中国区域发展中的多元冲突及其协调*

2018-01-26

教学与研究 2018年2期

一、问题的提出

长期以来，中国的区域冲突主要是行政区之间的利益冲突，表现为地方保护主义和恶性竞争。为打破市场封锁、促进区域一体化，2009年以来国家相继出台了长三角、珠三角发展改革规划、黄河三角洲生态经济区规划以及主体功能区规划等三十多个区域规划。此外还批复了天津滨海新区、上海自由贸易试验区、曹妃甸国家级经济技术开发区等数十个经济功能区。随着多种区域规划的出台，又产生了新的区域协调问题。首先，国家通过区域规划正式确定了长三角、珠三角、京津冀等地域经济区，并使之成为平行于行政区的重要经济区域，因此，长三角、珠三角等地域经济区之间的关系成为区域关系中新的层级。其次，新区、自贸区、开发区等功能经济区有自己的一套班子和管理体制，具有特定的利益诉求，成为独立于所在辖区的特殊区域，行政区与各类功能经济区之间的关系错综复杂，被戏称为“俄罗斯套娃”，成为影响区域发展的重要环节。再次，由于新规划的经济区很多具有跨行政区域的特点，因此，与之前东中西三大地带、七大经济区、八大经济片的区域划分不同，新的区域规划出现了交叉、重叠的特点。行政区与地域经济区、主体功能区之间的关系也需要协调。最后，我国提出了“一带一路”倡议、出台了长江经济带发展规划，它们横跨多个经济区域和多种区域类型，带有串联的特征*“一带一路”横贯东、中、西三大区域版块；长江经济带涉及11个省市，覆盖长三角经济区、皖江经济带、武汉城市群、长株潭城市群、重庆两江新区等国家级新区或区域规划。。国家《十三五规划》提出要以“一带一路”、长江经济带发展为引领，打造沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，形成区域协调发展新格局。因此，保障国家区域发展总体战略的顺利实施也需要协调好各类区域之间的关系。从现有研究看，大量文献集中于探讨行政区之间的关系问题，比如地方政府间的竞争与合作*代表性文献有麻宝斌：《中国地方政府间合作的动因、策略及其实现》，《行政管理改革》, 2010年第9期；汪伟全：《区域合作中地方利益冲突的治理模式》，《政治学研究》，2012年第2期。，城市群内部的地方府际关系协调*代表性文献有崔晶：《区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究：以京津冀都市圈为例》，《政治学研究》，2012年第2期。，长三角、珠三角等地域经济区内部的地方关系整合等*代表性文献有彭彦强：《长三角区域地方政府合作与资源的跨行政区配置》，《经济体制改革》, 2012年第4期；高敏芳、杨培源等：《晋陕豫黄河金三角区域经济整合与发展问题研究》，西北农林科技大学出版社，2012年。。还有大量文献涉及国家级新区、开发区等功能性经济区管理体制的调整*代表性文献有张志胜：《国内开发区管理体制:困顿及创新》，《经济问题探索》，2009年第4期；曹云：《国家级新区比较研究》，社会科学文献出版社, 2014年。，以及“一带一路”、长江经济带、主体功能区的推进策略*代表性文献有中行研究所“一带一路”课题组：《一带一路战略背景下关于国内产业布局的思考》，《宏观观察》，2015 年第 31 期；彭劲松：《长江经济带区域协调发展的体制机制》，《改革》，2014年第6期；杨伟民等：《实施主体功能区战略,构建高效、协调、可持续的美好家园——主体功能区战略研究总报告》，《管理世界》，2012年第10期。。可以说，上述研究反映了中国区域发展中新的变化和难点，但却鲜有文献关注和探讨不同类型区域之间的关系及其对区域协调发展的影响。

自“十一五”规划以来，国家明确将区域规划作为推动国民经济持续增长的重要手段。随着区域规划的大量出台，中国经济区域化的发展趋势明显，区域之间的冲突不再局限于传统行政区之间，开始具有多元化的特征。而且，旧的区域冲突和新的区域规划叠加在一起，使得区域协调的任务增加，难度增大。特别是在“一带一路”、长江经济带等“串联式”区域发展规划的实施背景下，理清各类区域之间的关系具有非常重要的现实意义。本文将重点梳理和分析各类区域之间的冲突关系，探讨它们对区域发展的影响，并提出协调区域间关系的对策和思路。

二、当前中国区域间利益冲突的多元化特征

首先是地域经济区之间的利益冲突。

地域经济区是在地理环境和产业基础上形成的地域经济单元，比如长三角、珠三角、环渤海等。由于产业结构相似，这些区域的地方政府大多建立了自己的合作组织，在产业、就业、税收等经济社会领域形成了内部的协调机制，但对于组织外部的地区却具有一定的排斥性。如长三角城市经济协调会成立之初便将部分达不到入会“门槛”的城市拒之门外。自2004年成立以来，尽管会员以外的周边城市对加入长三角城市经济协调会热情很高，但协调会始终回避组织扩容的问题。[1]近年来，随着国家规划出台，地域经济区内部合作组织的功能日益强化，出现新的利益竞争和冲突。一是经济区为获取更多的发展空间和资源开始不断扩张。2014年，泛珠三角区域合作行政首长联席会议在广州召开并签署《泛珠三角区域深化合作共同宣言》，而长三角经济区也已经有“小长三角”、“大长三角”、“泛长三角”的提法。目前，“长三角”和“珠三角”两大地域经济区之间已经出现了区域合作空间的相互挤压态势。二是地域经济区对国家政策、国家重大项目等重要战略资源和投资、技术以及劳动力等生产要素的争夺，出现了所谓的“抱团竞争”现象。比如，川渝经济区在纳入国家“十一五”前期规划后，重庆又向国家提交了“西三角经济圈”*“大西三角”经济圈又称“新西三角”经济圈、“西三角”经济圈、“新西三角”经济区，是指重庆联合成都、西安和兰州，建立以重庆为中心的成渝城市群和以西安为中心的关中城市群、以兰州为中心的西兰银城市群为核心的西部地区大经济实体。其区域大致包括重庆市、成都市、西安市和兰州市及其周边地区，总面积30—40万平方公里，包含约60座城市。发展提案。近年来，长三角、珠三角、环渤海在汽车、流通、电子科技等产业领域竞争加剧，已经引发了智联新能源汽车的“硅谷”之争。[2]为应对长三角的强势扩张，珠三角正在努力使其“泛珠三角发展规划”上升为国家战略。2016年，国务院发布了《关于深化泛珠三角区域合作的指导意见》。长三角则借助长江经济带战略向中央争取更多的统筹政策和设置更多的国家级新区和自由贸易区。据悉，长三角第四个国家级新区——合肥滨湖新区即将获批。[3]

其次是功能经济区之间的利益冲突。

功能经济区又称经济功能区或功能区，通常被赋予特殊的政策和法规，采取特殊的管理体制。我国的功能经济区包括经济特区(新区)、经济技术开发区、自由贸易试验区等。最新的功能经济区是2017年中央为疏解北京的非首都功能而设立的雄安新区。由于功能经济区有制度上的优势，可以促进经济快速增长，从统计数据上看，国家区域规划出台的当年或次年，地区经济一般都会有大规模的跃升。以浙江为例，目前全省65个经济技术开发区(包含国家级和省级)财政总收入约占全省的28.4%；固定资产投资约占全省的33.3%。因此，多办功能经济区成为地方政府增加财政收入的重要手段。据不完全统计，目前国家级经济功能区多达385个，省部级经济功能区则高达1 210个。[4]2015年，广东、天津、福建自由贸易试验区获批后，自贸区申报也掀起热潮，目前申报省市已达20多个，其中包括不少内陆地区，如河南申报的以郑州为主体的内陆型自贸区，长沙联合武汉、南昌、合肥等城市共同申报的首个内陆跨区域自贸区等。

由于部分地方政府设置功能区的主要目的是将其作为争夺国家重大项目、政策资源的平台，因此，功能区之间的产业结构雷同和同质化竞争现象严重。长三角地区的上海浦东新区、浙江舟山群岛新区、南京江北新区等多个国家级新区的主导产业均是电子与信息、光机电一体化、生物医药、化工新材料等。而与其毗邻的浙江杭州、安徽合肥的多个省级高新技术开发区的产业结构也高度相似。[5]珠三角的三个国家级新区也存在类似情况。其中，广州南沙新区提出要建设珠三角重要的金融服务区，珠海横琴新区规划也提出发展创新金融，深圳前海地区规划则将金融服务作为主导产业，力图打造国际性金融中心。[6]京津冀地区各种园区过滥，在招商引资项目中互相压价，各园区之间的产品雷同、重复建设严重。[7]《2015年中国开发区竞争力研究报告》显示：不同类型、不同区域的国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区的主导产业相对较集中，全国215家国家级经济技术开发区中121家的主导产业为机械设备制造；全国115家国家级高新区中共有68家以生物医药为主导产业*参见商务部国际商报社联合投促汇开发区研究院编：《2015中国开发区竞争力研究报告》，2015年12月。。有些地区国家级、省部级开发区扎堆，甚至出现了产业布局一模一样的“双胞胎”产业园。由于地方政府不顾自身条件争相设置功能经济区，导致招商引资过程中“僧多粥少”、“饥不择食”、“明争暗抢”现象日益普遍。一些偏远地区花费大量人力物力刚刚申请到国家级开发区便在恶性竞争中出现边缘化趋势。2012年获批的西北地区第一个国家级新区“兰州新区”重点布局发展石化化工、装备制造、生物医药、现代物流等产业，预计2020年人口达到60万。但随后陕西西咸新区、贵州贵安新区、四川天府新区、云南滇中新区相继获批，导致其很快失去了西部地区“政策洼地”的优势，招商日益困难。据央视财经记者调查，2016年新区商品房库存600万平方，未销售率高达82%，多个投资数十亿元的楼盘已成为“烂尾楼”，目前整个新区只有四万人左右，几乎是一座空城*参见2016年7月20日中央电视台财经频道《楼市新观察》栏目报道：“一个楼盘仅有3户入住！兰州新区怎么了？”。早期国家级新区的布局与沿海开放、中部崛起、西部大开发等区域战略演进紧密结合，呈现由南至北、从东到西、由沿海到内陆的渐次推进格局，因此新区之间的利益冲突并不明显。2010年以后，国家级新区的批复与“两横三纵”城市化战略以及“一带一路”、“长江经济带”等区域规划存在脱节现象，导致大量新设立的新区利益扩张领域相互重叠。随着国家级新区数量不断增多，新区之间在发展速度、项目引入等方面互相攀比和竞争呈现愈演愈烈的趋势。[8]

再次是行政区与地域经济区、功能经济区之间的利益冲突。

尽管建立了地方政府间的合作组织，但由于政治因素的干扰，行政区与地域经济区之间的冲突仍很明显。虽然工信部等部门制定的“京津冀产业转移指导目录”已经发布，但由于企业搬迁牵涉地方的税收和政绩，产业转移一直是京津冀协同发展中的难点。[9]行政区与地域经济区之间还存在产业定位的冲突，比如珠三角较小的地域范围内就有深圳、珠海、广州等多个大型机场和广州黄埔港、深圳盐田港、珠海高栏港、中山南沙港等多个港口，导致经济区内耗严重。此外，区域交通基础设施和产业布局完成后，劳动力等资源将在区域内大幅度流动，由此带来对医疗、教育、社会保障等基本公共服务一体化的迫切需求。从珠三角推进广(州)佛(山)肇(庆)同城化以及京津冀协同发展的情况看，由于财政收入差距明显，经济发达的地方政府推进基本公共服务一体化的动力明显不足。《中国区域经济发展报告(2015—2016)》显示，京津冀公共服务落差过大依然是疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的短板。北京、天津人均基础教育经费均已超过3 000元，而河北仅为1 167元；基本养老保险金北京是河北平均水平的6.7倍，天津是河北的3.5倍。

功能经济区与属地政府之间的矛盾也比较突出。虽然开发区、新区具有特殊的职能，但却与其他区域规划之间缺乏明确的法律定位和分工，学术界将其称为“第三区域”，反映了其管理和定位的模糊性。“第三区域如开发区、新城、新区等作为地方辖区中的特区，是地方政府空间选择性开发的产物，往往将某个地域空间的经济开发建设权剥离出来，设立专门负责的管委会，这打破了基于行政区划的传统属地管理体制。”[10]以开发区为例，其管理体制主要包括政府成立开发区管理委员会或派出办公室对开发区内的企业进行管理、政府负责行政管理事务而企业行使开发和服务功能、设立具有公司性质的开发区管理机构并承担一定的行政职能。从现状看，开发区总是游离于行政区与经济区之间，导致区域内经济管理职能和社会管理职能的冲突。从区域定位上看，开发区以经济建设为主，占据地方GDP的大头，行政区主要负责社会事务，属于纯支出项目，因此双方在GDP和财政收入分配中利益纠葛明显*以天津微电子工业区为例，微电子是由天津经济技术开发区(泰达)与西青区政府合作设立。西青区政府以土地作价入股开发公司，公司由开发区管委会进行统一管理。项目审批、企业设立等职能需要开发区各部门的职能延伸，其他的公安、交管、消防、城管、污水处理等工作都需要由属地的政府直接管理，公司向其支付一定的费用购买这些服务。然而由于开发区与西青区政府在微电子的税收分割上存在争议，导致西青区政府以及下属的大寺镇政府的管理部门对微电子园区的相关服务并不到位。在行政体系上，功能经济区(比如新区、开发区)管委会属于规划、组织协调机构，并非权力机构，因此在涉及到属地政府的利益时，管委会的管理职能也无法有效发挥。。某些地区甚至出现地方政府故意扰乱当地开发区企业的生产活动，让开发区搞不下去。有的国家级开发区横跨多个行政区，与行政区之间的利益冲突更为激烈。

最后是全国性的区域规划和行政区利益之间的冲突。

中国的国土面积大，因此在国家层面和地方层面都有区域规划，地方的区域规划主要出现在省级行政区层次。中国改革早期的区域规划具有“点状拉动”的特征，以深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区开始，之后大连、青岛、宁波、广州等14个沿海城市开放。由于早期的区域规划着眼点是单个的城市或小区域，因此中央规划与行政区利益高度重合，推进很顺利。近年来，中央以经济区为导向实施区域规划，打破了之前以点为支撑的规划模式，具有“面状组合”的特点，面状规划注重全局性利益和区域性利益，因此与行政区的“点状”利益出现冲突。此外，区域政策分为鼓励性政策与限制性政策。在各项鼓励性区域政策里，特殊功能区政策使用最为广泛，其中经济功能区是大多数，比如批准创建新区、开发区、自贸区，对其给予特殊授权、优惠贷款、税收减免、投资倾斜等都属于鼓励性政策。禁止或限制某些污染严重产业的发展、限制企业在人口和经济活动过于集中的地区进一步发展等则属于限制性的区域政策。2011年我国正式颁布“主体功能区规划”，将国土区分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，并实施分类管理。从政策出台的背景看，主体功能区规划是一种限制性的区域政策，主要应对中国经济发展进入资源和生态约束阶段后面临的一系列发展难题。由于主体功能区规划的主旨是限制开发强度，自然会影响招商引资和经济增长，在落实中遇到来自行政区的强大阻力，出现“执行难”和“落地难”问题。自2012年12月第一个省级主体功能区规划出台，到2015年上半年各省才全部完成，距离规划到期的2020年只剩下5年。在省级主体功能区规划中，有的省出现了变通性的主体功能区类型，有的省没有关于优化开发区的划分，有的省出现了变相增加重点开发区和减少限制开发区的现象。比如四川省主体功能区规划要求“与重点开发区相连的农产品主产区以及省级重点生态功能区50个县的县城镇及重点镇均纳入重点开发区域范围(点状开发城镇面积共0.22万平方公里)”。[11]

由于行政区发展经济的愿望与全国的主体功能区规划中限制开发的规定存在诸多冲突，地方政府对国家的区域规划采取选择性执行和变通执行，导致鼓励性区域政策和限制性区域政策的实施效果出现巨大反差：一方面开发区、新区等各类功能经济区过多过滥，另一方面主体功能区规划却流于形式。为推进经济发展，多年来中央政府通过设立经济功能区进行经济增长点的空间布局，地方政府也通过各种方式争取用规划的方式促使国家发布了一系列重点开发规划，几乎每个省区市都有几个甚至十几个国家级重点开发区。这些区域政策实际上使主体功能区规划的推进面临“碎片化”的区域布局。约束性为导向的主体功能区规划与已有的激励为主的区域政策之间如何协调，主体功能区规划如何融入到已有的区域规划体系中，成为区域发展中新的难题。[12]

三、区域多元利益冲突的协调思路

第一，加强区域“中间组织”与协调机构建设，协调地域经济区之间的关系。

协调地域经济区利益的一个重要主体是地方政府间合作组织，如长三角合作与发展联席会议、泛珠三角区域合作行政首长联席会议、环渤海区域合作市长联席会等。这些区域合作组织大多设有常设性的机构负责处理和协调行政区之间的利益关系和区域性公共事务的供给。目前长三角、珠三角等区域合作组织已经意识到相互协调的重要性，2007年长三角城市经济协调会、泛珠三角区域合作行政首长联席会、环渤海地区市长联席会三大区域合作组织在杭州共同签署了《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》。“协调区域间的关系还应该有一个具有代表性的委员会，它有权对区域问题做出决定，并有能力和独立的资源来实施或监督区域间决策的实施。”[13](P148-150)从国外经验看，区域组织间的合作一般制定有会议章程和合作程序，并由一个“中间组织”(intermediary organization)负责落实和实施。比如美国佛罗里达州的区域规划委员会(Regional Planning Councils，RPCs)由县市政府公共事业机构代表、公司代表、非营利组织代表、公民组织代表和相关专家学者组成，主要负责协调佛州各市县建立的各类合作组织间的关系。在全国层面上，美国还建有“国家区域联合委员会”(National Association of Regional Councils, NARC)，主要负责统筹和协调由县、市以及特区等组成的450多个地方政府联合会的行动。根据联邦政府的法令，国家区域联合委员会具有多重管辖权，包括跨区域战略规划的实施、制定大都市区发展规划、审查地方政府联合会的拨款申请等。对于那些与联邦经济发展计划和大都市区协调发展不符的地方合作规划，国家区域联合委员会均有权拒绝。此外，国家区域联合委员会还有一个重要职能是进行“会员教育”，即通过执行相关的区域课题研究、利用举办会议及发行刊物等方式为地方政府联合会提供最新的区域合作方面的政策训练与法律技术援助，其中也包括促进企业组织和市民组织的积极参与。为促进区域组织间的协同发展，国家区域联合委员会专门成立了“区域共同体研究院”(Institute for the Regional Community, ITRC)作为整合不同区域组织和利益团体的理论平台。“区域共同体研究院”出版“The Regionalist”学术季刊，重点关注如何加强各类区域组织间的合作、推动区域间资讯交换和全国区域发展信息资料库的建设、新世纪区域组织联盟的创立以及增强区域协同应对公共危机和突发自然灾害的能力等。我国目前较为成熟的省际合作组织或城市群——比如长三角城市经济协调会、珠三角行政首长联席会议、环渤海地方行政首长联席会议——可以考虑建立一个类似的中间组织来协调各方利益。利用中间组织也可防止各个地域经济区的行动和策略相互脱节而影响到“一带一路”与长江经济带的推进。

另一个思路是设立跨区域的行政协调机构。“事实上，区域协调发展的一大难题是国家主要依靠传统的政治机构来处理问题，而在区域一级缺乏相应的政府机构，结果往往是企业和其他非政府组织能够并且愿意解决区域问题，却苦于找不到对应的政府官员和工作机构。”[14]国外有专门隶属于中央政府的区域管理和协调机构。比如芬兰建有13个区域环境中心(Regional Environmental Center)，为中央政府环境部(Ministry of Environment)的派出机构，主要负责统筹和协调区域内各种政府组织和非政府组织在水资源维护、生态环境保护、废弃物管理、土地与建筑物开发以及促进可持续发展方面的职能。美国也有类似的跨州流域管理机构，比如特拉华流域管理委员会、俄亥俄流域水质卫生委员会和里帕布里肯河行政管理局等。他们是跨州流域治理的执行、监督与技术支撑的主体，并被赋予决策权和管理权。我国的政府职能至今尚未根据经济区域化的发展进行调整，在中央层面和地方层面，均没有设立协调区域关系的部门。因此，国家的区域规划和政策的匹配不好、执行效果差，缺少区域性管理机构是一个重要原因。地方自发形成的各类区域合作组织本质上属于社会组织，不属于政府行政序列或事业单位系列，也没有对应的协调机构。目前承担我国区域发展的行政职能分散在国家发改委、建设部、国土资源部等多个部门，具有“九龙治水”的特点，甚至在区域规划编制上还存在部门间的争夺和冲突。为协调地域经济区之间的利益，保障“一带一路”、长江经济带等跨经济区规划的实施，可考虑成立全国性的区域协调发展管理机构，其主要职能包括区域开发战略的统筹、调控和监督，这一管理机构具有大部制的特点，可以将原来分散在国家发改委、商务部、财政部的部分职能集中起来，并吸收区域经济专家参与，该机构享有对区域性环境治理、基础设施建设的审查批准权和资金的分配权，以及对区域性产业结构调整和公共服务资源分配的倡议权等。近期还可考虑在国务院设立区域经济发展局，作为珠三角、长三角以及其他地域经济区发展的中央协调机构，其主要职责是制定区域政策和区域法律法规，包括裁决地域经济区的利益冲突等。

第二，启动区域性立法协调功能经济区之间的关系。

长期以来，我国的立法主要是协调行政区之间的关系，有关区域经济管理以及特殊区域发展的立法事宜一直未能提上日程，截至目前还没有出台协调其他类型区域关系的立法。鉴于功能经济区建设和发展方面出现的问题，有学者已经提出要尽快制定《开发区法》，进一步创新国家对开发区的管理体制。[15](P142)从国外经验看，发达国家均普遍建立和推行产业立法制度以保障区域经济的协调发展。比如英国制定的《工业布局法》、日本的《高技术工业地区开发促进法》、《产业特别地区促进法》、韩国的《地区工业布局法》和《地方工业开发法》等。政府的开发行为必须服从上述法律的要求。这样就防止了经济区之间的重复建设和恶性竞争。面对功能经济区越来越多且重复建设严重的现象，中国应尽快针对这类特殊经济区制定一部全国统一实施的法律，对各个功能经济区的产业定位、布局和重点发展方向进行宏观调控和约束，避免无序竞争现象蔓延。

第三，适度调整行政区划消解行政区与地域经济区、功能经济区之间的矛盾。

通过合并、撤销、扩大等方式改变行政区划可以有效解决区域问题。从国际经验看，德国在20世纪60—70年代对地方政府的边界进行了大规模的重划和调整，其中市的数量从24 000个锐减到8 400个，县的数量从425个减为237个。通过行政区划的调整，德国的区域经济保持了快速稳定的增长。[16]我国行政区层级过多，数量较大，是导致地域经济区难以整合的一个重要原因，可以采取合并或撤销的方式减少地方政府的层级和数目。比如广东省17.98万平方公里辖区内就有21个地级以上的市。由于地级以上市的数量过多，导致资源分割、重复建设等问题。广东省人大近期建议重划广东区域版块、适当压缩地级市数量，推动珠三角的区域整合。[17]此外，还可通过扩大地方辖区协调行政区与地域经济区的关系。《京津冀协同发展规划纲要》提出要有序疏解北京非首都功能，作为京津冀的副中心的河北保定市通过撤县设区等方式将城区面积扩大到2 000多平方公里，辖区面积已经超过了石家庄。保定市辖区的扩大为推进京津冀协同发展创造了有利的条件。由于区域合作组织并不是一级权力机构，本身没有追责和处罚的权力，对地方政府不认真执行经济区规划的行为缺乏有力的约束机制，特别是在牵涉地方税收、财政利益的产业布局和公共服务方面更为突出。因此，协调行政区与地域经济区之间的冲突还可考虑建设双层的政府体制，从法律上明确二者的分工，区域政府是具备拥有一定实权的执行机构，主要负责跨地区的公共事务，比如地域经济区的发展规划、公共设施建设和环境保护等，社会保障制度的统一、平衡地区间公共服务供给水平，地方政府则负责本辖区内的公共事务，长三角和珠三角城市密集地区可以考虑采取此模式。

经济功能区的设立已经30多年，随着开发建设任务的逐步完成，面对日益增加的社会管理和公共服务任务，其管理体制应该由“管委会”体制向传统的政府管理体制转变，建立一级地方政府。近年国内一些较早成立的开发区已经开始告别管委会体制，代之以行政区建制，转向提供公共服务。比如深圳蛇口开发区管理局转为南山区政府，上海浦东新区、苏州工业园区也采取开发区与行政区“两区合一”的形式，即成立一级建制政府，从法律层面赋予新区完整的行政管理权限。这种调整在一定程度上克服了管委会体制存在的“飞地经济”问题，有利于区域内部协调。但很多地区仍然通过托管或兼并周边乡镇将更多的土地资源纳入开发区规划范围，进行开发区扩容，比如2016年西咸新区就托管了咸阳市15个乡镇街道。这种调整反映了地方政府过于倚重开发区的经济功能，同时可能激化行政区与新区之间的矛盾。

第四，推动区域政策的精细化与民主化，协调国家规划与行政区之间的矛盾。

区域政策主要依据区域规划制定。从“十一五”开始，国家陆续推出一系列区域规划，国家级的开发区、新区和试验区迅速增加，出现了某一行政区内可以存在一种或多种类型的功能区，某一类型的功能区又可以散布在不同的行政区中。同时新的区域规划分别赋予了区域不同的功能和定位，比如“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”的任务是探索城乡均衡发展模式；“皖江城市带”是产业转移示范区，任务是联动东、中、西三大地带；“山东半岛蓝色经济区”的任务是发展以海洋经济为主题的区域发展战略等。这就需要采取精准细致的区域空间管控政策，增强区域调控的针对性。但从实践中看，我国的区域政策归在宏观调控政策体系中，还比较笼统，甚至存在只有区域规划而没有区域政策的现象，导致地方政府对区域规划随意解读和变通执行。随着中国区域类型的多样化和区域协调任务的增加，区域政策的导向应呈现出细化和差别化特征。特别是推进主体功能区规划就必然要求国家区域政策从“分块”的宏观调控模式向“分类”调控的方向转变。而且，相应的区域规划应该有配套的政策工具，二者不能脱节。特殊类型的区域如开发区、新区等需要在产业投资、GDP考核以及土地管理方面予以特别考虑。“这些政策在确定区域发展重点、各类特定地区开发对策的同时，对各类地区内产业结构、特别是主导产业应有所规定。”[18](P34)

另一方面，国家的区域发展规划是从整体的角度来把握，在某些方面可能对行政区利益造成损害，如果一味强调区域利益而忽视行政区利益，地方政府很难认真执行区域规划。从陕西的情况看，被划为限制开发区域的陕南和陕北的一些地方政府对国家“主体功能区”规划存在异议，认为这一规划没有因地制宜，给需要脱贫致富的地区套上了无形的枷锁，可能加剧这些地区的贫困。[19]如果利益补偿不到位，甚至会激化中央和地方之间的矛盾。因此，除了鼓励性、限制性区域政策，还应该增加补偿性区域政策。所谓补偿性区域政策，是指对因保护生态环境而无法发展经济的地区采取财政补贴或横向分税安排的政策。国外很多国家均有地方横向税收转移、区域税收共享机制、区域合作或开发基金等类似制度设计，均可参考借鉴。

最后，由于我国地区差异较大，国家的区域规划应该与地方的发展需求相衔接。特别是同种类型的主体功能区分布在几个不同的行政区，这种情况下基础设施建设以及其他必须由政府提供的公共服务应该基于什么方式或比例，在几个地方政府之间如何分担，都需要通过大量的民主协商来决定。20世纪90年代，国外区域发展已经开始强调参与型民主并构建了“主题网络”和“政策社群”这样的决策模型，其基本理念是每一项区域政策的实施都会影响到不同的地方利益、社会团体和公民的生存与发展，因此他们都有权力对政策进行参与，政府需要听取各方面的意见并积极做出回应。[20]换言之，区域规划只有是参与式的，各种利益相关者才愿意和有必要考虑共同的利益，从而保障它的顺利实施。从目前的情况看，“我国无论是主体功能区规划还是区域规划，都只代表自上而下的规划方式，而缺乏自下而上的参与式规划作为维护私人和集体产权的基础。”[19]为保障国家区域规划在各级行政区的顺利落地和实施，未来需要特别重视区域发展中协商民主制度的建设。

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