农村学校布局调整与新型职业农民培育问题研究

范先佐

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

进入21世纪，随着我国城镇化快速推进，但“三农”问题日益凸出，政府对“三农”问题日益重视，同时，为了适应城镇化进程和农村实践性人才培养的需要，我国进行了大规模农村基础教育布局调整。从实际效果来看，通过基础教育布局结构调整撤并一批过于分散的小微学校，在交通便利、人口相对集中的城镇建设一批大规模学校，把有限的农村教育资源集中到办学能力强的城镇学校，以城镇学校带动农村学校，以强校合并弱校，初步解决了农村中小学存在“数量多、规模小”的问题，教育资源的配置更加合理，提高了学校的规模效益和教育质量，促进了区域内教育的均衡发展，为城乡学生“上好学”提供了有利条件，为培育新型职业农民奠定了坚实的基础。

一、我国农村学校布局调整的现状

一方面，农村学校布局调整使得我国城镇人口和学龄儿童不断增多。实地调研发现，布局调整后，中国基础教育的“城镇化”主要是依靠县域一层的“县镇化”支撑而起，大量的中小学学生，尤其是中学生绝大多数集中在县镇上学。以地处湘鄂赣三省交界处的湖北省崇阳县为例，县域面积1968平方公里，辖8镇4乡325个行政村，总人口471320人，义务教育阶段中小学91所，学生62077人。据我们在该县的调研发现，随着城镇化步伐的不断加快，基础教育布局调整后，越来越多的农村学龄人口随父母流向县城，农村学校生源不断流失，“微型学校”“微型班级”大量出现，而县城学校却生源大增，班额爆满。2003—2010年，该县城区小学生由8330人增加到19750人，由占全县小学生总数的15%增加到46%，初中生由6001人增加到17560人，在全县初中生总量占比中由21%增加到89.8%。也就是说，该县现有46%的小学生和89.8%的中学生是在县城上学。①

广西武鸣县位于广西中南部，是广西首府南宁市辖县。武鸣县城距南宁市区32公里，县域面积3378平方公里，辖13个镇，218个村(居)委会。武鸣全县人口65万人，其中壮族人口56万人，占总人口比例超过80%。武鸣县是广西经济社会较发达的县份，是全国推进义务教育均衡发展先进县。武鸣县义务教育阶段有中小学校147所，其中城镇小学21所，城镇初中23所，农村小学100所，农村初中3所；义务教育阶段在校生56482人，其中城镇小学在校生14936人，城镇初中在校生19977人，农村小学在校生20134人，农村初中在校生1435人，城镇在校生占全体在校生的比例超过60%。

对其它县市的调研，其情况也大致如此。如云南省寻旬彝族自治县，是省会昆明市的远郊县，距昆明78公里，全县国土面积1719平方公里，辖1个街道办事处、4个乡镇，人口24万，少数民族人口约占总人口的34%。随着城镇化的快速发展，该县采取“集、靠、收”等措施，即初中生尽可能地集中到县城上学，小学高年级学生靠到乡镇中学就读，小学四、五年级靠到乡镇中心小学就读，尽量收缩“一师一校”教学点，大力发展寄宿制学校等措施，现在全县初中生基本上都集中到县城上学，小学四至六年级学生主要集中在乡镇中学或中心小学就读。

大量农村学生进城读书导致县城学校班额过大，这种现象十分普遍。大冶市是位于湖北省东南部，地处长江中游南岸的一个县级市，是湖北省唯一上榜的全国百强县市，经济较为发达。调研组对该市的调研发现，大冶市区内几所重点中小学，班级规模平均为72人。班级学生人数过多，导致教师难以正常完成每日的作业批改任务，只能交由家长自行批改，姑且不论学生家长是否有能力和义务替代教师完成这项任务，单从教学反馈情况而言，教师对学生的学习情况显然难以全面准确把握，相应地，教学质量势必难以得到保障。

可以看到，农村人口较少，学龄儿童流失，农村学校规模和班级规模逐渐变小，与此同时，城镇学校的学校规模和班级规模越来越大。举一例说明，大幕乡桃花尖教学点(位于湖北省咸宁市)是创建于上世纪60年代的九年一贯制学校，时有学生300多名。到上世纪80年代，变为完全小学，学生总数200多人。而到了上世纪90年代，已变为教学点，设小学一到三年级，总共有43名学生，其中一年级和学前班加起来有16人，二年级有8人，三年级有19人。桃花尖教学点有3名教师，其中有一人临近退休。再翻阅2014年滇省寻旬县教育事业统计报表，数据显示，该县共有在校生30000余人，小学115所，小学班级不到800个，其中城镇学校班级197个，有125个班级人数超过46人，占城镇小学班级总数的62.9%。与此对应，乡村学校共有班级接近600个，有158个班级人数少于25人，在所有乡村班级中，占比26.5%。这说明城乡学校班级规模的分化，城镇学校的班级规模大，而乡村学校的班级规模小。

二、我国农村学校布局调整存在的问题

(一)城乡学校办学规模两极分化

随着城镇化快速推进，我国城乡学校发展呈现出不同的景象，城镇学校规模越来越大，数量越来越多，农村学校规模越来越小，数量越来越少，这种现象在全国普遍存在，且地区差别极大，在我国中西部地区，这种现象更为严重。根据笔者带领课题组对全国20个省(直辖市、自治区)中68个县(市)的学校规模进行的实地调研，发现在城镇学校中，绝大多数小学、初中班级规模超过了45人/班、50人/班的标准上限。反观农村学校，总人数不足100人的小微学校比比皆是。根据笔者对农村149所小微学校的统计分析，发现平均每班学生不到14人(其中有18.4%的学校班级平均人数低于10人)，平均开有4个年级，不到5个班级，每校平均规模近60人。需要说明的是，这些农村学校多数位于地形复杂、交通偏远的山区。

不难发现，随着城镇化的快速推进和基础教育布局调整的不断深化，我国城乡学校办学规模已进入了大规模学校与小微学校并存的时代，基础教育己呈现出“城镇大班化、乡村空校化”,“乡村弱”和“城镇挤”严重的两极分化现象。这样一来，布局调整后边远贫困地区的农村学校与县镇学校的差距越来越大，甚至进一步恶化。因而，在可预见的未来，撇开农村小微学校的学生能否上高中、大学不说，仅就这一点就无法让他们与城镇学校学生处于同等的地位进行竞争，而在经济与教育的互动关系越来越密切，人力资本在一定程度上决定人们收入水平的今天，这对边远农村贫困地区的孩子无疑是不公平的。造成这种局面的主要原因是，主观愿望与实际情形相矛盾。主观上人们寄希望通过布局调整为所有农村边远贫困地区的孩子提供良好的办学条件和高质量的教育，但这里的前提条件是农村边远贫困地区的孩子能上得起学、留得住，然后才能谈得上“上好的学校”、接受好的教育，否则，再好的初衷最后只能变成一句空话。

(二)农村学校办学经费短缺

随着我国城镇化步伐的加快，城镇学校生源的“充裕”和农村学校生源的“萎缩”给城乡学校带来了截然不同的发展机遇。在我国现行义务教育财政体制下，国家对城乡学校的拨款实行“一刀切”，学校公用经费的多少直接与学校规模挂钩，因为生源充裕，城镇学校可以获得充足的公用经费，学校运转轻松自如，而农村学校由于规模小而难以获得更多的资金支持，学校运转则步履维艰。

相比城镇学校，现实中的农村学校似乎是被遗忘的角落，尽管社会关注、政府重视，但分布广、数量多的农村学校，似乎并不在上级政府部门或者教育主管部门的视野里，即便是本地教育主管部门，也很少注意到这些偏远的农村学校。虽然农村学校很弱，需要照顾，但现实情况是，在教育布局调整的背景下，为了满足城镇扩张的需要，有限的财政资金往往投入到城镇学校里。即便是有财政转移支付或者专项资助，但农村学校受益很少。中小学教育是分散的社会事业，其管理权隶属于当地政府，教育经费受当地经济发展水平影响很大，如果当地经济发达，财政收入高，那么农村学校教育经费就相对充足；相反，如果当地经济水平低下，那么农村学校的教育经费就很难得到保障。

(三)乡村学校人才流失与学生失学风险加大

调查发现，基础教育布局调整后，一个不容忽视的现象是在所有流向城镇的农村居民中，80%的农村青年属于有抱负、有理想的一代。这一群体受教育程度高，家庭条件好，重视子女教育，而农村偏远地区贫困家庭的孩子因为种种原因无法接受优质教育。调研发现，造成农村孩子上学难和农村学校留不住人才的根本原因，恰恰就是农村中小学不断向城镇集中后，不少学生上学路途远、经济困难等造成的。尽管农村学生辍学和失学是常有的事情，但农村中小学向城镇集中确实加大了边远地区贫困家庭孩子辍学和失学的风险，使政府有限的教育资源在效率的作用下而失去可以保证每个学龄儿童都能上学的公平性。

(四)县镇学校配套设施无法满足需求

从全国的情况来看，十多年来，县镇小学的班级规模迅速扩大，县域内初中的平均班级规模均超过了国家规定的50人的警戒线，县镇更为突出，并且全国3/4的大班额集中在中西部的县镇，个别省份大班额比例超过20%[1]。随着农民对优质教育的追求和选择性入学的大量出现，县镇中小学班级规模有进一步加大的趋势[2]。现实中，众多县城中小学面临着办学场地不足、班额过大的困境，相应的师资、校舍等配套设置远不能满足日常教学的需要。面对这些问题，一些学校只好采取变通方式，将实验室、多媒体教室和图书馆等教辅场地改为普通教室，致使学校无法运用现代化教学手段开展日常教学，对学生发展不利，于教育事业也有极大的危害。

三、我国农村学校布局调整对新型职业农民培育影响分析

(一)农村职业教育选择趋向离农化

农村人力资本的积累是实现农业现代化发展的基础，现代化农业的发展有赖于完善的职业教育培育出有文化、懂技术、会经营、善管理的新型职业农民。但是，由于社会各阶层对于农村职业教育的认知存在一定偏差，如认为没有出息的人才会留在农村务农，农村职业教育不如普通教育，农村职业学校的学生大多是中高考的落榜者。生源不足致使农村职业教育难以在服务“三农”中体现出其应有的价值。因此，农村职业学校中的农科类专业逐渐减少，转而开设机械制造、电子技术、幼儿教育等非农专业，这导致农村职业教育正逐渐失去农业特色。依据国家统计局数据，2013年我国中等职业学校农林牧渔类招生数46.73万人，占中等职业学校招生数(541.26万人)的8.63%，2014年我国中等职业学校农林牧渔类招生数39.49万人，占中等职业学校招生数(495.36万人)的7.97%，2015年我国中等职业学校农林牧渔类招生数34.33万人，占中等职业学校招生数(479.82万人)的7.15%。可见，我国涉农类专业招生比逐年递减，农村职业教育选择开始趋向离农化。

(二)农村职业学校规模有限、缺乏自主性

由于城乡二元社会结构的长期存在，许多农村职业教育学校(机构)并不设在农村，例如成人教育中心、职业中学，一般集中设在县城，只有一部分农业技术推广站设在乡镇，规模和能力有限。而农民一般居住分布较为分散，农民一年中大部分时间仍要在田间进行劳作，同时，由于农村通讯、交通落后等不利因素的存在，农民很难集中接受新型职业农民的培育。虽然农村职业教育培育新型职业农民受到了部分地方政府的重视，将其列入当地社会和经济发展规划，农村职业学校也在政府的主导下有条不紊地开展新型职业农民培育活动，但是，从学校自身发展角度来看，并未有一个全面、清晰的规划，在培育过程中也缺乏自主发展意识。学校在新型职业农民培育过程中仅以政府指令为计划，以完成上级制定的培育任务为当前目标，并以工作量为考核标准，缺乏弹性，忽略实际情况，没有对未来农民培育工作的明确目标。例如，农村职业学校内部缺乏对参与新型职业农民培育工作的教师的激励机制，普遍实行按照课时量发放工资，很多教师不愿意花费更多时间在各教学点往返奔波，教师参与新型职业农民培育工作的热情和积极性不高。

(三)新型职业农民受限于农村教育资源配置

当前，资源配置是阻碍新型职业农民培育工程以及农村职业教育发展的关键因素。从经费投入来看，当前，农村职业教育以县(乡、镇)投入为主，在某些财政困难的农村地区，农村职业教育的经费常常使用包干的管理方法，甚至出现了被挪用、挤占的情况。并且，新型职业农民培育资金来源单一，主要由政府财政支持，且拨款按照人均标准分拨，在考虑成本的基础上学校培育效果会一定程度打折，部分免费参加培育的农民后期外在驱动力不足。从管理机构来看，我国农村职业教育资源和新型职业农民培育资源分散于农业、教育、科技等不同部门，各部门合作性不强，很难形成合力，难以实现资源的有效共享，一定程度上导致了资源的浪费，宝贵的资源显得愈发紧张。从师资条件来看，由于经费的限制以及农村生活、就业环境等因素的多重影响，多数科技人才不愿到农村就业发展，缺乏涉农专业“双师型”教师，农村职业教育以及新型职业农民培育工程中师资配备方面尚有不足。

(四)新型职业农民培育对象结构单一、数量下降

理论上，农村职业教育的对象既包括初高中毕业生，也包括现有的农村劳动力。然而现实中，农村职业学校在培育新型职业农民时，主要将初高中毕业生作为培育对象，很少对现有农村劳动力进行职业培训，而当前我国农业从业人口整体素质不高、老龄化是不争事实，需要接受职业农民的培训来提高个人素质、改善职业技能。同时，由于观念、就业等多方面因素的限制，每年大量的初高中毕业生中只有少部分能够获得职业教育，农村中等职业教育占高中阶段教育的比重不断下降，这不仅使得农村职业学校在开展新型职业农民培育工作时出现生源结构单一，生源不足的现象，更无法满足当前现有农村劳动力的职业培训需求。

四、农村学校布局调整与新型职业农民培育策略

若城乡学校办学规模两极分化这样的问题长久下去，农村边远落后地区与经济发达城镇的教育差距会进一步拉大。因此，农村教育布局调整必须城乡教育一体化，兼顾城镇与边远贫困地区的学校，并大力发展农村职业教育，才能协调好经济发达的城镇与农村边远贫困地区教育的发展，培育更多新型职业农民，实现农业的现代化。

(一)推进城乡教育一体化，为新型职业农民培育提供制度性保障

在教育公平核心价值的指引下，城乡教育一体化有利于打破城乡二元对立，构建城乡教育共同体。在保持和发挥城乡教育优势的区域特点的基础上，促进城乡教育的互动关系，互相帮助、互相交流、缩小差距，逐步实现城乡教育协调发展，同时促进新型职业农民培育。城乡教育一体化的重点和难点在县域，县中小学生占了中小学学生的绝大多数，城乡教育的主要矛盾主要是在县镇和乡村教育。所以说，实施布局调整，促进城乡教育一体化发展，关键在于县域教育发展的科学规划。

要科学规划县域教育发展，必须充分考虑两个问题：一是方便学生就近入学，二是有利于提高教育投资效率。但实际操作起来，又必然会存在着矛盾：要方便学生就近入学，就意味着学校越分散越好，而学校越分散，则规模就会越小。从提高效率的角度看，学校应该具有一定的规模，规模过小的学校应当予以撤并。这里面存在一个非常重要的问题，就是在公平和效率之间如何取舍，其实也是如何权衡公共政策目标的问题。在这二者之间，选择了“城市优先”，实质上就是选择了效率优先[3]。

从义务教育的性质看，它应该是公平的，优先于效率。虽然强调义务教育的公平是优先考虑的，但它会产生一些效率问题，不过这很值得。义务教育是国家、社会、学校、家庭依法保障的基础教育。义务教育是一个国家民族文化素质的基础，也是一个国家民主进程的基础。美国著名经济学家费里德曼认为，义务教育是一种具有“正邻近影响”的教育方式，具体来说，孩子的教育不仅有利于儿童自己，而且他们的父母受益，其他社会成员也从中得到好处，孩子们受到的教育能促进一个稳定和民主的社会，而由于无法识别到具体受益的个人或者家庭，所以你不能向他们索取报酬。也就是说，义务教育的私人收益低于社会福利，义务教育属于纯粹的公益事业，属于公共物品的范畴。义务教育不以盈利为最终目标，所以私人既不愿意，也没有能力提供这种公共服务。义务教育属于公共服务的范畴，就是一个人受到的义务教育，不是以另一个人损失义务教育为代价的，也就是说，它是非竞争性的。因此，布局调整必须考虑到公平和效率，避免两者之间的不平衡，根据当地经济和社会发展的实际情况，站在县域一盘棋的高度，整体谋划，全面发展，努力形成以城带乡、城乡一体的县级教育发展新模式，对县域教育发展的关键领域、薄弱环节，要予以政策倾斜。

在县域范围内义务教育布局上，不应“一刀切”，而应根据实际情况予以综合考虑，在偏远贫困地区，就应该坚持分散与集中相结合。小学阶段的办学，予以适当分散，确保适龄儿童都能就近入学，优先保证学生的入学权利，这样也便于保证儿童入学的安全和生活照料。初中阶段的办学，应该适当集中，从而提高办学效率。要鼓励社会力量办学，满足城乡家庭的多样化需求。努力把教育资源向农村困难群体、艰苦偏远地区教学点倾斜，不断建立和完善农村教育的各项帮扶制度措施，使城乡孩子平等地享有义务教育资源，逐渐弥补城乡、地区、学校或者群体之间的教育差距。

(二)重视农村小规模学校建设，为新型职业农民培育后备力量

布局调整后，随着城镇化建设的快速推进，农村学校日趋小规模化，已是不争的事实。可以说，小规模学校仍然是我国学校教育的一种重要组织形式，是城乡教育一体化的重要组成部分，特别是“为改善山区、边远地区儿童接受基础教育困难的状况提供了条件”。但目前很多小规模学校师资短缺，经费匮乏，办学条件落后，甚至有些村小学和教学点难以维系，因此，城乡教育一体化的薄弱环节和短板在小规模学校。要统筹推进城乡教育一体化，必须高度重视农村小规模学校的建设，补齐短板，在农村留住更多青少年，为新型职业农民培育充足的后备力量。这就需要在加大对小规模学校投入的同时，重点解决好三个问题。

1.加大全科教师培养力度，适应农村学校实际情况

相对于城镇学校规模不断扩大，农村学校规模、数量日趋减少，理论上说，应该为农村学校配备专科教师，但实际情况很难实现；即便配备所有专科教师，其运行效率必然低下。在这种情况下，通过与地方师范院校合作，打破传统培养模式，为农村小规模学校设置专门的专业，努力探索语文、数学、英语等多学科综合性人才培养模式，为农村学校发展提供人才支撑，从而满足日常教学需要。

2.视情况灵活调配教师，满足农村学校需要

对于小规模农村学校来说，可以采取“生师比”或者“班师比”相结合相应配置教师数量。总人数不足100人的农村学校，可以以“班师比”配备教师，以保证每个班至少有2名教师。而对于学生总数不到30人，通常采用复式教学方式的农村小规模学校，可在国家规定的“班师比”(文件规定县镇学校“班师比”应为1∶1.9～1∶2.1)基础上适当增加名额，达到2～3人。[4]理由很简单，尽管农村中小学规模有限，但功能齐全，既要开足所有的课程，又要完成其它教务、后勤等工作，有媒体报道农村学校老师在日常教学工作之外，还同时兼有学校的门卫、保姆甚至炊事员等身份，所以农村学校的编制标准必须适当提高。对于学生总数超过100人的农村学校，应以“班师比”为编制标准，适当考虑“师生比”，视具体情况而定。

3.重视教师继续教育，不断提高教师素质

众所周知，继续教育是提高教师专业水平的重要途径，但现实情况不容乐观，有统计显示，农村学校教师继续教育的机会不及城镇学校教师的1/3，这种情况急需改善。另一个难题是，由于农村学校规模小、师资短缺，人员轮转不开，很难脱岗学习。尽管如此，还是要高度重视农村学校教师继续教育工作，不提高教师专业水平，学校教学水平就上不去，遑论城乡教育一体化。依据《乡村教师支持计划》等有关文件，各级教育主管部门和各相关教师培训机构应该为农村学校教师争取更多的继续教育机会，在经费上予以保障，在课程设置上着重教学能力、活动课组织、熟悉新课标等，从而保证继续教育的质量和效果。教师外出培育期间，可通过顶岗、轮岗等方式安排人员代替，以保证所在农村学校正常教学工作的进行。

(三)大力发展农村职业教育，为新型职业农民提供优质培育平台

2017年9月，中共中央 国务院印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，该意见指出，要“大力增强职业教育服务现代农业、新农村建设、新型职业农民培育和农民工职业技能提升的能力”[5]。因此，为了切实发挥农村职业教育的作用，为新型职业农民提供优质培育平台，应重点做好以下工作：

1.整合并拓展教育资源，增强农村职业学校发展动力

首先，整合、优化分散于农业、教育、科技等不同部门的教育资源，建立资源共享的平台，同时，地方政府应成立农村职业教育的专门管理机构，统筹各部门的教学资源，实现资源的最大化利用，从而改变农村职业教育条块分割管理的局面。其次，加大财政投入力度，继续贯彻涉农专业招生优惠政策，鼓励社会办学，在条件具备的情况下，授予有发展潜力的民办教育机构以及企业、农场中的职业技术学校办学资格，完善农村职业教育体系；同时，农村职业学校自身也要加强校企合作，寻求扩大办学资金来源渠道。[6]最后，建立充足、优质的师资队伍，加强“双师型”教师的培训力度，培养一批既有丰富专业理论知识、较高教学能力水平，又有较强专业实践操作技能的专业教师；拓宽教师来源渠道，从其他学校、企业或农技部门中选拔相关技术人员担任专、兼职教师。

2.改革农村职业学校招生制度，实现培育对象多元化

过去，我国农村职业学校在日常教学管理中，将适龄的初高中毕业生定为教学的主要对象，不同的农情下，农村职业学校应主动改变这种传统做法，拓宽新型职业农民培育对象来源渠道，以实现农村职业教育培育对象的多元化发展。农村职业教育培育对象不仅包括初高中毕业生，更要包括农村现有劳动力以及潜在劳动力，例如种养大户、家庭农场主、农业工人、农业雇员、植保员、农机服务人员、返乡农民工以及农村户口的复转军人等。实现农村职业学校培育对象的多元化将有利于提高我国农民整体素质水平，进而推进新型职业农民培育工作，根本解决“谁来种地”问题，实现农业的现代化发展和可持续发展。

3.提高农村职业学校自主性，创新办学模式

首先，农村职业学校应调整办学思路，依托园区、规模养殖户为培育载体，构建“学校+园区+农民”办学模式，学校为办学主体，负责师资、教学、技术指导、考核考试等。园区负责提供实践基地、协助实践指导等，农民既是园区里的工人，又是教学班的学员，忙时从业闲时上课，真正做到不出村上学。其次，建立中高职学历融合模式。当前，在籍学员中有相当一部分是有一定文化基础的种养大户、返乡农民工和村干部等，他们既希望学到实用农业技术，也希望在学历层次上有一定提升，农村职业教育应主动适应时代发展的需要，积极与有关高校沟通、合作，联合开办大中专复式教育，让学员文化层次得到提升的同时，进而提升农村职业学校的教学层次。

[注释]

① 文中未注明出处的数据，如无具体说明，均来自笔者所在团队的调研和访谈。

[参考文献]

[1]教育部就统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展等答问[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/12/content_5090498.htm

[2]邬志辉,史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究,2011(7):22-30.

[3]范先佐，战湛. 我国县域城乡义务教育发展存在的问题、原因及对策[J].贵州师范大学学报：社会科学版，2016(6)：59-67.

[4]范先佐. 城镇化背景下县域义务教育发展问题与策略——基于4个省(自治区)部分县市的调研[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014(4)：139-146.

[5]李延平,王雷.农业供给侧结构性改革背景下农村职业教育的使命及变革[J].教育研究,2017(11):70-74.

[6]王凤羽, 冉陆荣， 蔡慧颖. 农村职业教育财政投入最优结构:理论分析与实证测度[J].农业经济问题,2017(12):55-61,111.