检察环境公益诉讼损害赔偿制度的构建

吴奇 蔡雯飞

检察环境公益诉讼损害赔偿制度的构建，并非检察环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的简单对接，而是立足于检察机关在检察环节使生态损害赔偿制度落到实处，更加注重与行政机关的协作配合，积极督促行政机关履行职责，行政公益诉讼并非目的，而是一种督促手段。

1 拓展环境损害赔偿范围

环境修复措施的完成并不等于受损的环境已完全恢复。实施修复措施后，需要一个很长的周期才能体现效果，所以定期检验修复效果是十分有必要的，因此产生的检测费用及鉴定评估费用也因由赔偿义务人承担。将事后检测及鉴定评估费用纳入环境损害赔偿范围之中，既能够使受损的环境得到更为全面的赔偿，也能强化赔偿义务人的赔偿责任，填补无人为环境损害赔偿事后监管工作承担责任的漏洞。此外，对于遭受永久性环境损害后的生态环境更为脆弱不堪，很可能进一步恶化或再次遭受损害，必须对此进行维护和检测，应明确将这部分费用划入永久性环境损害赔偿的范围。当受损环境面临损害危险时，应及时采取预防性措施，消除风险，预防措施费用也应纳入到环境损害赔偿范围。2017年高法《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》明确海洋自然资源和生态环境损失赔偿范围包括预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失、调查评估费用。其中，恢复费用，限于现实修复实际产生和未来修复必将产生的合理费用，包含制定、实施修复方案与监测、监管产生的费用。因此，建议行政机关、检察机关将事后检测及鉴定评估费用、维护费用、预防措施费用三部分费用纳入赔偿范围，同时也将潜在的环境损失如非使用价值考虑在内，以充分维护受损的环境。

2 建立联合调查取证机制

因为行政机关如环保机关，具备采集证据的专业技术手段及先进的设备，可以及时保存、固定证据，但由于诉讼能力欠缺，难以形成完整的证据链以证明企业的违法行为、损害结果及两者之间的因果关系。而检察机关在诉讼方面具有先天优势，却由于设备及技术手段有限，难以有效地收集证据。因此，建立调查小组，联合调查取证，恰恰可以取长补短，优势互补。具体而言，双方指派特定人员为小组成员，并邀请专家担任调查组的顾问提供专业指导。当一方发现破坏、污染环境案件需实地勘察，应及时通知小组成员共赴现场。而且在共同调查的过程中，也是一种现场教学，检察机关提供法律咨询，行政机关提供技术指导，双方相互借鉴学习，共同提升调查取证能力。对于一些高层楼顶和危险区域等监控盲区或是难以进入的区域，可采用无人机拍照取证。由于无人机结构简单、使用成本低、可操作性强，通过简单的程序设计可以制定飞行的区域以及路线，以达到拍摄无死角、视野全覆盖的目的，可以助力调查取证工作。因此，要加强对小组成员的操作培训，助其取得相关资格证书。

3 完善环境鉴定评估体系

环境鉴定评估系确定损害的发生和程度、侵害行为与侵害结果之间的因果关系以及可归责的责任主体、制定修复方案、量化损失的技术依据，评估报告系生态环境损害赔偿诉讼与检察环境公益诉讼的关键证据。[1]实践中，环境鉴定评估体系尚未健全直接制约案件的顺利开展。检察机关与行政机关应加大力度健全环境鉴定评估机制：

1）为确保环境鉴定评估的独立性和中立性，推动鉴定评估机构的建设，制定相关管理体系和工作程序，统一技术标准，整合评估性规范；[2]2）努力推动相关制度的更新，如明确鉴定评估机构之诉讼地位系“有专门知识的人”、鉴定评估报告的资格等；3）鉴于当前鉴定评估周期较长，不足以满足环境损害赔偿案件审限的要求，应遵循“繁简分流”的原则，优化司法资源，探究简案快评，繁案精评的技术方法和工作程序；4）建立环境鉴定评估专家库，明确入选专家库的条件、所需的材料、以及工作内容等，打造高资质高水平的专业团队。

4 建立案件线索移送机制

自开展检察机关提起公益诉讼试点到修改后的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》，均将在履行职责中发现作为检察机关公益线索的来源，常见的方式有侦监、公诉、控申、案管、刑事执行等部门发现公益诉讼的线索。当前，检察机关成立了公益损害与诉讼违法举报中心，拓宽了获得公益诉讼线索的途径，充分发挥了社会公众的线索作用。检察机关应以此为契机，加强与行政机关的沟通与协作，建立案件线索移送机制。检察机关在接到群众的举报后，应立即核实线索的真实性，随后将线索移送给相关行政机关处理。

5 设立环境损害赔偿基金

對于赔偿资金的管理，可以由财政部门、环境保护部门、人民法院、检察机关共同设立环境损害赔偿基金。

一是环境损害赔偿基金的来源。环境损害赔偿基金不应局限于生态环境损害赔偿诉讼的赔偿款项，也应将环境公益诉讼的赔偿款项纳入环境损害赔偿基金。比如重庆市、山东省、吉林省出台的《生态环境损害赔偿资金管理办法》，规定赔偿资金来源之一为环境公益诉讼案件经法院生效判决、调解所确定之生态环境损害赔偿资金。适用途径包括生态环境修复费用、清除或控制污染的费用、生态环境服务功能损失或生态环境永久性损害所造成的损失赔偿金以及编制修复方案、鉴定评估等必要费用。除此之外，环境污染刑事案件的罚金或没收的财产（变卖所得）、社会捐助也可以纳入环境损害赔偿基金之中。

二是环境损害赔偿基金的适用范围。环境损害赔偿基金主要用于诉讼中涉及受损环境的修复治理。在诉讼过程中，因评估鉴定费用过高，赔偿责任以未申请鉴定为由拒绝支付费用，而且行政机关、检察机关也无相关的财政预算，就会使诉讼陷入困难，贻误环境修复最佳时机。可以将评估鉴定费用先由环境损害赔偿基金先予垫付，待法院判决后由赔偿责任人承担，将此费用补入基金内即可。如铜仁市人民检察院诉湘盛公司、沃鑫公司土壤污染责任民事公益诉讼案中，评估鉴定费用高达38.6万元，检察院无相关费用，被告明确表示拒绝支付。巨额鉴定费用让案件审理停滞不前，后由铜仁市政府拨付专项费用解决。遵义市政府受到启发，于2017年12月14日审议通过《遵义市环境公益诉讼专项资金管理暂行办法》，在遵义中院设立专项资金，一次性注入200万启动资金，实行专账核算收支管理，确保公益诉讼案件审理中必须预支的鉴定、检验等合理费用支付有保障，推动公益诉讼工作顺利开展。[3]

三是环境损害赔偿基金的运行与监管。为了保证基金的独立运行，需设立专门的机构管理，比如设立环境赔偿基金管理中心，开设专门账户，由财政部门负责。环境公益诉讼的赔偿款项和生态环境损害赔偿诉讼的赔偿款项直接支付到环境赔偿基金账户，并制定相关基金运行的规范。为了保证环境赔偿资金的有效运作，须建立较为完备的监督体系。具体应包含申请制度、运行过程监督制度、财务制度等内容。对于环境赔偿资金的使用，应由环保部门提出环境赔偿资金申请，同时提交使用方案、支出预算及其他资料，并对所提交的材料真实性负责，由财政部门审核后拨款，检察机关应切实履行法律监督职能，对基金运作进行全程法律监督。一旦发现有违法犯罪行为的，如工作人员涉嫌贪污挪用、获取非法利益、行政机关怠于履职等，要及时移送有关机关或部门处理。此外，环境损害赔偿基金的运作过程应该透明公开，确保公众享有知情权，使其能够参与到基金的监督管理中来。

参考文献

[1]刘倩、於方、齐霁：《走好生态环境损害赔偿制度改革之路》，载《中华环境》2018年6月15日。

[2]程多威、王灿发：《论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接》，载《环境保护》2016年1月25日。

[3]陈忠乾、马春晓：《铜仁一例民事公益诉讼案入选贵州环境资源审判十大典型案例》，载《法制生活报》2018年6月27日。

作者简介

吴奇，男，浙江省建德市人民检察院，检察官。

蔡雯飞，女，建德市人民检察院，书记员。