新形势下深化高校校院两级管理体制改革的探索与思考

卢国强，薛松

( 山东农业大学，山东 泰安 271018)

我国的校院两级管理体制改革的实践从20世纪90年代末开始，经过十多年的探索、尝试，现在已经进入了攻坚期和深水期。在我国高等教育进入深化高等教育综合改革,实现高质量内涵式发展背景下，校院两级管理体制改革作为高校内部管理体制改革的“牛鼻子”，如何不断推进改革向纵深发展具有不可替代的重要作用和现实意义。

为了解新形势下大学校院两级管理体制改革情况和其面临的困难，本文对中国农业大学、西北农林科技大学、华南农业大学、南京林业大学等全国20所农林院校和中国石油大学、中国海洋大学、山东师范大学、济南大学、山东财经大学等山东省22所本科院校就校院两级管理体制改革的基本情况、主要问题、改革效果等进行了调查。并在调查分析的基础上，结合山东农业大学的具体实践,提出在“放管服”新形势下深化校院校院两级管理体制改革的路径。调查样本中高校类别结构为：综合性大学占23.8%，理工类大学占16.7%，农林类大学占47.6%，医科类大学占11.9%。主要的调查方法是问卷调查法，共向各校办公室发放问卷42份，收回有效问卷42份。

一、深入推进校院两级管理体制改革的内涵和意义

(一)校院两级管理体制改革的内涵

校院两级管理体制改革的内涵是指通过学校分权和管理重心下移，明确学校和学院的责任和权利，使学校由原来的决策与管理中心转变为决策中心，以宏观决策、制度建设和监督服务为主；学院成为具体的管理中心，在学校指导下相对独立地履行教学、科研、社会服务等管理职能，形成学校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行的管理模式。

(二)深化校院两级管理体制改革的现实意义

1.校院两级管理体制改革是解决高校办学规模膨胀带来问题的迫切要求

1999年中国高校实行扩招后，带来了高校办学规模的膨胀，自2000年至2016年，全国高校录取人数从220.6万人增至748.6万人，增长约3.4倍。学校管理对象变为十几个学科门类，二十个左右的学院，近百个专业，数万名学生，各学科专业都有自己的特点和规律，很难用一个模式进行管理，用一把尺子进行衡量。校院两级管理幅度均迅速扩大，原有的以学校层面为管理主体的模式已经很难适应新的形势，因此需要进一步简政放权，分解责任，增强学院层面的自主办学力度与管理实体性，缓解学校层面的管理压力，促使学院能够更加及时地根据社会需求对自己的办学方向进行调整，作出快速准确的反应和决策，提升学校的核心竞争力。

2.校院两级管理体制改革是“双一流”建设的重要基础

“双一流”建设是党中央、国务院作出的重大战略决策。推进校院两级管理体制改革，建立健全符合高校科学发展要求的管理体制和机制，是建设世界一流大学和一流学科的应有之义。大学在本质上是一个以学科专业为基础的学术共同体，一流学科是一流大学的基本载体和重要依托，没有一流的学科，就没有一流的大学。学院是按照学科组建起来的基层学术组织实体，学科建设的主要带头人、知名的专家教授都在学院；学科建设的重心在学院，学院最了解学科发展的现状及自身的优势与劣势。只有改革现有校院两级管理体制，使学院真正形成制度健全、运行良好的学院治理体系，成为一流学科建设的主体，才能真正的提高学科建设水平，为世界一流大学和一流学科建设奠定基础。

3.校院两级管理体制改革是构建中国特色现代大学制度的基本任务

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出要完善中国特色现代大学制度。2014年12月国家教育体制改革领导小组办公室《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》提出，“对由学校自主决定的事项，要逐项完善决策机制与程序。要理顺校院两级管理体制，进一步向院系放权，调动基层组织积极性。”中国特色现代大学制度一般说来包括两个层次的内容，一是高等教育体制等宏观方面；二是大学内部治理结构等微观层面。相对于大学外部关系，现代大学制度建设中学校内部治理的协调、规范任务更为突出[1]。而深化校院两级管理体制改革则是完善大学内部治理结构的基本任务和重要手段，是建设中国现代大学制度的基点和突破口。

二、校院两级管理体制的运行现状

(一)国外高校两级管理体制运行现状

由于国外高校独特的发展历史所形成的特殊管理传统与国内高校存在着较大差异，国外尚无明确的与国内校院两级管理体制意义相匹配的概念，多是从学院制管理体制的角度进行分析，虽然世界各国高校的内部管理体制与机制差异性很大，但是都具有实体性、发展性、特色性和包容性的特点。国外大学建立学院制的目的，首先是为了发展学科，其次是为了缩小管理幅度。随着大学管理的重心下移，学院逐渐成为学校具体事务的中观层面管理的主体。尤其体现在决策权、人事权、理财权等方面，其相比国内学校有更多的自主权。李宝富认为其已成为集相应权力于一身的实体性机构[2]。

(二)国内高校两级管理体制运行现状

国内关于高校校院两级管理体制改革的研究，学者们关注最多的是“管理体制”，重点研究了如何构建权责明晰、运转高效、考核合理、监督有效的校院二级管理体制、运行机制，并通过体制的构建来解决学科建设、师资队伍建设、科学研究、人才培养等方面的问题。其他则是通过教学管理、学生管理、财务管理、人事管理、科研管理等某一具体方面来探索校院两级管理体制改革的内容。

本课题调查的42所高校显示，有47.6%的高校出台了校院两级管理体制改革实施办法或意见并实施，28.6%的高校正在制定准备出台，这说明校院两级管理体制存在的问题成为制约各高校发展的共性问题，大部分高校从学校层面进行了顶层设计并进行了积极的探索和实践。但是从改革的效果来说，没有一所高校认为实际效果超出预期，23.8%高校认为达到预期，61.9%的高校认为没有达到预期，14.3%的高校认为明显低于预期。这说明校院两级管理体制的改革效果总体不尽如人意，还有体制机制的藩篱需要破除，需要进行更深层次的改革。

三、校院两级管理体制改革存在问题及分析

通过对42所高校校院两级管理体制调查研究发现，我国校院两级管理体制改革过程中所存在一些突出问题。

(一)学院设置有失规范

经对42所高校调查发现，学院数量在10～15个的占14.2%，15～20个的为59.5%，20个以上的占26.2%。在学院设置中主要存在两方面的问题，一是学院数量较多，部分学校仍按照二级学科为基础设置学院，学科层次普遍偏低，以学科门类为基础设立的学院比例很少，不仅导致了学校管理成本的增加，而且不利于同一学科门类内部不同学科专业的交叉融合共享。而有的学校将体育与艺术、音乐不同的门类放在同一个学院办学，学科间差别较大，相容性不强，不利于学科的长远发展。贾莉莉通过国际比较研究认为在美国研究型大学的学院中，基本上已经取消了按照二级学科进行设置的学院，以学科门类或学科群为设置标准的约占74.76%。学院设置数量要控制在15个以下，一般是在10个左右[3]。

(二)学院管理体制不顺畅，学院自主办学能力不足

调查中发现，学院自主办学能力不足是制约校院两级管理体制改革的重要问题。在我国国家政策文件中，对大学治理领导体制、治理结构和运行机制的政策规定多，而对大学学院的领导体制，治理结构及运行机制的政策规定少[4]。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》只是规定了高等学校院(系)级单位党组织的主要职责是通过党政联席会议讨论和决定本单位重要事项，并未对党政之间的关系和党政的职责作出明确规定, 如党组织会议和党政联席会议的关系问题，哪些事需要由党组织会议研究决定，哪些事需要党政联席会议研究决定，具体的议事规则等。贯彻好“党政联席会议制度”，还需要进一步明确决策内容、议事规则、决策机制等，否则就会造成因为各自的理解不同而导致基层单位在具体的执行中产生不一致的现象，从而影响党政联席会议制度的有效执行。另外，学院权力监督机制建设不到位，行政权力、学术权力与民主权力三种权力在学院管理中运行失范等问题，也导致学校对于学院的管理能力信心不足，不敢将权力下放。

(三)校院权责划分不清

从调查结果看，各个高校都不同程度的扩大了学院的人事管理自主权、财务管理自主权和教学、科研事务管理权。但在权责划分方面普遍存在问题。一是权责不明晰，存在模糊地带，通过文件明确学校学院权责关系的高校只占到35.7%。二是责权不对等，学院责大于权或有责无权。经过问卷调查，有2.3%的学校认为事权、财权、人权都集中在校级，有88.9%的高校认为事权以及事务管理基本运行经费支配权下移，重大财权、人权及发展事项仍然集中在校级，只有7.1%的高校认为学院已获得自主办学相应的人权、财权、事权。如在职称评聘方面，有28.6%的学校二级学院只能自主评聘讲师，副教授及以上专业技术职称仍需要学校进行评聘。不同类型的大学，由于各自学科特点和发展历史不同，究竟如何在学校和学院之间进行权力划分，并没有一个放之四海而皆准的统一模式，也没有一成不变的模式；但是“集权于校”、学校与学院之间权责划分不当是当前校院两级管理中亟待解决的问题，学院在人才引进、职称聘任、财务管理、专业建设、学科发展、队伍建设并没有获得相应的权利，也就无法履行相应的责任，也是校院两级管理无法深入推进的重要因素。

(四)考核监督机制不完善

调查结果表明，有62%的高校对学院缺乏科学系统的考核激励措施。在校院两级管理体制改革中，科学合理的目标管理和绩效考核能够充分激发和调动学院的主动性，健全和完善以目标为导向的绩效考核评价机制是推进学院实体化建设的重要抓手。各高校普遍存在的问题是学院年度发展绩效考核奖励制度的缺失，学院考核结果难以实际应用或者以偏概全，不同学科门类、不同发展水平的学院无法找到统一的考核标准，导致考核的激励功能弱化、异化。同时，学院运行制约和监督机制缺失，导致学院管理权力运行得不到有效监督，责任与权力无法统一，各个学校的“十三五发展规划”等长期战略目标在学院层面难以落实落地。

(五)大学自主办学权不足

高校自主办学权不足，是各高校普遍反映的制约校院两级管理体制改革的难点问题。高校办学自主权是高校作为独立办学主体应具有的核心要素，自主权的落实与扩大是深化高等教育管理体制改革，完善大学内部治理结构的必然要求。对我国大学而言，我们在大学的定位上与真正意义上的现代大学有所背离，高校受行政干预过多，高校内部行政化倾向明显。这必然导致一方面政府与高校在办学职能上高度重合，高校办学自主权的空间范围过于狭小，大学在校级层面上无权可放；另一方面，大学以行政级别与政府行政体制相对接，大学内部以行政权力为核心建立起管理框架和科层体系。学校在学校事业发展的各个方面需要直接向上级管理部门负责，倾向于将主要的权力和责任放在学校层面，从而降低放权的风险[5]，疑虑的存在直接阻碍了校院两级管理体制改革的推进。

四、新形势下深化校院两级管理体制改革的路径

在高等教育发展的新形势下，要解决好高校校院两级管理体制中存在的典型问题，需要从以下几方面入手。

(一)以一流学科建设为统领，不断优化学院设置

在校院两级管理体制改革中，学院的设置尤为关键。学科建设是大学发展的核心，是大学的基本元素，大学学术性的本质属性要求大学的改革必须以学科建设为中心，以发展学术为目的。而我国高校则由于历史背景、社会环境等因素，在学院设置中偏离了以学科建设为核心的目标，一方面，造成高校学院设置数量过多，造成同一学科分属不同学院，或许多相关性较强的学科被分散在不同的学院；另一方面，一些关联性不强的学科，或不属于同一门类的学科又被放在同一个学院。这两个方面都不利于学科间的交叉融合和学科群的建设发展。所以必须以党中央、国务院提出“双一流”建设重大战略决策为契机，以一流学科建设为统领，从学院的设立与调整入手，以学科门类或若干一级学科为基础，扩大学院规模，增加学院的学科容量，把学院建设成为统筹学科、平台建设和人才培养的办学实体，真正成为学科建设的主体。

在现实操作层面上，由于各个高校的学院设置是历史形成的，贸然做出改变会带来一系列的问题。在不具备改变现有学院设置条件的情况下,山东农业大学通过探索实行学部制，打破现有学科组织结构，克服学院数量过多、学院学科层次低造成的弊端，理顺学校、学院之间的关系，推动管理中心下移。学校以学科建设和学术发展为核心，按照学科类别组建学部，成立农业与生命科学学部、理学与工程科学学部、人文社会科学学部三个学部。促进相关院系、学科间交叉融合，充分发挥学部在学科规划、人才引进培养、学术评价、交叉平台建设等方面的重要作用。通过实行学部制，激发了基层学术组织的创新活力，山东农大不同学院学科资源局部分散的状况逐步得到改善，学术力量得到整合，实现了学术分类管理和教授治学，为学院分类考评和管理的体制形成打下了基础。

(二)探索建立有效的学院管理体制，增强学院自主办学能力

学院层面的管理体制改革要与学校层面“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”大的体制框架相适应，处理好学院党委、行政班子和教授委员会三者之间的关系。在明确学院党委以及学院行政职责的基础上，实施党政共同负责制，建立并完善学院的党政联席会议制度。“党政联席会议制度”是符合我国现实要求的历史选择[6]，将党政联席会议作为学院重要工作与重大事项的决策形式。

山东农业大学在完善学院管理体制，增强学院自主办学能力方面做出一些有益的探索，依托学校特色探索构建了学院党委政治核心、院长行政负责、教授委员会学术决策“三位一体”的管理体制。学院党委是学院的政治核心，负责落实从严治党政治责任，抓好党建和思想政治工作，坚持党管干部、党管人才原则，研究决定干部队伍、人才队伍党员队伍建设等工作，在教师队伍建设中发挥主导作用，监督保证党和国家的方针政策及学校各项决定和规章制度在学院的贯彻执行；院长全面负责行政工作，对教学、科研等工作行使行政管理权；教授委员会负责学院学科建设、专业建设、师资队伍建设等学术业务工作的决策，三者分工协作，密切配合，相互促进，共同营造平等竞争、健康和谐的工作和学术环境。同时在学院全面推行党政联席会议制度，学院“三重一大”事项必须由党组织先研究再提交学院党政联系会议集体决定。

(三)合理、清晰划分校院责权关系

校院两级管理改革其实质是对财权、人权和事权在校院两级的资源配置权力权限的重新划分，其核心内容就是首先要明确规定学校学院在办学过程中所担负的不同责任，并根据其承担的不同职责赋予相应的权利，并将这些职责、权力固化，上升为学校的制度。遵循的基本原则就是学校应将主要精力放在关系学校发展的全局性、方向性、战略性重大事项上，将权力下放给学院，由以管理为主改为考核、引导、监督为主，突出目标管理，以绩效考核为核心管理学院工作，以发展规划和资源配置为手段引导学院工作，以有效监督为途径规范学院管理权力运行。

在具体操作层面对于权责的划分范围与程度，由于各高校历史渊源和实际情况不尽相同，并没有一套统一的模式可以遵循，各个学校只能依据本校校院两级改革管理体制的实际效果来衡量其是否合理，并在以后的实践中逐步地改进、优化。山东农业大学坚持顶层设计和摸着石头过河相结合,既重视学校层面整体改革方案设计和全校权威推动，自上而下地协同改革；又尊重基层首创精神,充分调动学院积极性,由学院提出需要下放那些权力,制定了切实可行的改革方案。学校按照“重心下移，分步实施”的原则，实施动态调整，成熟一个，下放一个，稳步向学院下放权力,已首批向学院下放27项权利, 包括副高级及以下专业技术职务竞聘权、人员招聘权、教职工考核权、教学经费管理权、一流学科建设经费使用权，下一步学校还将根据学校发展的需要继续动态调整下放权力。

(四)完善考核评估监督，构建合理的绩效考核和监督体系

高校校院两级管理体制改革在进行顶层设计时，要注意学校向二级学院放权不等于放任，更不是一放了之，要对放权后可能存在的风险设置控制手段和防范措施，对发现的问题要抓紧解决，对落实学校学校战略发展目标不力的要严肃追究责任。要健全完善科学的绩效考核、创新激励和监督问责机制，运用奖惩方式激发学院干事创业的积极性、主动性和创造性。

山东农业大学出台《学院年度工作综合考核办法》，制定了较为科学系统的学院分类考核评价体系，以目标为导向，引导学院高质量发展，确保权力下放后能接得住、用得好。一是按照分类考核和差异考核的思路，将全校18个教学学院按学部分为农业与生命科学类、理学与工程科学类、人文社会科学类三类进行考核，强化学院分类发展，既统筹推进学校战略目标的实现，又充分考虑各个学科发展规律的不同和各个学院发展的实际差异，对学院工作进行全面、客观、公正的评价。二是强化对目标设定的调研论证，既横向对比同类型学院和相似学科专业的发展状况，又纵向分析学院的基础和学科专业建设进展，注重增量考核，年初制定目标，年中检查进度，年底考核算账。三是坚持全面考核和注重实绩相结合、定量和定性相结合，考核内容分为工作实绩考核(80分)、民主测评(20分)和加减分(5分)三部分，既有对学院年初工作台账指标完成情况的量化打分，又有对学院总体工作的民主评价。四是坚持整体工作与重点工作相结合；考核内容既有对学院常规工作的评定，又专门设置了对学院创新与特色工作、参与全校性重点工作的考核指标。五是坚持绩效导向原则，把评价考核结果作为学院办学资源配置的重要依据，和学校年终绩效奖励挂钩，通过经费分配杠杆，充分发挥考核评价的激励导向作用。

(五)落实大学的办学自主权，在“放管服”新形势下做好校院两级管理体制改革

高校所处的外部环境对于高校内部管理体制改革能否深入推进有着重要影响，2017年4月，教育部等五部门联合印发的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》(下简称《意见》)，《意见》提出：“各高校要及时制定实施细则，向院系放权，向研发团队和领军人物放权，确保各项改革措施落到实处。” 各省在2018年前后已陆续推出深化高等教育领域放管服改革的具体实施意见，例如山东省规定高校自主确定党政管理机构以及教学、科研、教辅等内设机构的设置方案；在人员控制总量内，按规定自主制订招聘或解聘的条件和标准；自主制订本校教师职称评审办法和操作方案等政策。

《意见》及各省实施意见的出台，破除了束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，为深化校院两级管理体制改革带来了良好的外部条件和历史机遇。这就要求，一方面，各级政府管理部门在推动政策落地、加快配套制度建设上下功夫，淡化“管理”色彩，强化“服务”意识，为高校、师生提供优质高效便捷的公共服务；另一方面，高校要充分运用这次契机，协同推进，不断深化校院两级管理体制改革，进一步向院系放权，着力打通“最后一公里”，形成自我发展、自我约束、自我监督的现代大学制度，真正激发广大教学科研人员教书育人、干事创业的积极性和主动性。