英国城市治理创新经验及对广州的启示

□李强

英国大城市治理着眼于优化物理空间与完善行政管理体制，兼顾了夯实硬件基础和提升软件效率，同时以品牌塑造和人才国际化为基础提升城市品质，形成了既立足现实又面向未来的实践经验，为广州推动超大城市治理创新提供了有益启示。

一、健全城市规划体制，强化城市更新效应

物理空间是城市运行硬件基础，也是治理创新的基本依据，某种意义上决定了城市发展的上限，优化城市物理空间有赖于科学的城市规划和有序的城市更新。

（一）健全城市规划的体制机制

一是强化规划督察。设置堪称“规划界警察”的规划督察体现了英国城市规划体制的独特性。规划督察署以避免项目审批中的失误乃至错误为核心目标，行使职责权力不受政府约束。开发商申请的规划项目若遭到地方政府拒绝，可向规划督察署申诉，并通过政府代表和开发商代表共同参与的听证会形式进行公开辩论，然后由规划督察署依据规范相关法规政策做出最终裁定。二是培育专业人才。成为英国专业规划师需要同时具备规划学位和法律学位，其注册机构是一个由女王授予权力的独立机构——拥有2万名专业规划师的皇家规划师协会。自1914年建立以来，协会每年都对会员进行全方位考核以此保证高水平的规划师专业素养，并对不符合要求的规划师予以严厉至取消资格的惩罚。三是强调保护意识。英国城市规划指导思想一直强调历史保护和城市特色，各具特色和历史传统的步行街区、商业区和社区随处可见。具有历史价值的建筑在被注册为保护建筑之后任何人不得拆除或改造，城市中心新建建筑也要求与历史建筑和整体环境相协调，凸显历史空间和现实空间的和谐关系。四是关照社会现实。好的城市规划仅仅做到科学合理还不够，还应实实在在地解决相关社会问题，推动社会发展进步。英国注重城市规划与经济发展的相互融合，着力推动规划项目发挥促进经济增长、增加就业岗位、解决社会问题的作用，典型的案例包括开发城市绿化带、伦敦码头改造项目中的经济效益。

（二）强化城市更新的溢出效应

伯明翰是工业革命的摇篮，作为英国仅次于伦敦的第二大城市和主要工商业区之一，在推动传统工业城市转型过程中特别注重强化城市更新的溢出效应。一是把握城市更新的关键主线。针对境内长达51公里运河的改造是伯明翰推动城市更新的主线，水路曾经是左右城市工业发展最重要的交通方式，三分之一以上的城市人口居住于运河两岸一公里区域内。但是长期工业化同时带来了严重的污染，运河水质严重下降，运河两岸陷入发展困境甚至走向衰败。20世纪80年代以来，伯明翰从改造运河两侧步道起步，以美化整体景观为原则持续建设运河的边界界面、标识系统，全盘统筹的思路从根本上改变了运河的内在肌理和外部吸引力，大大提升了运河作为内陆航道的商业价值和社会价值。二是赋予城市更新以历史维度。伯明翰在城市建设中特别注重对历史传统型建筑的严格保护和开发利用，在旧城改造中突出保留与新建、历史与现代的和谐统一，城市中存有大量特色鲜明、蕴味厚重的古典建筑。比如伯明翰斗牛场这一历史悠久的商业区在开发之前进行了科学专业、全面彻底的考古工作，在展示城市历史的同时提升了新型商业化功能。三是实现城市更新的层次跃升。为彻底改变老工业城市基础设施落后的面貌，破除世人对伯明翰市的刻板印象，伯明翰市政府全面主导进行大规模的城市基础设施改造，逐步将发展旅游观光服务等第三产业作为城市新的增长点，着重塑造和推广旅游城市的新形象。伯明翰专门设立了营销伯明翰办公室，投入大量经费用于建设和维护向全世界客商展示城市各类信息的官方网站，并且突出对外宣传中的城市个性创意，不仅设计了独树一帜的伯明翰城市标识，而且在城市标识应用了由营销伯明翰办公室所独创的一种圆润而有亲和力的“伯明翰字体”作为主体格调。

二、完善行政管理体制，加强政府与社会合作

政府是城市治理创新最重要的主体，行政体制改革和运行对城市发展具有举足轻重的影响，推进政社合作则是完善城市治理体系的基本方向。

（一）协调行政体制的层级矛盾

伦敦作为发展历史悠久的国际大都市，是展现城市管理体制和区划模式复杂变迁最为典型的案例，地方自治的政治文化传统和城市扩张的统一管理需求之间的深刻矛盾主导了行政体制和结构的深刻调整。工业革命以来，在伦敦政府治理机制运行的实践进程中，形成了大都市公共事务委员会、伦敦议会郡、大伦敦市委员会等不同历史时期体现集中治理的统一性机构，与此同时教区委员会、自治市等地方层面的自治机构也在同步发展。目前，伦敦市级层面为大伦敦市政府，由伦敦市长和伦敦议会构成。市长承担对外代表整个伦敦大都市的职责，由选民直接选举产生并通过四个主要职能部门即大伦敦警察局、伦敦消防和紧急计划局、伦敦发展局和伦敦交通局来协调管理大都市层面的公共事务；伦敦议会由25名通过选举产生的成员组成，负有调查重大事项的职责，同时具有监督市长、提出建议的权力。在地方层面，伦敦保留了各自治市的建制，形成了“大伦敦市政府—自治市议会”双层治理结构。

在伦敦大都市区政府管理的双层治理结构中，上层的大伦敦市政府是作为战略性政府而运作，着眼于城市的长远和可持续发展与提升城市综合竞争力，负责处理属于全市总体层面上的公共事务，协调辖内各自治市之间的关系。各自治市实行议行合一制，由选举产生并统一行使立法权和行政权，具体负责本区内的具体公共事务的处理，包括经济发展、环境保护、市政规划、道路维护等等。伦敦大都市政府的双层治理结构扭转了公共权威多元分散的格局，避免了地方各自为政、统筹协调不足的问题。首先通过大伦敦直选市长职位这一制度和岗位创新增强了集中治理的权威，此前英国并不存在直选市长的制度安排。直选市长有利于增强公众对这一职位的心理认同及其合法性，更好地赋予了市长对整个大都市进行全局性的战略规划、统筹管理、综合协调的集中权力，改变了之前在大都市区层面缺乏统一权威领导的缺陷；[1]其次，双层政府治理机制建立在对公共事务被科学界分为整体性和地方性公共事务的基础之上，有利于厘清政府层级间的责任和政府职能的履行，改善了层级政府间职责不清的状况。再次，新的双层政府治理机制既有利于充分发挥大伦敦市战略性统筹管理的优势，同时也有利于强化各自治市深入社区和联系居民的特点，形成了调动双方积极性的协调推进机制。

（二）完善政社合作的制度规范

20世纪90年代以来，合作伙伴关系成为政府与非营利组织之间关系发展中最受重视的模式并被广泛接受，特别是在公共服务供给领域更是备受推崇。1998年，英国政府率先签署政府与志愿及社区组织关系协定，将政府与民间非营利组织的伙伴关系以国家政策的方式予以确定，并在不同层级的政府中加以实践。英国这一举措为界定政府和非营利组织关系做出了典范并引领全球范围内的政社合作潮流。此后尽管政社关系一直处于动态调整过程中，但是英国政府对非营利组织的支持始终是一以贯之的，并以项目运作加以带动：如“能力建设者”项目——中央政府在2006年至2008年间投入资金7000万英镑，为非营利组织提供各种专题的信息、建议、指导和培训，旨在保障非营利组织获得高质量支持，同时积极寻求政府以外资金来源以扩大项目规模和影响力，这一项目得到了地方政府效仿执行；又如“草根赠款”项目——2007年由内阁第三部门办公室发起的专门针对社区组织的总额达1.3亿英镑的资助项目，旨在资助小型甚至微型、主要由志愿者参与的社区组织以充分发挥其优势。其中，8000万英镑是给社区组织的小额赠款，另外5000万英镑用于给予地方基金会奖励。

英国塑造各级政府与非营利组织之间伙伴关系最重要规范性文件是《政府与志愿及社区组织关系协定》，其具有两个特性：第一，不是正式立法，而是政府和非营利组织之间合作的备忘录，因而不具备法律约束力，其效力更多依赖于在实践过程中协议双方合作的需求动力和财政资金的激励支持；第二，中央政府层面的协定不直接适用于地方，但可以在全国范围内推广应用，目前大多数地方政府都签署了地方性协定。从内容上看，《政府与志愿及社区组织关系协定》由五个方面的准则构成，包括志愿准则、社区准则、黑人和少数民族志愿及社区组织准则、资金与政府采购准则、咨询和政策评价准则，每一方面的准则均包括了政府和非营利组织之间的合作原则及双方各自的责任和义务，其中资金与政府采购准则是核心内容。多年来的实践表明，协定的作用主要体现在对政府与民间原本合作意向和实践的强化、引导和规范上，而不是在重新建立或塑造一种新型政社关系。总之，协定最重要的意义在于确立了合作关系而不仅仅是合同关系，强化了伙伴关系而不仅仅是伙计关系，让政府和非营利组织之间在具体实践中的互动更具稳定性和可预期性。

三、打造独特城市品牌，推行人才国际化战略

经过长时间的发展，城市发展已经到了注重质量、提升品质的阶段，品牌建设和人才则是驱动城市品质提升的重要抓手。

（一）强化城市品牌的组织传播

伦敦通过建立和完善品牌识别系统率先树立和推广城市品牌，具体步骤为初步分析城市特点、提炼城市品牌核心价值、创建城市识别符号三个阶段。首先，通过量化分析方法研究和比较伦敦与其他相关竞争城市的区别，找出最能体现伦敦特色的亮点来确定品牌的定位。其次，建立城市品牌识别系统的价值金字塔模型，着重分析金字塔底座的城市品牌产生土壤，包括最具吸引力的行业，如旅游、体育、文化教育、商业等。在这些行业中，聚焦和提炼与众不同的魅力奠定品牌的基调和风格。再次，在价值金字塔模型顶端是伦敦城市品牌的核心价值——不断探索。核心价值确定之后，相应的宣传视角形象塑造和推介活动等都有了最重要的主题依据。目前，伦敦形成了“开放、迷人、自信和动力无限”的城市品牌格调，并凸显出“文化多元化、无限创造品牌价值、充满机会以及无穷积极的推动力”品牌价值。[2]

承担伦敦品牌建设任务的机构并不是一个真正意义上的实体性组织，也没有绝对固定的工作人员，所有的职责均由市政府下辖机构中处理公共关系的工作人员来承担。承担具体的品牌建设、宣传、推广等工作。就是这样一个没有固定设置的松散机构却屡屡展现出强大的凝聚力，尽管工作内容涉及范围极为广泛，包括政治、经济、文化、社会、艺术等等，但是其工作影响力却可以渗透到整个社会各个领域当中，逐步发展成为被广泛认可和接受的一个统筹性组织。当然，这种所谓的“形散而神不散”的极具特色的品牌建设机构的影响力及其发挥有赖于政府高层的重视。伦敦品牌建设机构由位于伦敦市政府决策的领导层的市长办公室直接管辖，主导并参与伦敦市政府所有对外活动的策划与实施，确保所有发自政府的公关活动都有统一的形象和声音，以建立持续稳定的品牌影响力和创造力。形散而神不散的机构建设原则具有收放自如的独特优势，工作人员的双重身份有利于保证城市品牌建设按照政府既定策略去推行，既节约了管理成本又突出了宣传成效。此外，伦敦城市品牌的宣传是多元化的。以具有悠久历史和广泛国际影响力的英国广播公司等传统媒体在传播英国经典文化、打造伦敦城市形象方面不遗余力，各类活动以鲜活的实体形式宣传伦敦城市品牌，特别是大型节庆活动一直是伦敦进行城市营销的重要手段。大型的庆典活动开展十分频繁，其中摄政街点灯仪式、狂欢节、皇家庆典等已展现出与众不同、极具特色的成功营销特质，对提升伦敦城市形象的贡献极为重大，成为被普遍接受的伦敦名片。更为重要的是，政府带头主打并承担起大量的宣传任务，伦敦市长每年都会安排官方出访计划推广伦敦，同时相关的外事活动都尽可能做到在完成公务职能的同时达到宣传伦敦的目的。

（二）大力推进人才国际化

人才是城市发展最重要的资源。作为国际化大都市，伦敦一直注重培育和引进国际型人才，特别是在注重培养国际型人才方面形成了较为成熟的经验。主要体现在三个方面：一是招收学生国际化。在英国，评价一流大学最为重要的指标之一就招收不同国家学生即留学生的比重，牛津大学、剑桥大学等世界顶尖一流学府研究生当中留学生的比重均超过六成，各类科研项目都汇集了全世界不同文化背景和思维方式的顶尖人才，高等学府也因此成为了高度开放、思想碰撞、文化交流的聚集地。二是师资力量国际化。英国高等教育中的科研工作者招聘范围遍及世界各地，录用标准完全不涉及国籍、性别、种族、地域等因素，以公平原则招录符合各科研院所条件的人才。一旦被录用，即提供相对较为优厚的薪资待遇，而且一视同仁。三是课程国际化。师资力量和招收学生的国际化自然而然要求课程必须符合国际潮流，涉及领域广泛的内容。在这种国际化的社会氛围下，英国出现了大量的具有全球视野的世界级大师，比如当代世界级规划大师、城市地理学家彼得·霍尔教授，早在1966年就提出把“各类人才聚集的中心”作为国际大都市的鲜明特征；又如苏格兰城市规划大师格迪斯，第一个提出国际化大都市概念；又如提出“绿带原则”被伦敦政府采用并逐渐发展成为欧美城市国际化准则的英国规划师阿伯克隆比，等等。

当然，在引进国际化人才方面，英国也是不遗余力。纵观世界城市发展历史，可以发现一个普遍规律：一个城市开放程度越高，外来人口就越多，进而经济社会生活也最具活力。最具代表性的移民城市——纽约最能体现这一规律。自19世纪开始之后的100多年间，超过1000万来自世界各地的移民移居纽约，为纽约成为世界最大的国际化城市提供了源源不断的人力资源，其中从事各类职业的外国留学生为加速纽约国际化大都市起到了至关重要的作用。著名的国际化城市无一不是移民遍地的区域，短期停留或长期居留的外国人的数量成为衡量一个城市国际化的重要指标，反映了一个城市在国际分工中对于不同国家人才的吸引力和辐射力，特别是外国留学生、著名专家、高技术人才等。英国大城市中的知名企业、学术机构均面向世界招录人才，相关法律政策在人才引进上也提供了较为宽松的制度环境，形成了一整套保障机制，方便国际化人才的签证、移民和定居。

四、英国城市治理创新经验对广州的启示

逐步建设成为引领型全球城市是广州的奋斗目标，这对城市治理体系和治理能力现代化提出了更高要求，借鉴英国大城市治理创新经验，结合广州发展实际，应把握以下着力点：

（一）强化城市有机体思想，焕发城市发展活力

创新城市治理，首先要树立城市自然有机体的思想。城市化是一个漫长的历史过程，也是一个自然生产的过程，城市规模越大，城市化进程越快，就越要从有机体思维而不是机械思维来把握，在满足人类自身需求的同时保证城市的健康良性运转和可持续发展。2015年中央城市工作会议也特别强调，必须尊重并顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实做好城市工作。一直以来，“城市以人为本”都是治理创新的核心要求，与此同时，还要认识到人始终是生活在城市空间里的，城市发展和以人为本是相辅相成、相互促进的，必须把城市作为有机体本身的重要性凸显出来，确立“人以城市为基”的理念，对于城市本身不能仅仅是索取而应该更多地给予回报，特别是在生态环境方面更是如此。广州是一座具有2000多年历史的城市，良好的城市规划、适度的城市更新、智慧技术和低碳技术的应用等等首先是要满足广大市民的现实需求，但是同时也要努力推动这些技术手段有利于发挥增加城市发展动力、焕发城市发展活力的作用，而不是以牺牲城市长远发展潜力为代价。因此对于广州而言，推动治理体系和治理能力现代化必须探索在服务广大市民的同时赋予城市本身更多生机的治理方式和具体措施，比如，当前正在推进的老旧社区微改造就同时达到了改善市民居住环境和焕发城市活力的目的，是一项值得肯定和推广的举措。

（二）增强城市综合承载力，创建舒适城市环境

巨大的综合承载能力和优美舒适的创业居住环境是城市治理的重要目标，也是超大城市吸引力和集聚力的重要体现，发达国家的世界级城市都有较强的综合承载力。随着广州经济的持续快速发展，传统发展模式已使广州综合承载能力面临很大的考验和挑战。为此，广州必须坚持精明增长和绿色发展的理念，以存量挖掘、紧凑开发、集中建设、节能减排等集约型方式增强城市综合承载力，坚持走创新、协调、绿色、开放、共享的文明发展道路，提高资源节约集约利用水平，形成低投入、低消耗、低排放和高效益的节约型增长方式，增强城市对经济社会发展的综合承载能力。与此同时，必须高度重视城市环境，全面推进干净整洁平安有序城市环境建设。城市环境特别是硬件环境具有稳定性强的典型特征，是吸引高端要素、提升城市竞争力的基础条件，优美的城市环境能够有力增强城市舒适性，提高城市本身的独特魅力和吸引力。广州要围绕建设广东宜居城乡首善之区的要求，切实加强环境保护和生态建设，下大力气改善水环境和大气环境，加速推进城市河涌综合整治，加大对机动车尾气污染，工业废气污染和城乡固体废物污染治理力度，积极推行清洁生产，争当节能减排和发展循环经济的排头兵。继续推进“青山绿地，碧水蓝天”工程，实施“花园城市”建设计划继续绿化美化城乡，构筑优质生活圈，建设可持续发展的超大城市。

（三）高度整合各类资源，创建综合型社会治理模式

社会治理的常态化、高效化、精细化需要高度整合各类资源。一是整合信息资源。要下决心打破目前广州社会治理各个领域的“信息孤岛”，在建立全面覆盖区、街镇、村（社）三级互联互通的社会治理综合信息平台基础上，实现多元化收集共享信息、实时监控重点区域、综合分析研判数据、高效处置各类问题等功能，形成针对单一问题遵循发现、分析、解决、复查、反馈的环环相扣的标准程序。目前广州市城市社区网格化服务管理系统具备了联通、整合社会治理各领域各信息系统的基础功能，但面临的行政壁垒大于技术壁垒，应力争打破。同时，全面整合公安、安监、城管、街镇等视频监控资源，实现各类数据信息的充分利用，促进信息化自动巡查的“天网”与网格化人工巡查的“地网”相结合，构建无缝覆盖的“天上有云、地上有网、网中有格”的格局。二是整合网格。充实与强化广州市网格化工作，将“大综治”“大安全”“大市政”“大城管”等各类城市综合管理资源进行整合，形成“一网式”管理，把人、地、事、物、组织全部纳人社区网格，构建“多种力量整合、多种平台合一、多种情况切换”的综合型网格化工作格局。三是整合力量。主要涉及社会协管力量和行政执法力量。社会协管力量的整合可由区级负责统筹、街镇统一管理、村居集中使用。行政执法力量的整合难度较大且更为复杂，可首先从信息互通和执法联动起步，逐步在协同层面寻求突破。

（四）重塑社区自治组织，合理划分权责边界

伦敦大都市区城市管理体制围绕地方自治和集中治理之间的矛盾经历了极为复杂的变迁，最终形成了今天“大伦敦市政府—自治市议会”双层治理结构，明确了不同层级政府的职责权力，相对科学地划分了不同公共事务的归属。对于广州等超大城市而言，更为突出的问题在于基层政府和社区自治组织之间权责边界的划分。城市治理的根基在社区，长期以来，社区居委会超负荷运转，基层自治组织的法定主体地位已经异化。2015年4月，民政部、中组部联合出台了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，专门部署开展社区减负工作。2017年4月，上海通过了《上海市居民委员会工作条例》，明确提出建立居民委员会协助行政事项的准入管理机制，制定居民委员会依法协助行政事项清单。因此，要正确认识和明确界定社区在基层治理中的职责定位，依法确定社区本职工作事项，把社区从执法、拆迁、拆违、环境整治、城市管理等不应承担的事项中解放出来，实现工作本职的回归。广州在这方面应该有所推进，建议推行社区“三事分流”，即：开展基层民主协商时将群众的诉求按“大事”“小事”“私事”分类处理。将政府管理事项及基本公共服务即大事交给政府部门负责办理；居（村）民自治事项及互助服务等小事，交由村居“两委”主导，社区社会组织、社区自组织等机构共同协商解决；居（村）民个人事务等私事，由群众自行解决或寻求运用市场机制解决。通过合理界定政府部门、社区自治组织和居（村）民群众个人的职责边界进一步厘清社区居委会职责，使社区居委会转变工作理念和重心，把更多时间放在社区服务工作上。

（五）加强对外形象宣传，提高城市国际知名度

城市形象的国际知名度是一个城市的品牌,意味着巨大的机会和资源，城市国际形象和知名度的提升将促进国际优势资源向其汇聚和靠拢。因此,加强城市国际形象的宣传与推广对提升城市国际知名度具有重要作用。一是要借助在穗举办国际会议、展览、体育赛事和文化活动等高规格国际盛会吸引国际社会注意力的契机，进行广州城市形象的多方位宣传。二是要优化对外宣传与推广城市形象的方式。城市形象的传播有赖于多种渠道相结合，传统媒体、新媒体、自媒体都有传播城市形象的巨大潜力。要加强不同类型媒体的整合力度，充分运用城市长期存在的报纸、广播、电视等传统媒体，同时不断拓展新媒体的应用领域和应用方式，向社会大众持续传递城市发展核心价值理念，形成优化传播氛围的媒体合力。三是要加强网络媒体的传播作用。网络传播具有表现形式立体化、传播方式互动化、接受信息便捷化等新型特征，广州对外宣传城市形象过程中需要特别重视互联网特别是移动互联网的作用，不断加大网络传播力度，将相关外宣内容以文字、图画和视频等网络宣传形式传播出去。同时也要针对网络传播速度快、信息受众广、监管难度大等特点，加强对负面信息和虚假信息的排查与处理，全力维护广州在网络传播中的正面形象。