关于铁路公安机关推行刑事案件统一审核统一出口机制改革的思考

王维洋

（上海铁路公安处 法制监管支队，上海 200071）

一、“两统一”改革的背景和必要性

（一）推行“两统一”改革，是全面深化公安机关执法权力运行机制改革的重要任务

完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制，既是中央全面深化公安改革的重要决策部署，也是公安部在深化执法规范化建设中多次强调的一贯要求和地方公安机关近年来开展案件审核工作成功经验的总结提升。2008年以来，公安部先后在《关于大力加强公安机关执法规范化建设的指导意见》《关于进一步加强公安法制队伍履职能力建设的意见》《关于进一步加强和改进刑事执法办案工作切实防止发生冤假错案的通知》等文件中对落实案件审核制度，加强对案件入口、出口等重点环节的审核把关等方面提出了具体要求。2014年，郭声琨部长明确提出“积极推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口模式，探索建立侦查办案与监督管理分离机制”的要求。2015年公安部《关于贯彻党的十八届四中全会精神深化执法规范化建设全面建设法治公安的决定》正式提出“积极推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口制度，对案件质量进行严格控制”。2015年2月、2016年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案、《关于深化公安执法规范化建设的意见》把“完善刑事案件统一审核、统一出口工作机制”作为完善执法权力运行机制的改革内容，将公安机关“两统一”机制改革上升到国家层面予以推进。可见，推行刑事案件统一审核、统一出口工作机制既是全面深化公安机关执法权力运行机制改革的重要任务，也是深化执法规范化建设的有力制度保障。

（二）推行“两统一”改革，是突破当前铁路公安机关执法瓶颈，深化铁路公安机关执法规范化建设的客观要求

执法规范化建设是公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内，对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程，在整个公安工作中具有全局性、基础性地位。但是，当前铁路公安机关执法规范化建设还存在诸多不足和短板，主要表现在执法理念上还不适应，履行法定职责还有差距。程序意识、证据意识、人权保障意识还有差距；执法中态度生硬、语言不文明、行为野蛮粗暴等问题不能根绝；不受理报警求助，推诿扯皮，有案不立，立案不查等不愿为、乱作为、作为不到位的情况时有发生。执法主体素质不高，民警执法能力亟须提高。法律意识不强，业务能力不精，执法业务骨干不足，不少民警不会做笔录、不会（询）讯问、不会调查取证、固定证据，不会讲法言法语；简单执法、机械执法、习惯执法、经验执法的情况不在少数。执法方式不恰当，制度不健全，执法标准化程度尚需提高。接处警、受立案、调查取证、强制措施等易发生问题的执法环节，缺少具体的、操作性强的工作规范，多发性案件的取证流程和标准还不够完善；信息化程度不高制约办案效能，网上办案系统、监督系统还不够完善、完整；一线民警信息化执法装备不会用、不敢用、不愿用情况突出，对嫌疑人讯问全程录音录像工作还没有得到强力推进。执法管理机制不适应，解决执法突出问题能力尚需进一步增强。对以审判为中心的诉讼制度改革认识还不够深入，围绕指标转的考核、工作模式没有根本改观，重侦查破案、轻办案质量的思想观念根深蒂固。对民警正常的执法缺乏强有力的保障，致使民警畏手畏脚，民警正当执法权益维护尚需加强。首接责任制、主办民警责任制等还没有得到落实；办案单位通案制度、集体议案制度、重大复杂案件领导讨论制度等相对弱化；办案协调机制没有建立，发生疑难案件各部门意见不统一，往往产生推诿，致使基层无所适从；执法硬件配置、办案场所建设应进一步推进。执法监督、指导、服务机制不适应，影响执法保障的实效。审核、审批虚化，甚至流于形式，职能部门监督整体合力发挥不明显；执法过错责任追究机制不落实，往往停留在口头上，或者大事化小、小事化了，执法过错没有得到及时有效的警示等等［1］。

“两统一”机制的提出和推行，牵一发而动全身，尤其是作为执法监督主管机构、法制部门的有力介入，必须要抓住有利契机，更加有效地贯彻“法治公安”的要求，进一步健全执法制度，严密执法管理，理顺办案机制，强化执法监督，找准突破点，切实解决执法短板和不足。

（三）推行“两统一”改革，是提高案件质量和办案效率的实际需要

执法质量是公安工作的生命线，案件审核及出口是公安机关最重要的执法监督环节，把好案件出口关就是把好案件质量关。1997年，随着公安机关预审的取消，刑事执法监督、制约机制削弱，办案质量、办案效率下降，刑事执法出现了新的矛盾。一是办案质量滑坡。办案民警全程办案，往往先入为主，囿于惯性思维，难以及时发现案件中存在的问题，且习惯于以主观认识代替客观证据，导致案件中部分证据缺失或证据取得的合法性得不到证实。同时，由于公安机关内部办案部门众多，民警办案水平参差不齐，刑事案件办理仍然存在易受外部干扰、突破法律底线，刑讯逼供、暴力取证，程序履行不到位、审查把关不严，侦检多头对口等问题，严重损害了司法公信力。二是刑事执法监督弱化。公安机关负责案件出口审核工作的机构不一，审核把关弱化；监督纠错乏力，预审部门取消后，公安内部实质上是一套人马办案，一个部门领导拍板定案，对侦查权运行的制约和监督力度减弱，不利于公安内部及时发现纠正误判、排除非法证据、防范冤假错案。三是办案效率、效果有所下降。办案民警从接处警、受立案、侦查取证到提请批准逮捕、移送审查起诉，一办到底，负担过重，进而导致办案过程中就案办案，不注重深挖犯罪线索，不注重扩大战果，弱化了公安机关的打击实效。同时，缺失了外力的监督，办案民警往往以刑事强制措施期限代替办案期限，等快要到期的时候再抓紧办理，影响了办案效率。

法制部门作为独立于办案部门以外的执法监督主管部门，负责刑事案件统一审核、统一出口，有利于加强公安机关内部刑事办案监督制约，能够避免侦查人员在审核案件时先入为主，在案件的事实、证据、法律适用等方面实现全面客观的审查；有利于减少文书表述不规范、引用法条不适当、权利告知不准确等常见问题，以审核人员对案件出口工作的丰富经验和专业的法律知识来保证法律文书制作的规范和精确，提高刑事案件质量；有利于弥补侦审合一后暴露出的监督弱化、多头出口、标准不一、质量下降等问题，还能将办案部门从与检察机关交接案件的繁琐工作中解放出来，投入案件的侦破中，提高办案效率。

二、推行“两统一”改革的基本措施

（一）厘清“两个认识”，统一思想，为“两统一”改革明确方向

一是必须清醒认识“两统一”改革的重要性。实行刑事案件“两统一”，是落实依法治国方略、推进法治公安的具体实践，是改革刑事执法权力运行机制、推动公安改革工作、健全错案预防机制的重大举措，是提升刑事执法办案质效、维护社会公平正义的重要抓手，是各级铁路公安机关必须落实的一项硬性任务，将对公安机关侦查工作体制、程序和效能等诸多方面产生重大影响，其现实和历史意义毫不亚于1997年的“侦审合一”改革。因此，应当从全面推进依法治国的战略高度，充分认识该项工作的重大意义，把思想认识统一到中央决策部署上来，将“两统一”工作纳入公安司法改革的重要内容，强化组织领导，增强工作责任感和紧迫感，做好职责分工、机制调整、人员衔接等相关准备工作，确保改革到位、改出成效。二是必须清醒认识“两统一”改革的基本内容。公安部确定了刑事案件统一出口的主体是法制部门，即各侦查部门所办刑事案件不再各自直接向检察机关提请批准逮捕、移送审查起诉，而是全部汇总到法制部门，统一移送。但对什么节点“进口”到法制部门，从“进口”到“出口”之间承担什么职责，检察机关退回补充侦查或作出不起诉决定后，法制、侦查部门分别负责什么工作等均未明确。铁路公安局《意见》中规定，各级铁路公安机关办理的刑事案件统一由法制部门审核，统一由法制部门对接检察院、法院等相关单位的业务部门，各办案部门不对接检察院、法院等相关单位。因此，“两统一”改革不是对侦审合一改革的否定，不是将刑侦（预审）部门的预审职能划给法制部门，更不是成立新的预审部门，而是侦审合一框架下对刑事办案和监督管理工作的机制完善和制度改进，由法制部门审核把关后，统一向检察机关提请逮捕和移送起诉。另外，关于统一案件出口后侦查权的行使，铁路公安局《意见》中明确为完成审核、排除非法证据等而采取的必要的侦查手段外，一般不介入侦查。检察机关对移送起诉的案件退回补充侦查，侦查的内容由检察机关的补充侦查提纲决定，仍应由原办案部门负责补充侦查工作。必要时，如法制部门认为办案单位侦查不力、效果不理想或者存在违反法定程序办案等情况时，可以介入侦查活动中进行监督，或者自行补充侦查。

（二）加强机构建设，明确职责，为“两统一”改革提供组织保障

一要增加法监部门编制。近年来，随着依法治国和公安机关执法规范化建设的推进，铁路法监部门在原来承担监所管理，执法制度建设，案件审核，办理复议、诉讼、国家赔偿案件，监督检查，服务指导，执法培训，法律政策研究等基本职责的基础上，又新增了执法资格考试的组织、培训，执法记录仪的配发、使用、管理、监督，执法办案场所建设的标准制定、规划、建设参与和使用管理监督，执法规范化建设的规划、督导等工作，已严重超负荷运转。随着“两统一”的推行，繁重的工作任务与警力紧张的矛盾将更为突出，增加人员编制势在必行。笔者认为，就目前铁路公安机关实际，民警人数在千人以上的公安处法监部门应按照1.1%～1.3%、500人以上的按照1.3%～1.5%、500人以下的按照不少于6人的标准确定编制，具体配置人数还应结合承担的职责任务、地处区域、客流量、接处警量及办案量等因素予以考量。二要设置专门案审机构。案件出口是公安机关最重要的执法监督环节，改革完善刑事案件“两统一”工作是一项系统工程。为更好履行刑事案件对内审核、对外出口的职责，应按照铁路公安局的要求，在法制部门内部增设案审机构，专门负责“两统一”工作，实现刑事案件“一个闸门对内，一个通道对外”，并与轻刑快办、法院速裁、主办侦查员制度等改革工作对接，力争在完善刑事司法权力运行机制上取得新突破。三要加强法制专业队伍建设。“统一出口”对法制部门来讲是一项全新的工作，能否更好地履行职能，是对法制部门的严峻考验。因此，铁路公安机关要认真落实《关于进一步加强铁路公安法制队伍履职能力建设的通知》要求，全面提升法制部门履职能力。同时，加强法制员队伍建设，完善法制员管理模式，积极探索大客站所派驻法制员制度，全面加强对基层执法工作的管理，着力打造“事前介入、事中跟踪、事后评价”的“介入式”全过程监督管理模式。四要加强基础保障。“两统一”的推行，意味着法制部门从后台的内部监督走向执法的前端，成为真正意义上的执法勤务类机构。铁路公安机关应当将法制部门纳入一线执法部门进行管理，针对法制部门新增受案立案管理、案件审核、协调检法机关、移送案件、提前介入侦查等职责的实际，配备履行职责必需的办案车辆、装备，落实相应办案经费，探索实施执法办案积分制，建立执法办案奖惩机制，激发法制部门的工作积极性。

（三）加强制度建设，细化标准，为“两统一”改革提供制度保障

一是建立执法管理委员会制度。在当前办理、审核案件的模式下，没有建立起集思广益、少数服从多数的合议制，遇到情况复杂、敏感的疑难案件，各办案部门、审核部门之间容易出现分歧，影响案件的处理；另外，执法规范化建设牵扯各个执法部门，没有统一的、强有力的组织领导，各项举措难以落实。笔者建议成立由主要领导负责，政工、纪检、督察、法制及刑侦、治安等部门负责人为成员的执法管理委员会，作为执法工作的日常管理、协调机构，完善执法管理的相关制度，规定执法管理委员会的议事规则，并定期召开会议，对疑难案件研究把关，对提请逮捕、移送起诉案件的侦办质量进行评估，使集体议案制度、重大复杂案件领导讨论制度等得到有效落实，有效减少或消除执法突出问题，坚决遏制恶性执法问题和重大执法过错的发生。二是建立完善执法办案制度。要根据铁路公安局的总体要求，结合本局、处实际，细化办理刑事案件统一审核、统一出口工作规定，明确审核范围、审核内容、审核方式，送审、审核期限，审核流程、要求，审核后的处理规则以及对口的相关事项。要按照公安部《刑事案件管辖分工规定》以及相关补充规定、《公安机关执法细则》、《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》等要求，科学确定派出所，国保、治安、刑警、消防、交警、反恐、网安等办案单位、部门办理刑事案件分工，实行专业警种为主办理刑事案件机制，提升侦查专业化水平。同时，根据案件性质、危害程度、危害后果、涉及范围等实际情况，合理划分层级管辖，建立完善刑事案件分级侦查破案责任制，分级负责案件调查、侦查工作。建立重大案件刑侦、刑技、技侦、网侦、情报等警种同步上案机制，分工合作，共同开展破案攻坚。强化刑事侦查部门依法打击犯罪职能，牢固树立法治意识、证据意识、程序意识，落实办案责任，严把案件质量关，实现准确办案，不断提升侦查破案能力水平。强化法制部门执法监督管理职能，通过加强沟通协调、辨法析理、专业指导，严把刑事案件审核关，为办案部门提供有力的法制保障。三是完善公、检、法联席会议制度。对常见多发、新型疑难案件证据认定标准和执法办案操作薄弱环节等，加强与检察、审判机关的协调会商，研究制定逮捕、起诉、审判等环节统一规范的证据形式和标准，健全完善证据收集、固定、保存、审查等环节的工作指引制度，明确对非法证据排除、瑕疵证据补强的范围、程序和标准，统一刑事执法标准，压缩自由裁量空间，指导刑事执法实践工作，服务一线实战需要［2］。

三、推行“两统一”改革的配套措施

（一）建立争议解决机制

侦查活动是对已经发生的案件事实的回溯，及时取得内容完整、格式完备的证据才能最大限度地重现案件事实，一旦时过境迁许多证据就再也无法取得，一些已经取得但有瑕疵的证据再也无法得到补正。同时，许多刑事法律文书的制作和使用具有强烈的时效性，未能在法律要求的时段制作和使用，即构成了无法弥补的程序不当。仅仅在案件出口时才对卷内证据材料进行事后审查，即使发现了问题，也可能已经错过了补正的时机。定期的案件集体讨论以及经讨论会议决定提前介入案件，能够使法制部门及时掌握重大复杂案件的侦查情况，变被动监督为主动监督，变事后监督为事中监督，积极保障刑事案件的质量。因此，应依托执法管理委员会的协调机制，建立完善变更强制措施，重大、疑难案件会诊、集体讨论制度。对案情复杂、定案存在重大争议、社会广泛关注或者可能判处死刑等案件，由公安机关主管领导召集执法办案部门、法制部门等负责人集体研究并决定。

（二）建立责任追究机制

执法责任不仅需要解决执法者应当做什么、不应当做什么的问题，而且还需要解决不履行和不正确履行职责所要承担的后果。执法责任包括了个人责任、集体责任和国家责任三种不同的责任类型。在对同一事实承担责任的情况下，既不能用集体责任和国家责任来掩盖个人责任，也不能用个人责任来替代集体责任和国家责任。从责任的设定、责任的划分、责任的追究来看，当前铁路公安机关既要解决个人责任虚无化的问题，也要解决集体责任模糊化的问题，还要解决领导责任扩大化的问题。要坚持“谁执法，谁负责；谁办理，谁负责；谁审批，谁负责；谁签字，谁负责”的原则，把执法者个人的责任具体化，把集体和领导者的责任明晰化，做到权责一致、责任分明。建立健全执法责任清单制度，明确接处警民警、案件主办民警、法制员、所队领导、审核部门和审批领导六级执法责任，研究完善有关执法过错责任追究制度，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制、执法过错责任终身追究机制［3］。

（三）建立执法考评机制

进一步贯彻落实铁路公安局执法质量考评有关规定，把刑事案件审核与执法质量考评结合起来，将审核中发现的执法问题纳入执法质量考评，对各单位办理的案件全面进行考核。取消发案数、拘留数、批捕数（率）、撤案数（率）、退查率、破案率等影响依法如实受案立案的不科学、不合理考评指标，树立正确的考核评价激励导向，把执法质量考评和工作绩效考核相挂钩，促进刑事执法办案质量不断提高。

（四）深化执法信息化建设和应用

相对于地方公安机关，铁路公安机关的执法信息化建设已远远落后，必须发挥后发优势，迎头赶上。按照“执法信息进平台、审查人员进场所、涉案财物进系统、审核审批进流程”的要求，扩充网络通道，推动网上办案系统的优化升级改造，全面实行案件的网上录入、审核审批、监督、考核等一体化办理、管理，完善数据监控、预警提示、异常变动监测、数据查询和统计分析等功能，切实发挥网上办案系统对领导决策、基层实战的服务和保障功能。推进对讯问、继续盘问、羁押等执法活动和执法窗口、执法场所、监管场所进行联网实时监督工作，充分利用网上办案系统、联网实时监督、全程录音录像等信息化手段，实现对公安各项执法活动的即时性、过程性、系统性管理，确保所有执法工作都有据可查，所有执法活动都可回溯式监督管理。同时，开发建设铁路公安机关统一的执法公示平台和铁路公安机关政务网站、微信公众号、手机APP等互联网平台、移动终端，加大执法公开的力度，确保当事人的知情权，以公开促公正、以透明保廉洁，推动法治公安建设发展。

参考文献：

［1］郑博.论抗辩式侦查讯问制度的完善［J］.铁道警察学院学报，2017（2）：124-128.

［2］汪建成，孙远.刑事诉讼中口供规则体系论纲［J］.北京大学学报，2002（2）：75-76.

［3］赵敏.《民法总则》的制度创新在公安执法工作中的理解与适用［J］.公安研究，2017（7）：72-78.