和国监察法》，对监察委员会的地位，职责、权限等进行规定，为国家监察机关及反腐败工作的开展提供了法律依据，确保改革于法有据。

深化国家监察体制改革虽然已经取得了重大阶段性成果，但未来改革仍然任务艰巨。学习研究和掌握国家监察体制改革的方法论有助于各级党委把改革试点工作作为重大政治任务，自觉担负主体责任，领导、谋划、推进本地的监察体制改革，从方法论角度推动国家监察体制改革创新。