利益视角下高校图书馆社会服务政策弱效执行研究

邱翠云 （ 河池学院图书馆 广西 宜州 546300 ）

1 引 言

高校图书馆社会服务政策是其开展社会服务工作的重要依据和保障。理论研究和实践探索表明，该政策执行具有阻滞和弱效的表征，影响高校图书馆开展社会服务工作。近年来，我国政府在公共文化建设领域鼓励和引导社会力量参与现代公共文化服务体系建设，推进基本公共文化服务均等化，保障人民群众的基本文化权利。高校图书馆开展面向社会公众文化信息服务活动，弥补了公共文化服务机构供给能力的不足，特别是进入新时代，将会有效地缓解人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的主要社会矛盾。因此探索高校图书馆社会服务政策弱效执行的原因及解决办法，对推动高校图书馆社会服务工作具有重要的现实意义。

2 高校图书馆社会服务政策及执行情况

2.1 高校图书馆社会服务政策概述

高校图书馆社会服务政策是系列相关的法规、条例、文件、措施、方案等的总称。从国家层面看，较早直接明确提出高校图书馆面向社会服务的政策是国家教委于1987年颁布的《普通高等学校图书馆规程》，它第一次明确提出“有条件的高校图书馆，开展面向社会服务”条款。之后国家教育部分别于2002年、2015年对其进行修订并颁布，继续明确“在保证校内服务和正常工作秩序的前提下，开展面向社会用户服务”。2015年，国务院印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》中提出“鼓励党政机关、国有企事业单位和学校的各类文体设施向社会免费或优惠开放”，其中“学校文体设施”就包含高校图书馆。把高校图书馆社会服务政策上升到法律层面，是2017年实施的《中华人民共和国公共文化服务保障法》和2018年实施的《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）。《公共图书馆法》第四十八条指出，“国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放。”从地方层面看，一些地方政府出台了图书馆工作地方性规章，鼓励学校图书馆向社会开放，如2002年北京市人大常委会颁布实施的《北京市图书馆条例》，2009年山东省人民政府颁布实施的《山东省公共图书馆管理办法》等。从行业层面看也出台了相关文件，如2005年全国50多所高校图书馆馆长代表在武汉大学签署的《图书馆合作与信息资源共享武汉宣言》确立了信息资源共享的终极目标，把高校图书馆面向社会用户的信息服务推到前所未有的高度。2008年，中国图书馆学会正式发布《图书馆服务宣言》，强调“现代图书馆秉承对全社会开放的理念”。2012年，首都图书馆联盟十项惠民措施中明确规定，“在高等院校图书馆逐步实现面向社会免费开放，通过办理借阅证使读者共享图书馆资源。”

2.2 高校图书馆社会服务政策执行情况

30多年来，我国各级国家机关到行业组织出台的图书馆政策法规为高校图书馆开展社会服务工作提供了依据和保障，并取得了一定的社会成效。在实践上，这些政策法规在高校图书馆中得到不同程度的贯彻执行，但因种种原因致使执行当中出现两种情况：一是部分高校图书馆较好地执行该政策并取得了良好的实践成果，如以深圳大学城图书馆为代表的校地共建高校图书馆面向社会的全面开放服务和北京市部分高校图书馆的适度对外开放服务；二是部分高校图书馆弱效地执行上述政策法规，主要表现为不执行、选择性执行和执行不力等情况。例如，2011年王玉林调研的全国1 649所高校图书馆中，有1 373所未对社会用户开展服务业务，占83%[1]。2016年杨文建调查的重庆45所高校图书馆中，有30所高校图书馆未向社会开放，约占67%[2]。2017年许碧文调查的浙江省83所高校图书馆中，有45所高校图书馆未向社会开放，占54%[3]。这3组数据调研时间横跨7年，虽然它不能完全代表所有高校图书馆的实际情况，但在一定的程度上还是能反映高校图书馆社会服务的现状，一方面表明随着社会进步不开展社会服务的高校图书馆数量逐年递减，另一方面也表明当前仍然还有相当数量的高校图书馆弱效执行社会服务政策的事实。在研究上，高校图书馆的社会服务研究主要集中在图书情报学、社会学、公共管理学等领域。根据冯永财的调研可知，近10年（2006—2015）高校图书馆社会服务研究文献有1 012篇，其中研究主题为“存在问题和对策”及“保障及发展机制”的分别占调研文献的19.7%和5.0%[4]。两主题文献均涉及到高校图书馆社会服务政策，着重从高校图书馆社会服务政策法规本身存在的不足来探讨其社会服务工作的障碍问题，并提出健全政策法规的重要性，较少有专门从政策执行主体的利益方面探寻高校图书馆社会服务政策弱效执行的原因。在政策执行主体上，高校图书馆往往被认定为“不执行、选择性执行或执行不力”的唯一主体，无形中“承担”了政策执行阻滞的全部责任。实际上这种看法是片面的。在高校图书馆社会服务政策执行过程中，其政策执行主体是多元的，包括落实政策目标和措施的组织及个人，具体应包括教育部、教育厅（教委）、高校、高校图书馆、师生、资源提供商、社会公众等主体，各自均为利益主体，每一利益主体均承担着政策执行的法定职责。因此，从政策执行涉及的多方利益主体角度探讨高校图书馆社会服务政策弱效执行的原因更具客观性和合理性。

3 高校图书馆社会服务政策弱效执行的原因

经济学理论认为，利益主体指在经济利益上具有一致性的行为主体及其构成的集合，集合里每个行为主体都是一个独立的利益主体，通常在同一个利益目标下追求符合自身的既得利益。从公共政策本质看，它是政府依据特定时期的目标对社会利益进行选择、综合和分配，政策的执行就是各方利益主体利益最大化的博弈过程，当执行者的利益诉求与政策预期目标未能达成一致并出现矛盾冲突时，执行者总会通过权衡利益的得失来选择执行对自身有利的政策精神，执行者的利益倾向造成了政策制定初衷与执行结果未能契合，出现政策执行的利益错位。教育部、教育厅（教委）、高校、高校图书馆、师生、资源提供商、社会公众等多方利益主体在执行高校图书馆社会服务政策时，总是基于利益最大化的选择性执行，极易产生政策执行的利益错位，进而导致政策的弱效执行。

3.1 国家教育行政部门政策制定与实际执行的不契合

教育部作为我国最高的教育行政机构，是高校图书馆社会服务政策法规制定的主体，在政策的制定和执行上代表中央政府的意志。改革开放以来，随着国家经济实力的增强以及在国际社会影响力的提高，国家文化软实力的建设也提升到重要的战略高度，建设社会主义文化强国成为当前国家建设的一项重要使命。随着政府职能的转变和文化体制改革的深化，现代文化治理逐步替代传统的文化管理，国家文化治理具体内容落实到保障国家文化需求、提供公共文化服务和满足私人文化3个方面[5]。但政府原有的公共文化产品供给却无法满足人民日益增长的文化需求，政府迫切需要改变科层制单一的供给模式，引进市场和社会非营利组织与政府合作治理的供给模式来解决公民文化需求问题。为此教育部及其下设的高校图工委制定文化治理与教育政策法规时，从宏观上把高校图书馆的服务纳入社会文化服务范畴，制定高校图书馆社会服务各项政策法规，一定程度上达到保障并改善文化民生和提高文化治理能力的目的。总体上看制定的政策很好，但政策本身与实际执行效果还有一定差距。首先，高校图书馆社会服务政策法规的位阶较低，一些条款仅仅是建议性或鼓励性的，执行导向不具体、不明确，影响其效力的权威性和震慑力。其次，缺乏制定具体量化要求的配套措施和方案，“有条件、尽可能”的定性描述语言无法给不同类型和规模的高校图书馆提供开展社会服务的定量参考。最后，缺乏考虑高校图书馆开展社会服务的经费和人力保障问题的硬性约束。可见教育部在制定和落实政策时追求国家宏观的文化治理需求与政策具体执行所要满足的条件未能契合，政策制定与实际执行不契合，出现利益错位，从而弱化了政策的执行力。

3.2 省级教育行政部门政策传达的中转阻滞

教育厅（教委）是省（区、市）政府主管本省教育工作的组成部门，主要职责是贯彻执行中央和省有关教育工作的方针政策和法律法规、承办省委省政府和教育部交办的事项等，其内设机构高等教育处负责指导各高校图书情报和文献保障等工作。当上一级主管部门下达新的政策任务后，省级教育厅（教委）除了自身忠诚执行外，同时还以委托人的身份把政策任务传达到下一级部门，履行工作职责，在政策执行链条中更多起到一个中介作用。高校图书馆社会服务政策（如《普通高等学校图书馆规程》）的执行便是通过省级教育厅（教委）把教育部的政策法规传达到各高校并敦促其贯彻执行。事实上这种监督执行力度很柔弱，表现为：一是缺乏对高校图书馆对外服务的了解，了解高校图书馆的实际工作更多是通过与高校领导层面的间接交流；二是未能制定或组织高校图书馆制定社会服务工作细则，国家教育部或政府的政策面向全国高校图书馆是总要求，但各馆情况不一样，就需要制定一些具体的方案来指导执行。另外各省（区、市）高校图工委不具有行政职能，对高校图书馆执行政策的监督力度很小。省级教育厅（教委）在执行政策时往往只重视政策任务的传达而忽略了高校图书馆社会服务工作的实际需要，出现了政策传达的中转阻滞，影响政策执行进程。

3.3 高校忽视图书馆社会服务职能的履行

高校是高校图书馆的直接主管部门，在推进高校图书馆社会服务政策执行中具有重要的作用。高校的四大职能是人才培养、科学研究、社会服务和文化传承与创新。教学和科研是高校教育工作的中心工作，教学是人才培养的重要手段，是高校教育的根本，科研是教学的源泉和灵魂，有利于提升教师理论水平和创新能力，促进学科专业建设发展、提高办学和服务社会水平。因此，高校围绕教学和科研中心工作要求为其管理及教辅等部门提供服务保障，如图书馆的资金划拨、馆藏空间建设、文献信息资源采购、学科专业服务平台的构建都要适应学校教学和科研的需要，这种服务追求毋容置疑是正确的，但是忽视了高校图书馆作为社会文化服务系统组成部分所具有的社会责任。高校图书馆社会服务工作的开展必然涉及到服务收费、读者管理和人员调配等核心问题，还可能影响本校的教学科研等需求，出现部门利益与公众利益的冲突，而现有制度却无法协调彼此利益冲突。为此，一些高校在贯彻执行社会服务政策执行时就会仔细考量，权衡利弊，打折扣执行甚至是不执行，这种选择性的做法直接或间接阻止了政策执行的步伐。

3.4 高校图书馆执着固守校内的服务

高校图书馆是社会服务政策执行的关键主体，是直接决定政策是否落到实处的执行者，其弱效执行该项政策的原因具体表现为：一是高校图书馆制度障碍中利益权衡的影响。高校图书馆是学校的文献信息资源中心，是为人才培养和科学研究服务的学术性机构，其宗旨是为全校师生提供文献信息资源保障和服务，通过履行教育职能和信息服务职能充分发挥在学校人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新中的作用。但最突出的问题是社会读者却不在其服务范围之内，为此高校图书馆必须突破制度壁垒开展社会服务工作。与其他利益主体一样，高校图书馆执行社会服务政策时，总要考虑承担社会责任和义务的同时所获得的利益分配。如果既得利益不能满足社会服务工作开展的需要，其必然独自承担成本的支出和风险的规避。从执行政策所获得利益的来源看，现有体制和政策未能给予其开展社会服务的实质性资助，比如资金援助、奖励补偿等，也难以跨越条块分割的管理体制障碍获得资助，因此许多高校图书馆在潜意识中弱化了社会服务职责，以利益驱动来选择性执行或不执行社会服务政策。二是高校师生和资源提供商利益选择的影响。高校师生是高校图书馆主要的服务对象，也是服务的重要利益主体，社会服务政策的执行直接涉及到师生的利益得失，如空间拥挤和资源流失造成的不利影响等。在针对厦门大学等高校大学生的一项问卷调查中，所收回的325份有效问卷中，有62.46%的大学生接受高校图书馆之间的相互开放但不对公众开放，有8.62%的大学生不接受任何形式的对公众开放，只有23.08%的大学生接受向公众开放[6]。这组数据在一定程度上反映了高校部分学生选择不对公众开放的事实。此外，资源提供商作为高校图书馆资源的提供者和利益者（如数据库商）一般都会在数据库许可使用合同中明确使用对象、使用方式和使用范围，保证其利益最大化，一般不把社会公众作为使用对象，高校图书馆也不可违反约定，这也制约其对外服务。三是缺乏明确的社会服务开放形式。当前高校图书馆社会服务开放形式有全面开放、适度开放和完全不开放3种[7]，对于各类型高校图书馆应采取何种开放形式面向公众开放、开放到何种程度目前业内尚未达成共识，影响了高校图书馆落实社会服务政策执行的积极性。因此高校图书馆更愿意执着固守校内的服务，在利益面前弱化了社会服务政策的执行力。

3.5 社会公众缺乏文化诉求的表达

社会公众是高校图书馆社会服务政策的目标群体，他们对公共文化服务的需求是国家制定和执行文化政策的根本动因。国家在解决社会问题和治理公共事务时，通常会让多方利益主体明确表达利益诉求，公民在参与公共政策的利益选择和利益分配过程中，有着强烈的表达自己的意愿和利益需求，但个体公民的利益诉求和意见往往是分散的和情绪化的， 在政治决策系统中的“声音”微弱[8]，难以形成群体公民统一呼声，很多时候是通过媒体舆论引起关注。当公共图书馆的文化服务不能满足社会公众的文化诉求时，更多的民众屈从于传统的逆来顺受习惯，未能突破已有的既得利益格局来获得需求路径的拓展，所以高校图书馆的社会服务政策尽管自上而下施令执行，其实广大社会公众并没能真正了解和认识这项政策，除了公众自身的原因外，当然也与高校图书馆缺乏应有的宣传有关。社会公众作为政策执行的最大受益者，却未能发挥政策目标群体的主体意识参与政策执行或监督，忽略了自身基本文化权益获得的多元路径，这也是高校图书馆社会服务政策弱效执行不可忽视的原因。

4 高校图书馆社会服务政策弱效执行的治理策略

4.1 健全政策法规体系，提高政策执行力度。

健全的政策法规是高校图书馆开展社会服务工作的重要外部驱动力。要拨正上文政策执行的利益错位，提高政策执行的力度，需要回归到政策本身，从源头上加以解决。我国现有的高校图书馆社会服务条款大多分散在有关部委规章、地方性条例之中，政策法规不配套，缺乏明确性、权威性和强制性，不能很好地指导高校图书馆开展社会服务工作，高校图书馆社会服务政策必须在原有的基础上结合我国国情进行重新设计或调整增补。

（1）重视政策的顶层设计，统筹推进。

鉴于当前我国各类图书馆条块分割的管理体制，迫切需要政府从国家层面进行社会服务政策的顶层设计，以行政推动来重塑高校图书馆社会服务政策法规体系。国家层面的图书馆主管部门诸如文化部和教育部等要联合成立全国领导工作小组委员会，下设省（区、市）领导工作小组，围绕当前实现小康社会和21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的宏伟目标，落实党中央和国务院关于文化建设的战略部署，按照顶层设计理念全面规划和总体布局图书馆事业的发展方向，打破体制障碍，制定专门的高校图书馆社会服务政策或法律法规，明确社会服务政策执行主体的目标、职责、权利、义务和利益分配[9]，解决高校图书馆社会服务的协调性和可持续性问题，宏观上统筹推进高校图书馆社会服务政策的执行。

（2）完善政策法规建设，提高操作性。

一部新制定的政策或法律，往往是对其基本内容作初步的设定，真正实施或执行还需要下一级部门出台相应的实施办法、细则和方案等具体操作措施，从中观和微观上予以落实。例如，2002年和2015年的《普通高等学校图书馆规程》提出“有条件”“尽可能”“开展面向社会用户的服务”的条款就没有具体的配套实施措施，只停留在号召层面，不能实质性指导高校图书馆开展工作。因此，王娟等尝试在《普通高等学校图书馆评估指标》的基础之上，构建高校图书馆社会服务指标体系来评价高校图书馆是否有能力开展社会服务[10]，王福则认为社会化服务要因馆制宜，并制定了高校图书馆四级社会化有限服务参数表[11]，邱翠云提出了当前多数高校图书馆社会服务适宜适度开放的主张和服务主客体的评估条件[7]，这些指标和参数都可以为高校图书馆能否开展和如何开展社会服务提供具体可参考的操作依据。再如，今年实施的《公共图书馆法》第四十八条中提到的“支持”也是如此，国家“怎么支持”，“支持什么”没有具体指明，目前也没有出台相应的实施细则。而日本于1953年颁布了《学校图书馆法》之后，先后制定了《学校图书馆法实施令》等十几部配套性的细则来保证该法的顺利实施[12]，这些做法值得借鉴。笔者建议，高校图书馆社会服务政策的配套实施细则可由教育部或行业协会组织讨论，根据实际情况制定配套性的规章、规定和标准等，提高可操作性，确保政策法规顺利执行。

4.2 建立政策执行的利益协调机制

政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，政策体现的意志背后乃是各种利益[13]的妥协或平衡，因此政策执行过程要充分考虑政策执行可行性的基本保障，权衡利益得失，通过优化体制结构，寻找多方利益的契合点，建立政策执行的利益协调机制，一定程度上弥补和满足多方利益需求，保障政策的有效执行。

（1）建立畅通的利益诉求机制

在高校图书馆社会服务政策执行的链条中，处于最高层的中央政府在顶层设计执行政策时必须往下看，重视倾听和了解下层执行主体的意见；处于中间环节的执行主体，尤其是作为关键执行主体的高校图书馆，应及时向上反映政策执行的难点及解决办法，向下通过多种形式宣传社会服务政策；处于最底层的社会公众应提高对政策的理解和认知度，主动行使公民的文化权利，积极表达文化服务需求。只有这样，上传下达通畅，协调和规范执行主体的利益关系，才利于政策的执行。

（2）平衡政策执行主体的利益

高校图书馆社会服务政策是对执行主体利益资源格局的重新分配，这涉及到执行主体的眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益等的调整，容易出现政策与执行主体利益不相符的情形，如国家层面文化强国建设的长远利益与当前公共文化服务投资不足近期利益的冲突，高校图书馆资源共享的长远目标和目前对外服务资源有限的现实冲突，社会公众个人全面发展的长远规划和当前文化服务诉求无法满足的冲突。我们必须正视这些利益冲突的根源所在，在此基础上寻找多方利益的均衡点，增加国家财政资金投入和其他渠道的供给，必要的情况下要以市场为取向，引入市场机制，譬如政府购买公共文化服务政策、专项资金支付等，实现利益补偿，协调和平衡各方利益所得，解决政策执行困难的实质性问题。

（3）建立政策执行的监督机制

在政策执行力弱化的情况下，很有必要建立政策执行的监督机制。一是通过强制性的制度体系来提高政策的执行力，比如把高校图书馆社会服务纳入《普通高等学校图书馆评估》或《高等学校本科教学工作水平评估》的指标体系中，作为硬性指标要求高校图书馆（高校）执行落实，高校图书馆（高校）接受上级部门或行业的检查监控；二是发挥社会监督制度的作用，比如舆论监督和群众监督，这种非强制性的监督也可以使政策执行主体自觉履行社会服务职责；三是建立正向的激励机制，对执行政策和实践效果显著的高校图书馆，给予适当物质和精神奖励，激发主动执行政策的内在活力，充分调动多方利益主体执行社会服务政策的积极性。

4.3 创新理念，以内源性发展动力推进政策目标的实现。

当高校图书馆社会服务工作获得必要的政策和资源保障这些外力支持后，能够激发高校图书馆主动执行政策开展社会服务工作的内力就是内源性发展动力。内源性发展也称内生发展，最初指生物有机体发育的内部自组织过程，作为一种发展理论，它强调发展的内源性，是在内部或从内部产生的发展，是内部需求的动机使然。高校图书馆作为“一个生长着的有机体”，是该项政策执行落实的关键主体，走内源发展的道路也是其拓展服务领域、提升服务能力、承担社会责任[14]等动机的驱动，高校图书馆需要创新服务理念，通过激发自组织的内生动力和内涵式发展推动该项工作的开展。

（1）创新服务理念，改变本位主义思想倾向。

高校图书馆要想从“起源于内部的发展”来推动社会服务工作，首先要消除传统的本位主义思想倾向的影响。高校图书馆的本位主义思想倾向主要体现在高校图书馆处理校内服务和校外服务的关系上，不少高校图书馆更多是从自身服务的性质、宗旨和任务考虑，只顾本单位利益，仅为校内师生员工提供信息资源和服务，极力排斥校外服务。这种本位思想极为狭隘，它忽视了高校图书馆的社会属性和公益属性，人为把高校图书馆从社会中孤立出来，不利于高校图书馆的持续发展，是要被摒弃的。随着信息社会和新时代的到来，公共文化服务发展不平衡不充分问题的突出，国家加大公共文化服务体系的建设力度，高校图书馆作为社会力量参与公共文化服务建设已成为不争的事实，因此，高校图书馆要认真反思传统本位主义思想倾向，从内部找原因，纠正思想偏差，树立大读者观和资源共建共享的合作理念，积极推进高校图书馆社会服务工作。

（2）以需求为导向，内部治理与外部合作推进。

内源发展实质是需求引导型发展，是“以人为中心的发展”，高校图书馆社会服务内源式发展必须是以社会公众的内生性需求和高校图书馆本身内部需求为前提和基础，以需求为导向，加强内涵建设，提高服务功能。可以从如下这几个方面考虑：一是重视与社会公众互动，获取公众信息需求。通过实地访谈、发放调查表、电话联系等手段了解社会公众的信息需求，明确信息需求内容和服务对象类型。专门开设校外读者网上意见或建议箱，创建微博、微信公众平台，及时收集社会公众反馈意见或建议。二是提高内部的自组织和自治能力。高校图书馆根据公众实际需求重新审视原有的服务策略，对管理制度、资源组织、人员安排、服务方式等进行调整或创新，优化内部管理环境，改进工作作风，激活图书馆自我发展能力，提高服务水平，促进社会服务工作持续健康发展。三是加强外部合作，拓宽发展路径。高校图书馆要加强高校图书馆之间、高校图书馆与公共图书馆、政府机构、企事业单位、其他社会机构等之间的合作，通过整合资源、共建共享、创新服务模式，满足公众对文献信息资源和知识服务的需求。