三岔子林业局停伐后的改革问题与思考

詹天悦，王兆臣，赵宗胤，刘知遥

（1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨150040；2.吉林省三岔子林业局，吉林 白山134702）

生态文明建设中，保护森林和生态有着重大意义。2015年4月，重点国有林区全面停止了对天然林的商业性采伐。国有林区停伐，不仅是我国生态建设和生态修复的重要一步，同时也推动了国有林区改革建设。停伐之前的林业局可以依靠伐木以及木材加工、销售等获得利润，依靠对木材的消耗，支撑企业生存，但是停伐后的林业局需要根据自身情况，制定正确目标，选择合理的方式，平稳渡过改革时期。

1 三岔子林业局基本情况

三岔子林业局始建于1946年，属于吉林森工集团，全局总林地面积为22.3万hm2，森林覆盖率92.7%。三岔子林业局地处吉林东南部，林业局经营区范围内有靖宇、江源、柳河三个县区的9个乡镇，119个自然村屯，局址设在白山市江源区森工社区辖区。林区总人口11.6万人，其中：农业人口5.2万人，林业人口4.6万人，其他人口1.8万人。

2 三岔子林业局改革的实施情况及成效

自2015年停伐以来，三岔子林业局基于国家政策规定的要求和自身情况分析内外环境与条件，制定新的长远发展目标、并在组织机构、人员安排、产业结构调整等方面制定了改革与发展的计划。一方面，力争使林业局本身能够迅速适应停伐后的种种不利情况，另一方面也尝试探索一种新的发展模式。

2.1 制定长远发展目标

2015年全面停伐后，三岔子林业局就制定了长远发展目标，即“努力实现生态功能完备、产业结构合理、综合效益显著、林区社会和谐”。为了实现这四个目标，三岔子林业局分析了国家相关的政策、国内林业产业经济发展的形势和需求、并对林业各产业市场发展前景进行研究。根据当前的环境与政策要求，及自身的条件，林业局制定了发展战略，其中主要的内容是要发展新的产业，实现经济转型。具体而言，包括大力发展森林康养旅游开发、矿泉水开发、林下种植养殖、林产品精深加工、绿化苗木营销这五大产业。

2.2 合理分流安置撤并基层单位组织的职工

天然林商业性停伐意味着不再需要过多的基层单位组织从事木材的生产，这对传统的木材采伐和木材加工等产业有很大的影响。实行停伐后，林业局即进行了组织结构上的调整，主要内容有：撤销生产处、销售处；将贮木场和运输管理处撤并成立吉林省三林物流有限公司；并成立了旅游产业开发处、电子商务处。此举安排分流与木材生产有关人员960人。随着改革的不断推进，林业局对组织结构调整的力度逐渐加大。2017年将机关25个部门精简到19个，撤销了不适应的部门（办公室），并对部门的职能分工进行了重新规划布置。林业局成立了绿化苗木经营管理公司和森林康养旅游开发公司，管理人员也由原来的236人减少至182人。在职工安置方面，林业局成立物流公司安置职工88人，接收刨花板厂人员321人，并根据职工自身情况安排到到绿化、服务岗位以及管护岗位。

2.3 加强森林管护抚育人员的管理

改革启动以来，三岔子林业局完善了森林资源管护体系，成立了森林管护大队，增加了森林管护人员的数量。林业局从曾经进行木材生产的职工中竞争选拔管护人员，并进行了严格的考核。在抚育方面，林业局将原先在刨花板厂工作的人员分流道森林抚育队，合理安置了由于停伐而使工作受到影响的林业局职工。停伐之前，抚育、造林工作大量外委，停伐之后，林业局逐渐把这份工作交给局内职工来完成，既合理安置了人员，又增加了职工收入。

2.4 探索绿色转型项目

为了能够平稳度过转型时期，并在今后能够增强企业实力，增加职工收入，三岔子林业局计划开发建设森林旅游康养项目、林下种植养殖项目、绿化苗木培植建设项目。在旅游方面，三岔子林业局不仅加大了投入，而且与当地政府沟通，将旅游项目融入地方发展格局之中。林业局与恒大集团、星泰集团达成战略合作意向，准备建设森林生态旅游特色小镇。在林下种植养殖方面，林业局在不断发展木耳栽培、蓝莓种植、大果榛子培育试验等项目。到目前为止，三岔子林业局下属林场一共已种植蒲公英3.333 hm2，林下参8 hm2，丛生白桦、紫罗兰等绿化苗木10 hm2，栽培木耳6万袋，种植蓝莓4 hm2。在绿化苗木培育方面，林业局不断探索，采取股份制合作经营，成立了绿化苗木经营管理公司，负责全局绿化苗木的生产和销售。建立苗木培育基地80 hm2、苗木总量21万株。在产业转型方面取得了初步的成效。

3 三岔子林业局改革过程中出现的问题

3.1 资金问题

全面停止商业性采伐之后，三岔子林业局不再依靠消耗木材获得利润，其收入大幅度减少。对于林业企业而言，全面停伐意味着国有林区原有依靠木材维持经营运作的林业加工企业失去原料供应，面临破产[1]。其中木材生产收入减少达到1.5亿元，这使得林业局面临严重资金短缺的情况。现在主要的资金来源于中央发放的天保工程项目资金和停伐补助，主要用于森林管护的消耗、局址地区建设、管护站的建设、还需要安置职工，发放工资。由于支出项目多，而资金总量缺乏，严重制约了林业局的生产经营活动和发展。

3.2 林业局职能问题

国有林区改革，其中一大项目是“政企分开、政事分开”。改革已经启动两年，但是由于历史遗留问题，不能马上得到解决，目前林业局仍然承担着许多社会职能，如环卫、绿化、基础设施建设等等。林业局不仅仅需要对森林进行管护，也需要为林区人民提供福利建设。这些社会职能的承担，使林业局不仅不堪重负，而且对林业局的产业转型和支出负担更是雪上加霜。

3.3 产业转型与发展问题

虽然三岔子林业局面对停伐已经做出了产业转变，但是仍有问题存在。对于林业局来说，停伐之前依靠对森林的消耗，依靠伐木、木材加工来获得利润，产业结构单一。在停伐之后，林业局也进行了产业转型的尝试，例如森林抚育、森林管护等。尽管这些转型能带来较多的生态效益，但是不容易获得利润。林业局资源综合开发项目发展还不够完善，没有形成规模产业以及品牌效应。比如三岔子林业局的森林旅游开发程度低，配套设施不完善，不能吸引游客和接待较多游客；林下经济发展也不能够集中形成规模生产。所以林业局综合资源开发项目现在还不能够依靠这些来拉动企业发展。而且林业局的职工年龄较大，学历较低，工作技能单一，创新能力较弱，难以推动林区转型以及新的产业发展。

3.4 分流职工就业安置问题

3.4.1 不能妥善安排所有分流职工

全面停伐政策实施必然在对我国总体生态文明建设发生积极作用的同时，对国有林区经济社会的正常发展会产生一系列复杂影响，其中可能包括对林区林产工业、林区居民生计等带来的一定时期内的严重冲击[2]。由于停伐，林业局可提供的工作岗位大量减少，原从事伐木和木材生产的职工大多失去工作岗位，面临重新安排。三岔子林业局采取的措施是把部分职工安置在管护岗位以及一些环卫等基础性工作。虽然已经完成了很多职工的安置，但实际上多数下属企业的安置能力已经接近饱和状态，无法完全妥善安排所有失去岗位的职工。另外还有一些加工企业经营不善，陆续回归林业局。林业局不仅仅要为这些企业职工安排就业，还需要为其发放工资，提供生存条件，对林业局造成较大的压力。年龄大的职工就业困难，身体素质在不断下降，而且由于停伐之前一直在林业局工作，工作技能较少，学历较低，不容易在其他行业找到合适的工作。

3.4.2 林业局目前职工队伍缺乏新生力量

林业局现在人才断层严重，主要是以年龄较大的老职工为主，缺少新鲜血液，也没有动力推进企业发展。企业停伐，经营收入减少过多，不利于企业的产业转型，难以形成具有竞争优势的林区特色产业，因此也难以吸引人才。

3.5 森林的管护问题

3.5.1 森林管管护难度较大

三岔子林业局施业区跨度较大，为林业局进行施业造成困难。119个自然村分布在三岔子林业局的管辖区内，而村中在停伐之前每年都需要大量的烧柴，停伐之后，有人依旧会盗伐树木，会在一定程度上破坏森林资源。三岔子林业局跨度较大，因此必须增加管护人员来阻止此违法乱纪行为。同时，三岔子林业局有着国家级哈尼湿地保护区，同时有着矿泉水保护区和白山市第二水源区。这些地区都必须受到重点的保护。因此，三岔子林业局森林管护难度较大。在三岔子林业局施业区内有一部分农田地正在被当地农民使用，当地政府与农民签订了土地承包合同长达30年，部分农田地难以回收，也给三岔子林业局的管护工作带来了困难。

3.5.2 管护人员收入低，管护站建设落后

经过调查，三岔子林业局管护工人的平均收入是每月1 700。但这个工资水平只够维持温饱。除了管护工资低，管护站的建设也较为落后，管护工人的管护条件艰苦。三岔子林业局对每一个管护站的投入需要40万元，但是每建一个管护站国家给的补贴是5万元，其余的35万元需要三岔子林业局自行承担。林业局停伐后收入减少，承担费用困难较大，管护站条件难以改善，管护工人收入难以提高。

3.5.3 交通工具老旧

三岔子林业局有相关规定，不允许林业局职工骑摩托车进入林场，林业局配备通勤车辆方便职工上下班。但是通勤车辆一是数量有限，二是使用频繁，且已经使用多年，目前多数已经比较老旧，没有进行及时的维修和维护，继续使用将会造成安全隐患。同时，管护站现有巡逻车辆也都使用多年，已经到了回收期，继续使用不利于管护工作的进行，也不利于管护人员的安全。

4 三岔子林业局改革的对策建议

4.1 加大对转型产业的投入，加快产业建设发展

首先，应加大对森林旅游的建设。三岔子林业局有着许多的自身优势，比如说林业局地处重点国有林区，有着雄厚的森林资源，且森林覆盖率达到92.7%。林业局管辖范围内有着湿地公园，养老基地以及特色景区。这些都是林业局可以利用的优势条件。随着时代的发展，人们对生态的需求也越来越多。加大对这些旅游目的地的投入，尽快建设与旅游服务相配套的基础设施[3]，加大宣传力度，提高知名度，可以吸引省内、甚至邻省游客到访。除此之外，加大对林下种植、养殖的投入，形成供应链，加大产品的竞争优势。林区产品有一定的特殊性，复合性以及广泛性。但是由于三岔子林业局现在林下经济仍为发包点播形式，应提高有承包林下经营的居民林下种植、养殖的技能，规范化生产。同时，林业局应努力开发高附加值、高技术含量的林产品，实现初级产品向高级产品的转变，能够提高三岔子林业局产品的竞争力，获得更多收益。

4.2 通过产业发展来创造更多的就业岗位

林区虽然停伐，但是森林资源丰富，发展空间大。通过转型，推动新的产业发展，创造更多就业岗位，并大量吸引人才。林业局在加大对转型的产业投入的同时，应制定人材引进与培养计划，积极吸纳转型产业发展所需要的各类专业人才和管理人才。可能通过以下途径来实现人才的储备：一是对现有职工进行转型产业相关技能的培训；二是招聘相关专业的大学毕业生，为职工队伍输入新生力量；三是聘请一些专业的管理人员，包括财务管理专业人员，以提高林业局总体资金规划和使用水平及生产经营管理水平。林业局已经不再依靠消耗森林资源来求得生存。新的产业，需要新的人才投入，创新型人才的使用，又会推动企业的发展，形成良性循环。

4.3 创新森林管护机制，提高管护效率

为了在保护好现有资源的情况下加快林区的发展，所以不能够墨守成规，应创新思想，选择适合、适用的方法进行管护。在政策和条件都允许的情况下，提高职工们的积极性，利用好现有的人力、物力资源。同时要加强管护站的基础设施建设，能够减少管护工人的工作困难，实现高效管护。

4.4 为林区职工多提供一些技术培训，提高劳动力质量

停伐之后，首当其冲的职工大都年龄偏大，而且技能单一，不利于寻找新的就业岗位。林业局应当多提供一些专业性强的、涉猎范围广的技能培训，经过学习，职工的技能可以得到增加，能够从事的行业也会增多。同时，在林业局工作的职工经过培训，能够在一定程度上激发创新精神，也提高了他们的劳动能力，有利于林业局的发展转型。

[1]李虹,李顺龙.停伐后林业企业转型发展的路径及模式研究－以湾沟林业局为例[J].中国林业经济,2016（2）：42-43.

[2]朱震锋,曹玉昆,陈丽荣.全面停伐背景下重点国有林区改革及发展路径分析－以绥阳林业局为例 [J].林业经济,2015(6):61-65.

[3]刘风平,姜良.三岔子林业局全面停伐后转型发展问题研究[J].中国林业经济,2016（2）:34-37.