我国民航公安警务信息化建设及立法规制

张君周

（中国民航管理干部学院 国际民航组织安保培训中心，北京 100102）

民航运输的显著特征是高投入、高标准与高风险。与其他运输方式相比，民航一旦发生飞行事故，将造成严重的伤亡和巨大的财产损失，并引起社会的高度关注。因此，“安全”历来被视为民航工作的重中之重。对于民航安全而言，通常认为由“飞行安全”（safety）与“航空安全保卫”（security）两部分组成，前者主要通过提升航空器飞行的安全系数来实现，后者则是要应对纷繁复杂的外界威胁与风险。目前，有民航局公安局、民航局监管机构、机场公安机关、空中警察、安全检查、安全护卫、消防等多支力量共同致力于民航安保工作。其中，民航局公安局主管全国的民航安保工作。七大民航地区管理局设有公安局监管该地区的民航安保工作，民航安全监督管理局的“空防处”负责监管辖区内的民航安保工作。机场公安机关与空中警察则分别负责处理机场辖区内以及航空器客舱内的各类违法犯罪活动。由此可见，民航公安机关①在我国的民航安保工作中处于中心地位，引导着其他安保力量开展工作，因此民航公安机关警务工作水平的提高将直接推动我国民航安保工作的发展。近些年，我国的民航运输发展迅猛，世界瞩目。如2017年12月份，国内航线旅客运输量已达4665.6万人次，国际航线旅客运输量达486.4万人次，比上年同期分别增长了13%和7.4%［1］。2018年仅春节假期期间（2月15日至21日）就运送旅客1140万人次，同比增长16.1%［2］。运输量的快速增长意味着安全风险随之增加，在人力、物力资源难以同步增加的情况下，如何有效整合、提高现有资源的利用率，是解决资源短缺的主要思路。当前处于大数据时代，中央领导同志多次提到信息和“大数据”对打击犯罪、提高预警能力等警务工作的重要性［3］。特别是当前国际国内形势复杂，各种新的风险和威胁均有可能转化为威胁民航运输的因素，因此急需发挥信息的巨大作用，及时锁定风险，高效使用警务资源。

一、民航公安警务信息化建设是形势发展所需

民航公安机关作为行业公安，其开展的工作也属于公安业务的一部分。因此，民航公安机关的工作既要遵守基本警务的要求，也要兼顾民航行业的特点。比较二者可以发现，我国无论是公安警务还是民航的发展，都非常重视并积极开展“信息化”建设。

（一）“情报主导警务”是信息化在公安工作中的体现

20世纪80年代末，为了适应经济全球化、社会信息化和犯罪国际化的发展变化，改变传统被动反应的工作模式，最大限度地发挥警务效能，欧美等地进行了一次警务体制改革，提出了新的警务模式，即“以准确及时的分析研判为手段，以科学效能的警务管理为核心、以务实高效的战略战术为目标”的“情报主导警务”模式［4］。

受此理念的影响，20世纪90年代，我国公安机关也正式启动了信息化建设工作，至今已经历信息化的起步阶段、“金盾工程”一期和二期建设20多年的发展，取得了长足进展。全国公安机关根据管理体制和整体作战、快速反应的工作要求，建立了“纵向贯通、横向集成、互联互通”的公安信息应用格局，包括了“纵向贯通”的公安业务应用和“横向集成”跨地区、跨部门的综合应用，以及支撑以上两类应用系统运行的应用支撑系统［5］。在此期间，公安部参考美国联邦调查局的国家犯罪信息中心(NCIC)的模式，建成了我国的犯罪信息中心(CCIC)。“金盾工程”一期攻克了“全国人口信息管理系统建设”，“金盾工程”二期则顺利建成了以情报信息综合应用平台和警用地理信息系统（PGIS）为代表的一批系统。各省市也在此基础上摸索改进，依据当地情况，先后建立了自己的情报信息系统，并从中大受裨益。

（二）“信息建设”体现了民航运输对信息化的依赖性

民航航线遍布全球，错综复杂，航空器需要接受严格的管理，航班出入各国国境则需要提前报送信息，民航运输的这些特质都决定了它对数据、信息的高度依赖。为了满足民航运输的相关需求，空管通信网、商务通信网等专用通信网络在“八五”、“九五”期间便率先建起。随后，航空公司围绕企业管理、市场营销开发了飞行运行管理、旅客信息管理等系统。特别是近些年，随着民航旅客订票、货运系统和全球分销系统（GDS）等电子商务的发展，民航的信息化建设也得到了快速推进。随后，机场也进入了“信息化”时代。北、上、广、深等一线城市的枢纽机场纷纷引进了先进的管理系统。与此同时，民航局及七个地区管理局的政府信息管理系统和各种数据统计系统也逐步建立，并实现了与不同业务的对接。在2017年11月召开的第十五届民航信息化发展论坛上，“智慧民航”建设成为论坛的主题［6］。目前，国内多个新建或扩建的机场也将打造“智慧机场”作为主要特色之一。

由此可见，公安工作和民航运输对于“信息化”的依赖已经日益增强。因此，无论是基于警务工作建设还是基于加强民航运输安全的角度，民航公安机关推进警务“信息化”建设都是势在必行。对此，既要充分利用已有警务信息化的成果，同时还要针对民航运输特色，建立起适应自身的信息平台、系统以及数据库。民航公安机关只有充分开发、利用信息，才能更好地履行职责，保障民航运输安全。

二、加强“信息化建设”是国际民航组织对各缔约国的要求

国际民航组织作为联合国的一个专门机构，其职责是促进全世界民用航空安全、有序地发展。因此，针对外来的风险与威胁，该组织编制了《附件17：安保》，规定了全球民航安保工作的国际标准与措施。这些标准和措施适用主体涵盖了主管部门、执法机关、机场、航空公司等运行主体，也构成民航公安警务极具行业特色①如“非法干扰行为”是国际民航组织根据长期实践概括总结出来的威胁航空安全最严重的行为类别。这一概念已得到各缔约国的普遍接受，而且国际民航组织还建有专门的“非法干扰行为委员会”，以及相应的数据库。的部分。“9·11”恐怖袭击事件以后，民航“安保”得到前所未有的重视，“航空运输是否安全，从某种意义上已经成为国家稳定、社会稳定的标志”［7］。如何保障“安全”是当前全球以及各国在推进本国民航发展时必须面对的问题。“9·11”恐怖袭击事件之前，美国就有专门用于反恐行动的数据库JTTFs，以及联邦警察局长期经营的犯罪司法信息库CJIS和执法在线系统LEO，以及地方的信息共享系统RISS，可见美国政府已经搭建了比较完备的数据平台。“9·11”恐怖袭击事件之后，美国政府认识到现有的数据库还不够，更需要数据共享和数据分析，为此他们在JTTFs基础上做了升级版的反恐数据库ISE，搭建了政府与企事业进行数据交换的超级分析中心ISACs。此外，为了进一步收集和盘活信息资源，形成有效情报，“英国、美国、澳大利亚等国均改组并整合了原来分散的情报机构，成立了统一的警务情报部门”［8］。

国际民航组织也在近些年的《附件17：安保》修订中，加强了威胁信息、审计信息共享与传递等方面的要求，具体表现为：

（一）推进安保信息的共享与信息的快速传递

国际民航组织“威胁与风险工作组”（Working Group on Threat and Risk）在近些年的年度工作报告中提到，他们通过风险评估的方法，持续地将获得的信息融入全球的风险环节措施中，保障其有效执行［9］；同时，也在《附件17：安保》中加入了要求各缔约国共享相关信息的标准与要求：“每一缔约国必须制定和实施有关程序，在切实可行的范围内与其他缔约国共享涉及这些国家航空安保利益的威胁信息。”（2.4.3条款）另外，条款2.4.5建议：“每一缔约国应另一国的要求，应该在适当和符合本国主权的情况下，与要求国共享国际民航组织进行审计的结果，以及被审计过采取的纠正行动。”

此外，《附件11：空中交通服务》也明确提出：“当发生或怀疑航空器受到非法干扰时，ATS单位必须根据当地商定的程序，立即通知国家指定的有关当局，并与运营人或其指定代表交换必要的信息。”（2.23.3条款）随后的15.1.3.4条款中再次提到如果ATS单位收到有关航空器的威胁信息，要以最快的方式直接或者间接地把威胁和有关威胁的情况告知飞行机组。

（二）加强对安保信息、相关设备和系统的保护

警务信息关系到公共利益，比个人或商务信息更为敏感，需要更高的安全性。从性质上来看，这类信息也更易受到来自犯罪集团、黑客组织的攻击。因此，近些年我国公安机关提出要加强对信息及相关设施设备的保护。相比较而言，民航的安保信息具有显著的敏感性，若处理不好，则可能发生极其惨重的后果。如“9·11”恐怖袭击事件即反映出美国政府在前期信息处理上的失误。特别是这一事件造成的巨大的人员伤亡与财产损失不啻于一场战争的后果，民航安全也被推到了国家安全的高度。基于此，在近些年修订《附件17：安保》相关标准及建议措施时提出了一系列的信息保护的要求①两项国际标准：“2.4.3每一缔约国必须制定和实施有关程序，在切实可行的范围内与其他缔约国共享涉及这些国家航空安保利益的威胁信息。”“2.4.4每一缔约国必须对与其缔约国分享的安保信息，或影响其他缔约国安保利益的安保信息，制定和实施合适的保护和处理程序，以便确保避免对这类信息的不当使用或披露。”两项建议措施：“2.1.4每一个缔约国应该确保对航空安保信息进行适当的保护。”“4.9.1各缔约国应该根据其先关国家当局开展的风险评估，确保制定措施，以便保护用于民用航空用途的关键信息和通信技术系统，免遭可能对民用航空安全产生危害的干扰。”：一是制定和实施有关程序，保障与其他国家在切实可行的范围内共享与其利益相关的威胁信息；二是对他国分享的安保信息或影响他国安保利益的安保信息，要制定保护和处理程序，避免不当使用和披露；三是建议每一缔约国都要对航空安保信息进行适当的保护，通过风险评估，制定对民航关键信息和通信技术系统的保护措施，避免非法干扰。

执行这些标准和措施是国际民航组织各成员国应尽的义务。因此，与信息分享、信息保护相关的执法主体（包括政府监管部门与公安执法机关）都应按照规定，在推动信息分享、交流的同时，加强对安保信息的保护。

三、民航公安警务信息化建设应突出行业特点与需求

与传统的社区警务相比，民航公安警务工作面对的是往来于机场和乘坐航空器的流动人员，随着民航运输量的提升，此类人员数据变得越来越庞大；与其他运输方式相比，民航运输的风险还在于其航线多为长距离和跨区域、跨国。因此，航班越多，航线覆盖面就越广，牵涉的风险就越错综复杂。评估航线的危险与否，不仅要关注国内起飞地、降落地的治安状况，还要关注飞往的相关国家、地区的治安形势。这也使得民航安保涉及的信息具有显著的宽泛性和复杂性。提高民航公安警务的水平，关键在于如何对这些庞大的数据进行收集、处理，并将其转化为有效情报，指导公安工作。民航局公安局对信息化建设也高度关注，早在2010年前后已将其列入重要工作，随后还特地申请了此方面的重大项目。2013年至2015年期间，全国民航安保信息规划出台，进一步明确了民航公安情报信息建设的工作安排。近些年的“全国民航空防安全会议”上也反复提及“情报信息为引领的民航安保工作”基本理念。几年来民航公安的信息化建设逐步加强，主要表现为：一是通过项目研究、大数据平台建设等工作，提高基础信息化建设；二是通过协调各部委，扩大全国机场公安机关开通公安“云搜”情报平台的适用权限，特别是省会城市、高吞吐量以及高风险地区的机场公安机关，保障民航公安警务能获取更多的信息资源；三是拓展情报信息的深度应用，着力提升民航公安情报信息的研判能力。通过与公安部重点人员库等信息进行实时比对，最大化地整合信息资源，从而提升对重点人员、风险预警及内部人员的管控能力，也推动民航旅客分级安检、空中保卫动态派遣等工作的开展。

除了系统建设及硬件投入上取得了显著的成效，民航安保信息的制度建设也得到了大幅度提高。正如有学者指出的：“要使国家安全与国际安全事业向可持续的方向发展，必须要进行广泛的情报交流，不断地获取多方面的信息，通过更适当和更有效的方式，建构起一套统一指挥、反应迅速、协调有序、运转高效的国家安全与国际安全信息跨越地域的运行机制。”［10］考虑到目前民航安保工作需要大量信息资源的支持，2015年至2016年民航局公安局围绕信息交流与共享机制建设做了大量基础性工作，先后颁布了《民航旅客订座和离岗数据公安网交换规范》《民航旅客安检信息交换规范》《民航安全保卫相关信息共享管理办法》《民用航空安全信息管理规定》等文件。这些都为现实工作提供了有力保障。

目前，民航公安机关已与全国二十多个省份签订了信息共享协议，并在继续推进该项工作。可见，未来民航公安警务工作将获得越来越多的信息资源支持。同时，我国各地机场公安机关及空警队伍的情报信息建设也得到了快速发展。如2013年新疆地区以“情报信息指导警务”为理念，建立了“民航新疆机场公安局旅客安全预警协查系统”和“高危旅客数据库”，将高危旅客数据与机场高危旅客数据实时比对，向安检信息系统推送预警数据。此外，还建立了动态勤务派遣系统，实现了以信息引领勤务派遣。

目前，各省市的公安机关经过第一期和第二期“金盾工程”的开展，已经形成全警采集、全警录入、全警应用、全警共享的公安信息化应用格局。相比而言，民航公安机关无论是基础信息化系统建设还是信息资源的利用，差距都还是较大的，因此需要加大投入，开展情报信息资源、技术、人员、交流和合作等方面的工作。总体而言，我国民航公安机关的信息化建设水平与我国民航的快速发展并不适应。因此，目前民航局公安机关正进一步加强推进民航安保及公安警务信息化的立法与系统建设。

四、民航公安警务信息化建设应强调“立法先行”

民航现行的立法体系中没有针对“安保信息”的专门法规或规章。已有的民航“情报”立法，主要针对空中航行的“飞行情报”，而非涉及公共安全的情报①如《民用航空情报工作规则》《民用航空情报员执照管理规则》《民用航空情报培训管理规则》等。。另外，从民航安保的专门法规、规章来看，涉及安保“信息”的内容也较少，能为民航公安警务所用的更是有限。但是，安保信息化建设涉及多个利益方和大量旅客身份信息、出行路线等个人信息，以及与民航公安反恐处突相关的保密性或者限制性信息，应当通过立法予以明确。正如有学者曾指出的，“警务信息化对公民隐私权保障构成的潜在威胁也不容忽视，努力把握警务工作需求与公民权利保障之间的平衡，是我们在推进警务信息化时应坚持的基本原则”［11］。因此，为了规范国家民航安保信息工作，提高其运行效率以及保障相关主体的利益，2016年民航局启动了专门的“民航安保信息法规标准体系建设”研究项目，确保法规标准体系的建设与实际建设工作同步开展。其中，重点工作是制定一部专门的安保信息管理的行业规章——《民用航空安全保卫信息管理规定》（以下简称《规则》），用以规范民航安保信息管理工作的各个环节。

该《规则》对于安保信息管理工作将起到承上启下的作用，它既承担《反恐怖主义法》《网络安全法》《民用航空法》等法规中的相关规定在民航公安工作中的落实，同时也给有关安保信息收集、管理、应用的规范性文件提供了上位法支持。考虑到该规定即将在全行业发布②该《规则》已经完成多次行业征求意见研讨，拟于2018年发布。，下文将着重对其框架及要点进行介绍，从中可以洞悉将来民航公安警务信息管理工作的主要内容和发展方向。作为未来民航安保信息的主要立法依据，该《规则》从各主体的职责分工、基本的工作机制、安保信息的管理、信息安全、监督管理以及法律责任等方面对民航安保信息管理工作做出了规定。

其一，明确了各主体的职责。民航安保信息工作涉及多个主体，包括国家和地方层面的民航主管部门，机场和机场公安、公共运输企业与空中警察、通用航空企业、航空油料、民航信息、航空器材与民航配餐，以及民航协会、基金会等与民航运输相关的各部门。这些主体都应当根据自身工作性质，明确其在安保信息管理工作中应尽的义务。

其二，建立了专门的民航安保信息系统与主要的工作机制。为了更有效地整合全行业的安保信息资源，该《规则》明确了各层级主体建设民航安保信息系统的要求，并将目前日常开展的安保信息联络、与国家其他部门之间的信息协作共享以及行业内部的会商机制、考核和奖励等机制予以明确化，使之有法可依。同时，为了加大专业人才的整合，《规则》明确了安保信息员的培训考核制度以及专家团队建设的要求。

其三，依据安保信息管理流程，明确了各环节的工作要求。“运行管理”是信息管理工作的核心，《规则》从信息的收集、报告、研判、应用、接收、传递、执行、反馈、发布、统计、分析、保管的全流程提出了具体的工作要求；此外，还对出入境民用航空器载运人员信息预报、航空器载运的货邮信息管理以及通用航空企业信息报送等特殊领域的信息报送内容和时限等方面进行了明确要求。

其四，加强了对民航安保信息安全的保护。考虑到安保信息管理中存在大量的保密信息与敏感信息，因此应当明确相应的保密要求，以及加强对敏感信息的保护。2017年施行的《中华人民共和国网络安全法》，专章规范了“网络安全”，要求采取防病毒、防攻击措施，如留存日志、数据备份等，加强网络安全防范。《附件17：安保》也在2011年的第12次修订时提出各国要制订措施，保护国际民航信息和通信技术系统避免遭受破坏。2018年的航空安保专家组会议更是建议将敏感信息的保护要求上升为国际标准。因此，为了确保国家法律以及国际公约附件在民航中的转化，该《规则》结合国家的立法和国际的要求，制定了民航网络安全保护的具体要求。

其五，引入了多种监管手段，提高了安保信息工作监管的有效性。2016年以来，为了提高行业的监管力度，民航局提出了应当全面运用各类行业监管手段［12］，在实践中取得了良好的效果。基于此，《规则》明确规定了民航局、地区管理局及其派出机构监管要求和相应的监察职权，特别引进了信用评估、联合惩戒、纪律惩戒、警示谈话、行政约见等多种监管手段。对于违反该《规则》规定的，根据民航局的信用管理规定可以将相关情况记入守法信用记录，作为调整航班量、审批航线航班、调整机场容量、分配时刻、核定补助补贴资金等工作的重要参考依据。

在该《规则》中，民航公安机关作为重要安保信息的收集、传递和研判主体，对民航安保信息工作发挥着举足轻重的作用。而该《规则》对民航安保信息管理工作的规范，将极大地推动民航公安机关各类警务工作的开展。如对于安保信息系统平台的建设以及系统安全的防护要求，将从硬件建设上大大改善现状，为民航公安机关提供更好的安保信息传递、储存和交流保障。工作机制和流程的规定，则会有效推进现有安保信息工作的开展，缓解“信息孤岛”的状况。民航安保事件信息上报系统的建立和信息共享机制的构建，将拓展并整合民航安保信息的来源；会商、研判机制的建立，则将促进民航公安机关与其他国家部门以及机场、航空公司等行业主体之间的信息合作；对安保信息人员能力和专家团队建设的要求，将为民航公安机关业务的开展提供专业支持力量。除了该《规则》本身之外，还有大量的支持性文件和标准已经制定或即将制定。这些文件和标准都将从顶层设计上推动民航公安工作的开展，使得民航公安警务信息化建设进入快速发展阶段，并通过立法规范信息管理工作，保护相关权益主体的利益。

参考文献：

［1］中国民航2017年12月份主要生产指标统计［EB/OL］.（2018-02-22）［2018-03-01］.http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TJSJ/201802/t20180222_49495.html.

［2］2018年春节假期民航运送旅客1140万人次航班正常率超90%［EB/OL］.（2018-02-22）［2018-03-08］.http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201802/t20180222_49497.html.

［3］张子扬.孟建柱：要依托大数据对新型犯罪实施精确打击［ EB/OL］.（2017-07-11）［2018-03-01］.http://www.chinanews.com/gn/2017/07-11/8274847.shtml.

［4］［10］王沙聘.信息共享环境：情报主导警务［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2010：1.

［5］公安部人事训练局，公安部科技信息化局.公安信息化建设基础教程［M］.北京：群众出版社，2009：7.

［6］大力推进“智慧民航”建设［EB/OL］.（2017-11-15）［2018-03-11］.http://www.caacnews.com.cn/1/1/201711/t20171115_1234124.html.

［7］李家祥.论民航持续安全［M］.北京：中国民航出版社，2016：43.

［8］孙晓伟.建立和完善情报信息主导警务机制之探讨［J］.公安研究，2008（6）：83-87.

［9］“report on the activities of the working group on threat and risk”，AVSECP/28-WP/12.

［11］吕雪梅.公民权利保障视野下的警务信息化［J］.山东社会科学，2009（9）：128.

［12］华东局召开《民航局关于全面规范运用行业监管手段的指导意见》宣贯会［EB/OL］.（2017-01-25）［2018-01-20］.http://www.caac.gov.cn/local/HDGLJ/HD_DQYW/201701/t20170125_42269.html.