农村公共文化服务第三方评估研究:理论溯源、功能审视与实践反思*

任鹏飞 （ 南开大学周恩来政府管理学院 天津 300350 ）

1 引 言

2017年在党的第十九次全国代表大会上，习近平同志明确提出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”[1]紧接着于2018年，李克强同志在第十三届全国人大一次会议上也重点指出：“推进基本公共服务均等化，逐步缩小城乡区域发展差距。”[2]鉴于党和政府对公共文化服务的高度重视，农村公共文化服务建设成为各级政府全面推进公共文化服务建设以及新农村建设的重点领域。近些年，各级政府陆续出台了一系列针对农村公共文化建设的政策措施，力争早日实现公共文化服务均等化与全覆盖。

伴随着农村公共文化建设的全方位推进，各级地方政府陆续将农村公共文化服务评估作为一项文化服务创新活动来加以开展。究其原因，主要有以下3个方面：第一，农村公共文化服务评估能够检验当地政府是否达到预定的建设目标；第二，农村公共文化服务评估可以发现前期建设中存在的不足和深层次问题，为后续工作提供改进的方向和对策，实现以评促建；第三，对农村公共文化服务实施评估，能够充分展现地方政府的建设成果，增强自身公信力，更好地获取上级领导和当地群众的认可。

与地方政府热衷于对农村公共文化服务实施评估之实践形成反差，当前针对农村公共文化服务评估的研究尚有欠缺，实为一种遗憾。当然，国内已有少量学者针对农村公共文化服务评估做出了相关研究，其研究主题主要围绕以下3类展开：其一，李少惠等学者从公共治理视角出发，总结了农村公共文化服务评估的意义，并提出了农村公共文化服务评估的模型[3]；其二，李宁从目标导向出发，分析了农村公共文化服务评估的现实问题，探讨了农村公共文化服务评估机制的具体构建[4]；其三，彭益民则立足于构建农村公共文化服务评估指标体系，提出指标体系设计的五大原则和三级体系[5]。通过上述归纳可知，已有的研究成果虽然能够推动农村公共文化服务评估的创新与发展，但并未重视第三方评估在农村公共文化服务评估中的重要地位，对其缺乏细致深入的研究。相比之下，一些发达国家很早就在公共图书馆、博物馆以及艺术展览馆等公共文化服务领域引入了第三方评估，并取得了一系列研究成果。这些成果主要集中于第三方参与公共文化服务评估的功能、影响、方法与技术等。例如，英国学者George Boyne等人提出了第三方参与公共文化服务评估的作用和理论框架[6]；日本学者Ishihara研究了第三方参与公共文化服务评估的模式，包含评估工具与评估流程[7]；而韩国学者Younghee则从第三方的角度评估了公共图书馆对居民生活质量和服务均等化带来的社会价值[8]。虽然这些来自第三方评估标杆国家的研究具有一定的借鉴意义和参考价值，但并不能恰如其分地反映和解释当前我国农村公共文化服务第三方评估现状。

现阶段，在我国农村公共文化服务评估实践中，第三方评估凭借其独有的特点，逐渐获得了各级政府的青睐。鉴于此，本文尝试以“第三方评估”为研究切入点，对农村公共文化服务领域中的第三方评估进行总结，在追溯其理论来源与审视其功能定位的基础之上，通过反思评估实践，提出一套具有针对性的第三方评估优化路径。

2 农村公共文化服务第三方评估的理论溯源

加快农村公共文化服务建设，推进基本公共文化服务均等化是现阶段我国在文化服务领域实施的一项重大国家战略，而在农村公共文化服务中引入第三方评估则是服务好这项战略的重要举措。在农村公共文化服务中引入第三方评估有着可靠的理论依据，利益相关者理论、委托代理理论以及协作治理理论分别从制度设计、主体优化以及体系重构3个方面为农村公共文化服务第三方评估的引入与优化提供了理论基础。

2.1 委托代理理论

为了解决企业者兼具经营者所带来的严重问题，美国经济学家伯利和米恩斯于20世纪30年代提出了委托代理理论。委托代理理论的运用具有一定的前提条件：由于博弈环境下的信息不对称以及分工环境下的专业精细化，导致了所有者知识、能力和精力不足等问题，无法合理有效地行使自身权利；与此同时，在此环境下，也造就了不少拥有专业背景的代理人，他们有充足的时间和精力去实施专业化的委托项目。随着评估工作的日益复杂化和专业化，将专项评估工作委托给具备专业背景的第三方，不失为一种实现评估专业性、经济性和有效性的科学模式。

推进基本公共文化服务均等化的战略方针是由中央政府设计的国家发展重大规划，各级地方政府根据该规划开展具体实施工作，以加快农村公共文化服务建设。在开展与完成农村公共文化服务建设的同时，不可避免地要进行评估工作。然而，政府实施内部评估一定会产生代理人的自私效应[9]，因此，有必要引入第三方对农村公共文化服务实施评估工作。第三方实施农村公共文化服务评估工作可以有效避免政府既当教练员又当运动员还当裁判员的问题，有利于提高建设标准和服务规范[10]。但是，地方政府选择第三方来实施农村公共文化服务评估工作也存在些许问题，如第三方与政府的利益并非完全一致，二者在信息方面存在不对称等。因此，政府需要对第三方坦诚相待，强化政策支持，扩大信息透明范围。与此同时，为了规范第三方参与农村公共文化服务评估工作的行为，应该制定相关法律法规，制约第三方评估的随意性，增强第三方评估的规范性。

2.2 利益相关者理论

20世纪60年代开始，利益相关者理论在西方国家逐步发展并成熟起来，该理论从参与者的视角出发，促进了企业管理方式的转变。关于对利益相关者概念的定义，众多学者从不同的角度出发，给出了各自不同的看法。其中，具有代表性的观点是弗里曼在《战略管理：利益相关者方法》一书中提出的：“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”[11]。我们可以从这个重要定义中发掘出该理论的基本观点：任何一个组织的生存和发展都离不开各利益有关者的实质参与和积极投入。此外，利益相关者理论的另一代表人物米切尔提出了针对利益相关者分析的“米切尔评分法”，该评估办法依据影响力、合法性、紧迫性3个基本特征将利益相关者划分为“潜在型利益相关者”“预期型利益相关者”以及“完全型利益相关者”。

第三方评估是一种强调评估主体特征的评估形式[12]，故应较早明确评估主体。借助上述对利益相关者理论的考察与理解，能够为我国农村公共文化服务第三方评估主体的分析与优化提供理论基础。现阶段，实施农村公共文化服务第三方评估的主体主要有高校专家学者、专业型评估组织、社会代表以及普通民众等4类。根据“米切尔评分法”，可分析出高校专家学者和专业型评估组织属于“预期型利益相关者”，即其影响力和紧迫性较强，而合法性较弱；社会代表和普通民众属于“潜在型利益相关者”，即其具有一般合法性，但影响力和紧迫性较弱。基于上述分析并结合我国具体国情，针对农村公共文化服务第三方评估主体优化的基本思路如下：增强高校专家学者和专业型评估组织的参评机会，即提高他们的“合法性”；与此同时，提高社会代表和普通民众的专业性，即扩大他们的“影响力”。

2.3 协作治理理论

协作治理是20世纪90年代在西方逐步发展起来的治理理念，它超越了传统的政府管理理念，强调一种多元主体和协调合作的治理模式[13]。进入21世纪，伴随着治理在中国的迅速兴起,协作治理这一重要理论也引发了国内多位学者的重点关注和评析。对于协作治理的定义，根据国内外诸学者的定义，可以从以下3点进行综合理解：第一，协作治理强调多元主体参与；第二，协作治理注重一种共同目标和公共利益；第三，协作治理重视以协商的方式来解决公共政策问题。

现阶段，我国农村公共文化服务第三方评估的基本状况是“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与”。对此，可以从以下两方面予以理解：第一，我国农村公共文化服务第三方评估是多方共同参与的，而非由第三方独立主持；第二，政府（广义）作为农村公共文化服务第三方评估的发起者、维系者和资源供给者，是农村公共文化服务第三方评估中的必备因素，在整个评估中占有十分重要的地位。基于协作治理理论和当前我国农村公共文化服务第三方评估的现状，可以明确我国农村公共文化服务第三方评估是一种多方参与的复合型评估模式。在该模式下，政府可以在评估过程中扮演基于共同价值的领导[14]，充分展现自身在信息、资金等多方面的优势，而参与评估的专业型评估组织能够保障评估的科学性和专业性。如此，可以发挥出单一参与主体无法具备的优势，构建科学合理的农村公共文化服务第三方评估体系。

3 农村公共文化服务第三方评估的功能审视

法国社会学家迪尔凯姆指出, 任何一项事物的“功能”就是该事物与社会机体的要求相合拍[15]。农村公共文化服务第三方评估作为一项重要的评估模式，其基本功能与当前我国农村公共文化服务的现状密不可分。目前，在乡村振兴的大背景下，我国农村公共文化服务建设快速推进，在此过程中，农村公共文化服务在供需契合、流程运作以及服务效果等方面存在些许不足。因此，第三方评估的作用域需要在原有的基础上加以修正和拓展，从全流程角度实现功能嵌入，具体可从需求评估、过程评估和结果评估3个方面展开。

3.1 需求评估：第三方评估有利于提升农村公共文化服务供需契合度

党的十八届三中全会明确提出：“推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。”[16]然而，当前我国农村公共文化服务在供需领域仍存在着严重的“结构性”矛盾，供需契合度明显不足，具体表现如下：第一，农村公共文化服务活动与设施需求旺盛，但供给不能满足需要且存在供需优先顺序错位。比如，一项实证调查显示，组织文艺演出与培训文艺骨干的供需顺序明显错位，组织文艺演出的供给远高于培训文艺骨干的供给，而培训文艺骨干的需求则明显强于组织文艺演出[17]。第二，全国各地农村公共文化服务的供需不平衡。由于经济发展不平衡等原因，现阶段，我国经济发达区域的农村公共文化服务需求要明显低于经济欠发达区域的需求。第三，全国各地农村公共文化服务的需求类型存在差异，统一供给标准难以满足各地偏好，产生供需偏差。产生这类问题的主要原因是农村公共文化服务资源未能达到最优配置，服务效率有所不足，服务未能实现供需的完美契合。对此，可以借助第三方评估来实现农村文化服务供给效能的提升。实施农村公共文化服务第三方评估，可以发挥专业型评估组织在需求类型、需求特征以及需求缓急等多个方向上的专业职能，科学引导与分配农村公共文化服务资源，尽力满足各地农民的公共文化需求，推进农村公共文化服务的供需均衡。

3.2 过程评估：第三方评估有利于强化农村公共文化服务的流程管理

以往的各类评估普遍注重对结果的评估，却忽视了对整体流程的评估与管理。在此背景下，针对我国农村公共文化服务评估的实践与研究，大多也只偏重传统的结果评估模式。然而，农村公共文化服务作为一项政府主导的文化服务，与政府购买物质产品有明显的区别。物质产品的生产与供给两个环节往往呈现一种脱离状态，而文化服务的生产与供给两个环节是紧密联系的，甚至是属于同一叠加环节，如为广大农村地区提供的表演娱乐活动，其表演过程即涵盖了生产与供给两个方面，属于同一叠加环节。对此，仅注重结果评估是远远不够的，需要强化对服务过程、服务态度以及服务效率等过程性内容的监管与评价。就当前我国农村公共文化服务的过程而言，由于政府内部评估组织在专业知识和人员组织方面的匮乏，难以对整个评估流程实施科学而有效的过程评估。对此，第三方评估主体可凭借自身的专业优势，更为顺利地开展农村公共文化服务过程评估，增强农村公共文化服务政策的执行力，避免被表面行动迷住眼睛。

3.3 结果评估：第三方评估有利于优化农村公共文化服务的效果评估

任何一项政策在结束之时都应该展开结果评估，这不仅有利于强化对政策制定者和政策实施者的监督和制约，而且有助于吸取该项政策执行的成功经验与失败教训，为接下来的实践提供经验借鉴，奠定良好的实践基础。此外，效果评估还有利于提升政府回应性与应变力，增强对公众需求的敏感性[18]。就农村公共文化服务而言，效果评估占据了评估中最为重要的地位，而效果评估又以公众为导向，故公众满意度评估的结果是十分关键的。然而，农村公共文化服务的对象主要是广大农民，农民群体在意见表达、利益维护等方面处于相对劣势，在政府主导实施的公众满意度评估中难以合理地表达个人意见，无法发挥自身作用。对此，第三方评估主体能够借助自身的独立性，减少评估的复杂性，提高服务满意度评估的有效性。与此同时，第三方评估主体凭借自身的专业优势，有能力针对农村公共文化服务满意度制定一套科学合理的评估指标体系，最终给出一份客观、全面的综合性评价。

4 农村公共文化服务第三方评估的实践反思

现阶段，农村公共文化服务第三方评估逐步受到各级政府的重视，先后有多个地区开展了农村公共文化服务第三方评估实践活动，如广东省东莞市坚持在农村公共文化服务引入第三方评估机构，初步形成了“四位一体”的评估模式，并由第三方评估机构开发了“东莞市镇街公共文化服务绩效评估系统”。又如，湖南省邵阳市贯彻实施了农村公共文化服务“最后一公里”战略规划，并委托“第三方评估”开展了公共文化机构公众满意度调查测评，促使人民群众的文化获得感不断增强。可以说，第三方评估在农村公共文化服务领域已经产生了一定的积极影响，所获成效有目共睹。然而，深入分析不难发现，当前我国农村公共文化服务第三方评估在实践中仍然存有些许障碍。笔者根据广东东莞市、湖南邵阳市、广西防城港市以及湖北黄石市四地的实践活动，总结出以下几个方面问题：

第一，评估角色模糊性困境。一般来说，第三方评估主体作为独立评估方，往往会将客观公正作为评估的基本原则。然而考察走访发现，政府为了维护自身形象，有时会干预第三方评估过程，破坏第三方评估主体的独立行动。与此同时，我国农村公共文化服务第三方评估主体出于自身利益，为了维护与政府的长期合作关系，往往也会在独立性方面做出一定的让步。如此，第三方评估主体的中立性便无法确保，评估角色带有一定的模糊性。

第二，评估资源主导性困境。评估资源包括信息、人力与资金等。目前，我国农村公共文化服务评估的重要信息和主要资金往往被政府所掌握，第三方评估主体无法主导这些资源。例如，防城港市的评估资金统一来源于政府财政拨款。由此，第三方评估主体对政府产生了很强的依赖性，有时不得不听从政府给出的相关评估意见。

第三，评估过程参与性困境。农村公共文化服务第三方评估需要面向服务对象，即面向当地民众做好满意度评估。然而，随机采访的普通民众作为农村公共文化服务的利益相关者，饱受臣民型传统政治文化的影响，多是被动参与评估过程，缺乏参与热情，流于形式主义。例如，邵阳市第三方评估方在开展公共文化机构公众满意度调查测评时就遇到了村民参与评估热情不高的难题。如此，第三方评估依旧难以实现评估的客观性与真实性。

第四，评估结果有效性困境。虽然我国第三方评估已初步形成了一套较为稳定的评估模式，但由于缺乏标准统一的第三方评估资质认证，第三方评估组织的质量参差不齐。上述四地的第三方评估组织各不相同，如黄石市选择的第三方评估组织成员主要来自于湖北理工学院的专家学者，防城港市则根据自治区政府统一安排搭建第三方远程监管网络平台，而东莞市则通过招标的方式确定具体承担评估工作的第三方专业评估机构。此外，针对农村公共文化服务领域的评估，第三方评估组织在评估指标设计、评估技术运用等方面仍有欠缺。第三方评估组织的专业性水平有限，评估结果的有效性便会有所不足。

笔者分析发现，农村公共文化服务第三方评估之所以在实践中面临上述困境，主要原因是第三方评估在政策层面、理念层面和专业层面存在掣肘因素。为此，笔者以上述四地实践为基础，尝试从利益相关者角度，即政府、第三方评估主体和普通民众的角度提出以下多条破解困境的可能对策。

4.1 政府：主动培育，强化支持。

当前，第三方评估虽然已在我国“发芽”“成长”起来，且被应用于公共服务的多个领域，然而，从上述分析可以看出，第三方评估尚未进入成熟与稳定阶段。对此，政府作为第三方评估的发起者、维系者和资源供给者，需要主动引导和培育第三方评估组织。第一，转变治理理念，创新评估思维。当前我国正处于国家治理现代化的关键阶段，政府作为治理现代化的主要推进者之一，应转变治理理念，充分认识到社会组织在治理中的重要性，主动消除第三方评估的主导性问题。第三方评估作为治理的实践性工具和评估的创新性模式，政府应当给予肯定，充分调动第三方评估主体参与农村公共文化服务评估的积极性。第二，做好信息公开，强化政策支持。一方面，政府要出台政府信息公开条例，主动将涉及农村公共文化服务的公共信息公布于众，方便第三方评估主体接收农村公共文化服务工作的具体细节与实情；另一方面，政府应制定具体政策，给予农村公共文化服务第三方评估明确合理的地位。同时，通过财政、税收等部门形成第三方评估专项经费，以此改善第三方评估组织的资金依赖现状，加大扶持和培育第三方评估组织，促成农村公共文化服务第三方评估制度化。第三，加强认证管理，规范行业标准。由前文分析可知，当前我国第三方评估组织的质量水准和专业水平参差不齐。对此，政府应该协助第三方行业组织并制定严格规范的行业标准，提高农村公共文化服务第三方评估准入门槛。对于能力强、服务好以及认可度高的第三方评估组织，政府应给予优秀或合格认证，促使农村公共文化服务领域形成稳定的第三方评估力量。第四，合理运用评估结果。农村公共文化服务第三方评估本身不是目的，而是一种手段。为了改变当前农村公共文化服务建设中的主要问题和薄弱环节，政府应避免评估形式主义，做到科学合理地运用农村公共文化服务第三方评估结果，进而不断推进农村公共文化建设取得新成效。总而言之，针对第三方参与农村公共文化服务评估，政府应该从理念与政策方面予以充分支持。

4.2 第三方评估主体：加强建设，提升水平。

农村公共文化服务第三方评估是一项错综复杂、艰巨繁琐的重要任务，第三方评估主体必须注重自身建设，从多方面增强自身综合能力，提升专业水平。对此，第三方评估主体可以从以下3个方面展开具体工作：第一，考察可知，我国第三方评估人才存在紧缺问题。鉴于这一现状，第三方评估组织应该主动培育专业型评估人才，推动评估人才的专业化与职业化，储备创新型评估青年才俊。与此同时，定期开展有关交流活动，加强农村公共文化服务评估经验交流，提升评估人员的专业素质。第二，学习先进经验，提升专业水平。相比国外，当前我国第三方评估的整体专业水平还有所不足。对此，第三方评估主体应该有针对性地学习国外先进技术和知识，吸取国外优秀经验，努力提升自身专业水平，设计科学合理而又通俗易懂的农村公共文化服务评估指标体系和模型，建立一套适宜我国国情的农村公共文化服务第三方评估模式。第三，加强主体合作，建立协调机制。随着农村公共文化服务建设的精细化与复杂化，单一的评估组织日渐难以承担所有评估工作。为了避免碎片化评估，实现整体性评估，应当整合分散的第三方评估力量，加强第三方评估力量之间的合作。同时，第三方评估组织应该以行业协会为基础，建立良好的协调机制，促进第三方评估力量之间的互动、互补、互联和互构，破解评估结果有效性问题，实现农村公共文化服务第三方评估的有效性和专业性。

4.3 普通民众：积极参与，主动监督。

农村公共文化服务第三方评估为广大基层普通民众提供了意见表达的有效渠道，广大民众应该踊跃参与，主动监督评估过程。第一，普通民众应该转变传统观念，形成需求表达的主体意识。广大民众作为农村公共文化服务满意度评估的重要参与成员，应当摒弃传统“顺民”思想，树立主人翁意识，提升社会责任感，乐于向第三方评估人员表达自己的所感与所想。第二，普通民众应该认识到第三方评估的重要性，树立实质参与原则，积极参与评估信息反馈以及评估过程监管。一方面，广大民众作为农村公共文化服务的直接受益者，应当积极参与满意度反馈环节，保障第三方评估的真实性与有效性；另一方面，广大民众作为农村公共文化服务第三方评估的重要参与者，应该树立监督意识，协助监管第三方评估过程，避免失真事件的发生，确保第三方评估流程的规范与客观。综上所述，普通民众的积极参与和主动监督能为农村公共文化服务第三方评估营造良好的社会氛围，克服评估参与性难题，实现第三方评估的客观性、全面性与有效性。

5 结 语

纵观我国农村公共文化服务发展历程可知，农村公共文化服务并非新时代国家治理现代化背景下的一个新命题。进入新世纪，我国逐步加快构建农村公共文化服务体系。在此大环境下，第三方评估作为一种重要的社会治理手段，在农村公共文化服务实践中日益受到重视与应用。从农村公共文化服务第三方评估的学理研究层面来看，利益相关者理论、委托代理理论以及协作治理理论都为其提供了理论基础。从农村公共文化服务第三方评估的实践发展层面来看，农村公共文化服务第三方评估的萌芽、成型与壮大均可促使农村公共文化服务第三方评估不断成熟。然而，就我国当前的现实状况而言，第三方评估的优势功能还远未在农村公共文化服务领域得到充分挖掘与应用，尤其是在推进供需平衡、加强流程监管、提升服务满意度等方面的功能还未得到完美展现。与此同时，面对评估角色模糊、评估资源异位、评估参与不足、评估实效有限等一系列困境，农村公共文化服务第三方评估的可持续性发展受到了一定的威胁。为此，政府、第三方评估主体以及广大民众应协同行动，从理念、政策和专业等层面予以正确认识与积极支持。此外，需要强调的是，我国农村公共文化服务第三方评估虽然取得了一些积极成效和经验，但是培育适宜中国土壤的农村公共文化服务第三方评估尚需考验，今后仍需加强实践与反思。