居委会角色转化的空间视角解读

李 锋

一、引言：观察居委会角色转化的空间视角

居委会的角色定位一直是社区治理研究关注的重点问题,学术界常常通过分析这些社区精英的身份角色和行为特征，揭示国家与社会之间的互动关系，探讨基层社会治理的基本特征。居委会属于基层群众性自治组织，其主要职责为实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务。但是，研究者通常认为，居委会自成立之初就具有群众性和行政化的双重色彩，“所谓群众自己的组织，是指在党和国家领导下建立的，实际上内在于国家体系之内的基层组织。”*郭圣莉，刘晓亮：《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，第54页。在传统街居制下，居委会实际上主要扮演了街道办事处的“腿”的角色。在20世纪90年代以来国家主导的社区建设运动中，居委会改革的目标指向了“去行政化”和“居民自治”。但研究者却普遍认为，居委会在社区制构建过程中的组织变革和制度创新并不成功，不仅没有从根本上改变组织性质和运行机制，反而表现得更加行政化、科层化和官僚化。何艳玲、蔡禾就认为，居委会组织变革虽然名义上指向“自治”，但实际上却“更深刻地、更全面地复制了政府的科层制特征”，明显地表现出结构科层化、功能行政化和成员“职业化”等特征，陷入了换汤不换药的内卷化情境中。*何艳玲，蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。

虽然居委会行政化、科层化的倾向早已引起学术界的广泛关注，但是，如果只用“内卷化”或“改而不变”概括居委会组织变革的失败，就无法观察到其内部发生的变化及其阶段性的特征。为此，我们需要进一步解释的问题是，虽然居委会一直都是具有“官—民”二重性特征的行政末梢组织，然而，它在社区制构建过程中的行政化与之前相比又有怎样的新变化，以及这种变化受到了哪些因素的影响。马卫红在解读居委会“改而不变”的现象时认为，如果“不深入分析相似表象之下所隐藏的实质差异，则会阻碍对中国社会治理和变迁现象的理论洞察”*马卫红：《内卷化省思：重解基层治理的“改而不变”现象》，《中国行政管理》2016年第5期。。实际上，对于居委会组织变革不断陷入行政化的现象，学术界只有进行多视角的观察和多方位的解读，才能揭示出该问题的多面性和复杂性。本文即在学术界现有研究的基础上，将此问题放在居委会工作界面空间变化的视角下进行考察，解释这种变化对居委会的角色意识、行为特征及与居民互动方式的影响。

空间是权力运行的载体和权力获得合法性的场域，影响并塑造着人们的思维观念、角色意识和交往方式。如勒菲弗(又译列斐伏尔)所说：“空间乃权力、知识等话语，转化成实际权力关系的关键，在我看来，也就是剥削和统治的关系，是通过整个空间并在整个空间中，通过工具性的空间中得到维持。”*亨利·勒菲弗：《空间与政治》，李春译，上海人民出版社，2008年，第43-62页。正是因为空间具有的这种社会再生产功能，我们才可以通过观察居委会工作界面的空间转换，发现社区权力的运行和再生产机制，并就此对居委会的角色转化进行再解释。邢成举使用空间视角对基层治理进行了研究，分析了村级服务大厅建成后权力场域的变化及其影响，认为“服务大厅的可视化结构使得公共权力的运作得以被监督，村干部增强了服务意识，也落实了权力的公共性质。”*邢成举：《空间变革、权力关系与监督的“实现”——基于对杨村村级服务大厅的考察与分析》，《云南行政学院学报》2016年第3期。与该观点不同，本文认为，工作界面向服务窗口等固定空间转移会强化社区自治组织的“半行政化”倾向。一方面，这种转移伴随着行政事务的增加和行政控制的加强，居委会的职责和功能进一步向行政空间转移；另一方面，“窗口”作为“直观—隐喻”的前台装置强化了居委会成员“窗口工作者”的身份意识，他们通过对该空间的掌握主导了与居民间的互动关系。

二、从社区到窗口：居委会工作界面的空间转换

空间分配根植于特定的社会关系和制度结构中，体现了权力运行的逻辑和利益博弈的结果。“城市空间结构不仅是地理意义上的限制区域，而且是社会和政治的活动舞台。”*张付强：《我国社区自治改革的内卷化分析——一种空间模型的视角》，《公共管理学报》2009年第3期。居委会主要在“社区”和“窗口”两个空间界面中开展工作，但其重心却会随着社区管理体制的变革发生位移。居委会成立之初，“走家串户”是其主要的工作方式，也因此留下了戴着红袖标的“街坊大妈”形象。然而，自社区建设运动以来，居委会却趋于淡出街头巷尾的“社区”工作界面，逐渐成为坐在“窗口”后的工作人员。

(一)社区与窗口：居委会工作界面的两种空间

工作界面是指人们工作时延伸在他面前的空间，“他进入这个空间来开展工作，身体在这个空间中活动，目光和语言指向这个空间，与工作对象在这里展开互动。”*韩志明：《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。国内学者韩志明在对“街头官僚”进行研究时，根据工作界面的空间性质把街头官僚的行动空间区分为三种类型——窗口空间、街头空间和社区空间，并分析了不同工作界面下街头官僚的行动特征以及与公民互动的差异性表现。居委会作为基层群众性自治组织虽然不列入正式的科层序列中，但它具有协助政府的社区工作和组织居民自治的双重任务，从某种程度上讲具有“街头官僚”的特征，面对的工作界面主要为“社区”和“窗口”。

所谓的“社区”和“窗口”都是“直观—隐喻”的空间连续体。在直观层面上，它们是对居委会工作环境的形象描述，是具有客观边界和物理标识的形象化空间；在隐喻层面上，它们则是“积极活动的身体面向任务的情境定位”*安东尼·吉登斯：《社会的构成：结构化理论大纲》，李康等译，生活·读书·新知三联书店，1998年，第139页。，是权力运行和社会互动的“表演剧场”。“社区空间”直观表现为具有固定范围和明确边界的居民生活区域，形象体验为饮食起居、邻里交往等日常生活的自主领域。“窗口空间”则直观表现为公共部门内部设置的对外办公场所，典型形式为各类服务窗口、咨询室、调解室等可以与公民进行“面对面”互动的工作区域，其本质是“公共服务的生产作坊，还是公共管理的操作平台”。*④韩志明：《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。在中国特色的社会管理体制下，居委会借助“社区”和“窗口”两个工作界面，使权力、资源和服务在国家与社会之间流动起来，扮演了政府与居民“双向代理”的桥梁角色。

(二)社区空间：“街坊大妈”与居委会的传统工作界面

从法理意义上讲，城市居民委员会属于基层群众性自治组织，由社区居民选举产生并代表其管理社区公共事务。然而，从产生过程来看，居委会在成立之初就带有群众性和行政化的双重色彩，是一个行政化或半行政化的特殊组织。郭圣莉以中国共产党动员群众的传统工作机制解释居委会的行政化原因，认为新中国成立后面临着大量的社会问题无法只依靠政府部门去解决，在不可能于社区层级设立政府及其派出机构的现实情况下，政府必须把基层群众组织变成自己的“腿”才能发动群众，因此，居委会一开始就是嵌入国家体系之内的基层组织。*郭圣莉，刘晓亮：《转型社会的制度变革：上海城市管理与社区治理体制构建》，华东理工大学出版社，2013年，第53-54页。居委会的这种“双重代理”身份带来了一种特殊景观——戴红袖标的街坊大妈。“红袖标”是国家赋予权力的象征，代表党和政府在社区中行使权力。“大妈”则是社区中街坊邻里的形象，表明居委会外在于科层体制的身份。

“街坊大妈”的传统工作方式是“走家串户”。他们既可能经常出现在街头巷尾查看居民情况，也可能串门入户调解家庭纠纷和邻里矛盾，还可能在狭小的办公室里与来访的居民谈论家长里短。韩志明认为，社区空间是公民自己的领地，“街头官僚一旦进入社区空间，都不可避免地带有一种外来者的色彩，引起人们的猜测、焦虑和紧张，并引发不同程度的信任问题。并且，外来者的身份同时也隐含着入侵者的姿态，一方面意味着某种居高临下、自上而下的支配和控制，另一方面也容易举措失当而引发公民的防守和抵御。”④然而，这种分析却不适用于居委会的传统工作模式。“街坊大妈”们对于社区而言并不是流动的，他们与居民之间相互了解并熟悉，出现在私人领域也不会引发居民的焦虑和紧张。相反，在人们的印象中居委会是唠唠叨叨的大妈、比邻而居的街坊，不管他们是否具有行政化色彩或是代表国家，都被社区成员视作熟悉的邻里街坊。

(三)窗口空间：“窗口工作者”与居委会工作界面的转向

如果说居委会的传统工作界面主要是社区空间，那么当前则越来越倾向转入窗口空间。单位制解体以后，“由于基层社区组织缺少‘自下而上’的自治力量的支持，使得在以往的‘单位社区’退场后，‘自上而下’的政府行政力量开始登场，成为实际发挥作用的重要力量。”*田毅鹏：《“单位共同体”的变迁与城市社区重建》，中央编译出版社，2014年，第99页。随着下沉到社区中的工作事项越来越多，各地政府开始着力建设标准化的社区服务站(工作站)，设置各种代理代办公共事项的业务窗口，极大地拓展了居委会工作界面的窗口空间。社区中的窗口空间是政府机构窗口空间的延续，是行政权力在社区中的空间再生产。这里不仅有参照党政机关办公用房标准配置的办公室，而且还有由低台敞开式平台分割功能区域的办事大厅，并在此设置了若干个开展公共服务和代办公共事项的业务窗口。这些窗口空间是权力运作和社区服务流动的平台，不仅为居委会成员指定了固定的工作场所，也为社区居民规定了特定的办事地点。所有这一切营造出了一种政府办公场所特有的氛围，在直观和隐喻层面都表明这是一个与众不同的特殊空间。

社区服务站的服务窗口作为最典型的窗口空间，其功能本是承担政府部门下沉到社区的行政事务和公共服务，使社区居委会集中精力抓好居民自治工作。但是，居委会往往会出于组织生存的考虑，“不想与行政体系保持独立，而是从主观意愿上保持对行政体系的依赖关系”*②马卫红：《内卷化省思：重解基层治理的“改而不变”现象》，《中国行政管理》2016年第5期。。因此，居委会成员经常通过以下几种方式成为窗口后的职业工作者：一是“居站结合”。社区服务站(类似的名称还有工作站、便民服务站等)作为居委会的专业性服务机构，实行“一套班子，两块牌子”的管理体制，任务统一安排、场地统一使用、经费统一调配、人员统一管理，一般由社区“两委”成员兼任服务窗口工作人员。二是交叉任职。居委会和服务站等专业机构在组织和职能上分离，但为了避免居委会陷入空心化的危险，有些地方允许居委会成员兼任工作站的工作人员。三是政府购买服务。某些政府部门通过购买服务的方式绕开了制度性障碍，仍然把窗口任务分派给了居委会。窗口空间的扩展满足了居委会成员获取行政资源的主观愿望，而他们在社区空间中的工作则变得流程化和任务化，进而逐渐退居为在固定场所办公的“窗口工作者”。

三、悬浮与脱节：居委会工作界面转换的意外后果

空间影响着人们的自我呈现方式，塑造着人们交往和互动的关系，既是权力运行的载体，也是权力实现的工具。工作界面“窗口化”不仅影响到了居委会角色的自我认定，也影响到了居民对居委会的印象界定，同时还影响到了双方在不同空间的行为和互动方式。

(一)固化了居委会官僚化的角色印象

窗口空间是一个充满着权力符号的剧场，醒目的标牌标识、满墙的规章制度等，无一不呈现出“政府在场”的特定效果，投射出完全不同于街坊邻里的情景定义。这种特殊的剧场空间不仅改变了居委会的自我呈现方式，而且也或明或暗地影响了居民对居委会应有角色的认知。有研究认为，“(居委会)从自身组织存在的角度明白他们需要保有一定程度的行政色彩。越善用‘官—民’二重性特征，对他们的组织发展越有利。”②窗口空间是居委会成员呈现其行政化角色的有效“前台”。*所谓前台是指“表演中以一般的和固定的方式有规律地为观察者定义情境的那一部分，是表演期间有意无意使用的、标准的表达性装备。”参见欧文·戈夫曼：《日常生活的自我呈现》，冯钢译，北京大学出版社，2008年，第48页。无论是内部的工作人员还是外来的社区居民，都会在此形成明确的身份观念和角色意识。居委会成员作为空间的主人掌握着这里所有的装备符号，凭借熟悉的规章制度和工作流程牢牢地控制着属于自己的地盘，充满着自信，有意无意地呈现出其“官”之角色。而普通居民在这个特殊的空间中则会油然而生某种敬意、紧张和压力，在这种类行政空间的情景定义中不自觉地认同了居委会“窗口工作者”的日常角色。

(二)重塑了居委会成员的工作惯习

工作界面的空间转移不仅会微妙地影响到居委会成员的心理认知，而且会直接培养并塑造出一种全新的工作惯习。如福柯在探讨空间与权力的互动关系时所说，空间的重构使得“—种全然不同的实体，一种全然不同的权力物理学，一种全然不同的干预人体的方式出现了”*③米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，生活·读书·新知三联书店，2012年，第130页，第221页。。社区是一个开放的空间，“虽然社区的秩序离不开政府权力的规制，但所有的社区都有其运作的内在逻辑和自发秩序，因而有着区别于经由官僚机构直接计划或安排而生产的空间的重要价值。”*韩志明：《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第4期。居委会在社区空间中遇到的一般是个性化的问题，关于此类问题并没有严格的规章制度和办事流程，因此，他们往往会根据社区的内生秩序与相关主体协商确定行动议程，相对于科层制下的理性主义表现出较强的互动和弹性的特征。窗口则是一个被高度规制的空间，这里不仅有一整套针对工作和办事的流程要求，而且从空间设计上也尽力缩小窗口工作人员的自由裁量权。例如，敞开式的窗口设计使他们的行动前台更为可视化，墙壁上悬挂的规章、纪律和流程为他们的工作提出了标准，全视角覆盖的摄像监视系统使他们的每个动作都受到约束。这一切都使窗口空间具有了福柯所说的全景敞视主义的色彩，“每个人都被镶嵌在一个固定的位置，任何微小的活动都受到监视，任何情况都被记录下来，权力根据一种连续的等级体制统一地运作着。”③居委会成员在窗口空间中是政策、标准和程序的执行者，他们在这里审核贫困申请、开具各类证明、接待居民来访，把所有的问题都按照制度转换为确定性的行动议程。

(三)错位了社区互动的良性关系

居委会的工作界面转向窗口空间后，居委会与居民之间的互动关系也发生了变化。根据“戏剧理论”的观点，在许多重要社会场合下的群体互动中，其中一个剧班具有配置和操纵社会舞台设置的能力(表演剧班)，另一个剧班仅能在被动中做出自己的回应(观众)。“控制舞台设置是一个有利条件。这种控制允许剧班运用策略的手段决定观众所能获得的信息。”*欧文·戈夫曼：《日常生活的自我呈现》，冯钢译，北京大学出版社，2008年，第80页。一方面，居委会是窗口空间的主人，牢牢地控制这个舞台设置的主动权。他们通过改造空间(如办公室或服务窗口)把前来办事的居民引导到指定位置，通过设置规章制度要求每位前来的居民完成一个个规定动作。居委会成员在此作为“窗口工作者”控制着事情的节奏和进程，“挥洒自如，得心应手，体现出娴熟的技巧和能力”。与空间权利的不对称分配相对应，居民作为这里的过客是被安排和被支配的。他们在这样一个具有明确身份意识而又陌生的空间中，充满了紧张、焦虑和不安全感。另一方面，居委会与居民的互动关系在社区空间中却发生了逆转。居委会成员在此空间中失去了设置舞台的能力，也卸下了窗口空间下的一切符号装备。尤其是当他们入户走访进入居民的私人领域时，陌生闯入者的角色使其表现得礼貌而克制，以此取得居民的理解和配合。总之，居委会的工作界面向窗口空间倾斜时，他们与居民之间亦脱离了邻里式的互动关系。

(四)消解了社区交往的“温馨”色彩

传统的社区交往带有熟人社会的温馨色彩，居委会则以人情为纽带维系了一个非正式互动的“温馨圈子”。英国社会学家齐格蒙·鲍曼曾给予共同体生活以浪漫主义的图景：“共同体是一个‘温馨’的地方，一个温暖而又舒适的场所。它就像是一个家，可以遮风避雨。”*齐格蒙特·鲍曼：《共同体》，欧阳景根译，江苏人民出版社，2007年，第2-5页。现代城市社区生活与“家园”式的生活共同体相去已远，但是，居委会的传统工作机制仍带有很强的人情化色彩。常年从事居委会工作的委员熟悉社区中每个家庭的基本情况，他们走家入户宣传精神、落实政策、调解关系。由于在社区空间内基本没有可以借用的权力符号，因此，他们更多地依靠“温馨”式的工作方法维系富有人情味的社区交往网络。如笔者2016年6月在重庆市某社区调研时某委员提到，“(维持关系)只有靠平时我们嘴巴甜些，叔叔、阿姨那样喊起！”但是，居委会退回到固定空间的窗口工作界面以后，他们没有精力亦无动力延续社区界面的传统工作方法。在这种情况下，社区工作实际上失去了可以“深入群众”的组织力量，为此不得已又在社区空间中运用了科层化的组织方式。目前各地的普遍做法是借助“网格化”的社会管理创新要求，把原有的“温馨圈子”改造为由“网格”构成的层级化管理模式。原有以人情为纽带维系起来的社区积极分子也被改造为“网格员(长)”队伍，并为其制定了规范的选拔、例会、报酬、考核等完整的管理制度。至此，居委会复制了科层制层层落实的模式，把社区工作界面的任务下沉给了网格员队伍，办公室的工作关系取代了温馨的社区邻里关系，居委会作为基层群众性自治组织却悬浮于社区之上。

四、改革与再造：居委会工作界面重塑与角色回归

居委会的窗口化、行政化是行政组织对自治组织吸纳的结果，其本质是行政空间对自治空间的过度嵌入和挤压。但是，基于两方面的现实考量，居委会去行政化的改革并不能简单地将其剥离出窗口空间：一是在当前的社会治理格局下，政务不进社区在短期内不可能实现，居委会仍是基层政府推进工作事项和提供公共服务的重要协助力量；二是大量社区服务仍需依托服务站等公共服务设施展开，在指定建筑空间内提供服务仍是居委会的工作方式之一。在此情况下，居委会回归基层群众性自治组织角色的路径选择应同时从重塑“窗口”和“社区”两类空间着手。一方面应改造和重塑居委会的窗口工作界面，逐渐淡化“政府在场”的正式权力氛围；另一方面应积极培育成熟开放的社区空间，为居委会工作界面的回归提供坚实基础。

(一)规范进入窗口界面的行政事项

在行政化垂直整合的社区管理体制中，行政组织借助居委会把自己的职责延伸进社区。居委会在接受行政组织大量事务性工作的同时，逐渐从社区自治组织者变为“窗口工作者”，丧失了本应保有的邻里互交特征。因此，居委会的去行政化改革仍需从规范居委会承担的工作事项着手，把过度下沉给他们的行政任务回收到科层组织中。实践表明，简单的“居站分离”式改革缺乏宏观的顶层设计。这种社区内部的组织再造并不能从根本上改变居委会对窗口空间的依赖，反而有“引发第二阶段社区治理的内卷化”的风险。*曹海军：《“三社联动”的社区治理与服务创新——基于治理结构与运行机制的探索》，《行政论坛》2017年第2期。因此，此项任务只能在社区管理体制整体变革中才能完成。改革路径应着眼于宏观—中观—微观三个维度。宏观层面推进权力转移。把过度嵌入社区自治组织中的行政权力渐次回收到科层体制内，使居委会拥有根据居民实际需求实施自治管理的权力。中观层面探索体制改革。当前社区管理体制变革至少应在街道乃至区一级政府层面进行，如南京、铜陵等地探索了“区直管社区”的体制改革，在区级政府层面进行政务整合，为居委会离开窗口空间提供制度保障。微观上健全准入机制。建立社会事务分类项目和准入机制，需居委会协助推进的政府工作事项应经专门委员会核准，以此缩减居委会在窗口空间下的工作职责。

(二)重塑窗口空间的权力秩序

居委会在社区中的权威依赖其半行政化角色背后的体制性权力，在窗口空间中展示出国家代理人的政治身份。体制性权力的丧失意味着其权威的丧失，因此，居委会对窗口空间的控制是基于组织生存的自我选择。在这种情况下，窗口空间由自上而下的行政权力单向控制，缺少居民与自治组织基于协商和合作的内在认同，造成了居委会工作惯习的行政化和窗口空间下互动的程式化。因此，必须重塑居委会窗口工作界面中的权力属性，实现体制性权力向认同性权力的转型。“认同性权力的形成是一个策略性协调的结果，它体现了政府—社会—社区三重的行动博弈，以权威、信任等资源交换为基

础，以社区组织为协作中心，在专业性、技术性服务事务上形成多元的、水平的权力秩序。”*张付强：《我国社区自治改革的内卷化分析——一种空间模型的视角》，《公共管理学报》2009年第3期。为此，一方面要求居委会改变自上而下分配福利的工作惯习，在与居民的日常交往、凝聚和代表社区公共利益过程中重塑权威和信任；另一方面还要增强窗口空间的开放程度，在基于协商、责任和契约的基础上，利用“三社联动”的社区服务管理机制，把社区窗口空间打造成开放性的综合平台。

(三)营造窗口互动的温馨色彩

虽然居委会不可能彻底脱离窗口空间的工作界面，但其毕竟是不同于行政机构的群众性自治组织，因此，可以通过再造窗口来营造一个有别于行政机构的工作场域。首先，赋予居委会在窗口空间中更多的行动自主权。减少行政权力对居委会窗口空间的控制，下放给居委会等社区组织更大的自主权，可以有效消除规则控制下的官僚化弊病。其次，鼓励居委会窗口空间内的个性化服务。如果居委会的窗口工作界面被科层制的规章和制度所支配，居民便会被视为公共政策的目标团体或利害相关者，“由于每一个人均属于特定团体，故个人的问题也就等同于团体的问题，而团体的利益也就等于个人的利益。”*戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·S·克拉夫丘克：《公共行政学：管理、政治和法律的途径》(第五版)，张成福等译，中国人民大学出版社，2002年，第33页。此时，居民不会被视为可以改变或控制的个案，也不会得到个性化的对待和处理。因此，应该发挥居委会贴近居民生活和社区实际的优势，鼓励其根据居民的不同需求做出灵活性和个性化的服务。最后，营造居委会窗口空间的人本主义色彩。应善用居民熟知的社区文化符号装饰窗口空间，把关心人、尊重人的理念融入空间的管理和维护中，逐渐消除社区居民对此空间的陌生感和心理距离。

(四)培育成熟开放的社区空间

居委会对于窗口空间的依赖一方面是行政吸纳和组织自我选择的结果，另一方面则要归因于社区空间发育不足锁死了工作界面转换的通道。如果没有一个成熟而开放的社区空间，居委会离开窗口空间后就会陷入悬浮化的尴尬境地。为此，虽然当前社区中已经产生了社区代表大会、委员直选、社区工作站等新的组织要素，但居委会却陷入了组织形式与组织运作分离的内卷化困境。*何艳玲，蔡禾：《中国城市基层自治组织的“内卷化”及其成因》，《中山大学学报(社会科学版)》2005年第5期。因此可以说，窗口空间的回收与社区空间的成长是一个渐进交互的过程。住房商品化以来，多数城市居民只是把社区当作“睡城”，他们扮演的角色和关注的利益主要依托职场，“当下拥有单位的‘职场人’基本上没有社区生活，没有有效的社区参与，故介入社区生活的基本上还是老年人和社会弱势群体。”*田毅鹏，等：《“单位共同体”的变迁与城市社区重建》，中央编译出版社，2014年，第99页。多数居民与居委会之间并不存在交集，普遍存在着所谓的“交往冷漠”。在此背景下，培育成熟开放的社区空间要从积累社会资本做起，使居民在相互交往的网络联系中形成信任与互惠的合作关系，这是新的组织要素按照既定目标运作的前提和保障。为此，政府和居委会都要对社会资本进行投资，通过促进居民之间的相互交往使“陌生社区”变成“熟人社区”，从中强化社区居民的信任、合作、归属感和认同意识，进而提高居民参与社区公共事务的热情，使居委会回归社区空间成为居民的制度需求。