重点生态区位商品林赎买的投融资模式研究<br/>——以福建省为例

重点生态区位商品林赎买的投融资模式研究
——以福建省为例

2018-01-25林慧琦王文意

中国林业经济 2018年3期

林慧琦，王文意，郑晶

（1.福建农林大学可持续发展研究所，福州350002;2.福建省永安市林业局，福建永安366000）

随着福建首个国家生态文明试验区建设的深入推进，保护森林就是保护生态已成为社会的共识。重点区位内的林木对国土生态安全、生物多样性保护、改善生态环境和经济社会可持续发展发挥重要作用，是森林保护的重中之重。福建省对位于重点生态区位内尚未纳入生态公益林管理的约65.133万hm2的商品林实施限伐，以达到生态保护的需要。但相应的补偿机制尚未落实，导致“政府要生态，林农要利益”的矛盾日益突出。为此，福建省先行先试，试图通过赎买、改造提升等改革方式将重点区位内的商品林逐步调整为生态公益林。在重点生态区位商品林赎买探索中，充足且稳定的资金流是促进赎买等改革稳步推进的保障。然而，在赎买过程中，存在重点生态区位商品林赎买的需求量大、资金来源渠道单一、社会资金流入少等诸多亟待解决的问题。这些问题导致福建省重点生态区位商品林保护资金供求失衡，影响赎买的发展进程因此，深入分析福建省重点生态区位商品林保护性赎买中的不同投融资模式的利弊得失，总结其经验教训，对福建省进一步推进重点生态区位商品林保护十分必要，对其他省份亦有参考意义。

1 文献综述

关于林业生态建设方面的融资问题，国内外学者进行了深入研究实践。从相关文献上看，国外森林生态补偿的资金来源方面，已形成了较完善的融资制度。美国形成政府提供的退耕计划的补偿金森林可持续经营收入、多种非林木产品提供的补偿金、发行生态彩票的“四位一体”融资机制。德国主要采取州际财政横向转移支付、生态税两种方式进行生态补偿资金的筹集。日本实行以财政补贴、信贷支持、税制优惠等为核心，生态基金和生态彩票等社会筹集为辅的私有林经济扶持政策。国内的学者早在19世纪就开始对森林生态补偿资金的融资机制进行研究。在研究的过程中，学者分别从政府统筹、市场化筹集和社会化筹集三个方面提出林业生态建设的融资渠道。在政府统筹方面，田明华等（2003）、陆珺（2008）根据林业生态建设周期长、回报慢、投资收益不稳定的特点，从代际平等的角度提出我国可发现中长期的生态债券来获取林业生态建设资金[1-2]。陈红等（2003）、徐燕等（2006）认为通过征收生态税，以国民收入再分配的形式进行林业生态建设融资，既可以满足林业管护持续稳定的资金来源，还有利于提高社会各界对森林生态功能的重视程度，激发营林者造林、护林的积极性，是解决林业生态建设资金短缺的最佳选择[3-4]。有些学者认为通过市场化运作来获取资金是未来林业生态建设融资的发展趋势。赵银河等（2009）认为按照“谁受益，谁补偿”的原则，生态使用者或生态收益人应向生态产品的提供者支付补偿费用[5]。陈晓倩等（2002）、梁靓（2007）指出可从碳补偿交易和生物多样性交易两种方面尝试林业生态建设市场化融资[6-7]。肖新花（2009）认为除了碳补偿交易和生物多样性交易外，森林景观或美化环境、森林的水文服务也是林业生态建设市场化融资的方式[8]。王聪（2004）则论证了利用BOT融资模式筹集森林生态效益补偿资金的可行性。还有学者认为要充分发挥社会力量为林业生态建设融资[9]。黄寰（2013）、陈端钦（2004）认为建设环保基金，接受来自社会的各种捐赠，发行生态彩票是依靠社会力量筹集林业生态建设资金的一条重要渠道[10-11]。陈珂等（2013）对国家财政、市场化供给生态产品的局限性进行分析基础上，提出生态彩票促进生态产品供给的可行性，并进一步分析了彩民参与购买生态彩票意愿的影响因素，得出彩民的年龄、收入、对生态彩票的认识、购买心理在一定程度上会影响彩民购买彩票意愿的结论[12]。而对于重点生态区位商品林保护的补偿资金的投融资研究较为少见。林力等（2014）认为要确立公共财政投入为主，通过征收生态税、开展各种生态捐赠等多渠道筹集资金为辅的融资机制进行重点生态区位商品林赎买等改革的融资[13]。涂年旺（2015）针对重点生态区位商品林赎买资金需求量大的现实问题，提出建立生态文明建设基金，由志愿者协会负责募集资金和管理[14]。林琰等（2017）认为赎买资金的筹集可从两方面着手，一方面尝试通过森林生态效益市场化的方式提高已收储的林木生产收入来增加收储资金[15]。另一方面，积极争取国家、省级、市级政策资金，推动赎买。从以上文献可知，相关研究者对重点生态区位商品林赎买融资方式进行不同程度的分析，但研究尚属初步探索，不够全面，有待进一步深入探讨。

2 福建省重点生态区位商品林赎买投融资模式

永安、顺昌、沙县、柘荣的地区经济和林业经济的发展水平各不相同，在重点生态区位商品林赎买的资金融通方面，都进行了较长时间的探索，形成了各具特色的重点生态区位商品林赎买的融资模式。

2.1 永安模式

自2013年启动以重点生态区位商品林赎买为主的“森林永安”的建设以来，永安以“政府主导，社会参与”投融资理念为核心，从融资渠道、资金结构、资金管理方面入手，对重点生态区位商品林赎买的投融资方案进行设计及推行，经过4年多的探索，多元融资模式的效果初步显现，为重点生态区位商品林赎买工作持续稳定的推进奠定了坚实基础。

从融资渠道上看，永安重点生态区位商品林赎买经过多年的探索，形成了专项资金投一点、地方财政配一点、银行贷一点，社会筹一点的多元融资模式。具体而言，上级政府的补助资金是基础。多年来陆陆续续争取省级财政专项补助资金1 665万元以上。落实市级专项资金是有效补充，每年对接本市财政安排专项及林业资金1 500万以上。政策性银行重点生态区位商品林赎买的投融资发挥着重要的作用。森林永安建设工程赎买的重点生态区位商品林已经列入国家战略储备基地建设，通过政府采购竞标的方式委托永安市绿美生态工程有限公司申请国家开发银行储备林贷款。通过担保抵押等方式获得国家开发银行首期贷款额度1亿，建设期5年，建设规模0.333万hm2，平均每年实施0.07万hm2。2016年已经到位2 000万元。同时，充分发挥社会力量，以生态文明志愿者协会这个平台为基础，利用中国林业碳汇交易中心等方面的力量等宣传渠道，充分调动各环保志愿的积极性，为生态文明的建设贡献一份力量。2014至2017年，获得的捐赠资金依次为1830万元、1474万元、1508万元，1 145万元，这些资金基本满足重点生态区位商品林赎买的各种资金需要，为重点生态区位商品林赎买提供强有力的资金保障。

从资金结构上看，以2016年为例，上级政府对永安林业生态建设的补助1 523万元，占总融资额的15%，国家开发银行的贷款2 000万元，占总融资额的25%、落实专项资金1 528万元，占总融资额的25%。截至2017年底，累计筹集赎买资金15 100万元。其中2014年3 337万元，2015年2 390万元，2016年5 878万元，2017年3 495万元，共赎买重点生态区位商品林0.27万hm2。分散的融资渠道，使其形成一个较为稳健的多元融资结构。

从资金管理上看，制定《资金管理办法》，规范基金使用管理，确保“森林永安”持久长效建设。设置了资金使用相应的规程。同时，还贷方式上，永安市绿美生态工程有限公司在国家开发银行开立资本金账户和还款专户，将贷款资金的还贷资金纳入年度预算及财政的中长期规划。此外，设置的资金评估机制，严格把控资金的流出，以服务外包的形式将赎买过来的重点生态区位商品林进行统一的管护，提高管护的专业性，减少零星盗砍的发生，进行风险的防控。

2.2 顺昌模式

为促进福建省生态文明建设，发挥生态文明示范区的作用，建立“政府得绿，林农得利”的顺昌，顺昌借鉴其他地区的特点，先后采取一系列的措施，建立并完善重点生态区位商品林赎买的投融资模式，并取得了一定的成效。

顺昌县重点生态区位商品林赎买的投融资主要有以下3个特征：一是政府的大力支持。县财政拨付的1 000万元用于重点生态区位商品林的启动资金。开展重点生态区位商品林的赎买工作是顺昌县政府破解生态保护和采伐利用矛盾难题的重要举措。省政府也高度重视重点生态区位商品林的赎买，将顺昌县纳入重点生态区位商品林赎买的试点县，并拨付了专项资金用于赎买；二是依托《南平市国家储备林质量精准提升工程项目》，以国有林场种植的珍贵树种进行抵押贷款，获得中国农业发展银行南平市分行的贷款共3亿元，首期获得6 000万元贷款；三是对赎买后的林子由顺昌国有林场接管，进行专业改造，进行精准提升。还通过科学经营的方式发展林下经济，把森林的生态效益和经济效益发挥到极致。

2.3 沙县模式

沙县重点区位商品区位商品林的资金筹集主要来源于政府的财政拨款。但是单靠政府财政拨款不足以满足重点生态区位商品林赎买的巨大资金缺口。沙县对于资金来源不足，主要采取的做法是分类施策，变换重点区位林的保护模式，降低赎买成本，从源头缩减资金，改变单一的赎买的保护模式为直接赎买、定向收储和改造提升三种模式并行。首先，依据区位生态效益程度将重点生态区位商品林分为两大类，一类为水源地以及天然商品林，另一类为人工商品林。其次，按照不同的类型选取合适的保护方式。针对前者，采取直接赎买和定向收储的保护方式。对于后者，则采取“择伐—补种—验收—补贴”的改造提升模式。林权所有者先根据林业部门的作业设计进行择伐，采伐收入归林权所有者所有。其次，补种由林业部门免费提供的阔叶树苗和针叶树苗。最后，验收成活达标后，林业部门按照成活率给予林权所有者补贴。在这一模式下，实现了“政府要生态，林农的利益”的目标，使林分结构的调整优化，赎买后的管护费用得以降低，还充分调动农户对重点生态区位商品林的管护的热情。

2.4 柘荣模式

2015年7月，宁德市在柘荣县开展重点生态区位商品林赎买试点工作。作为贫困县的柘荣县，地方财政配套资金压力大是重点生态区位商品林赎买中遇到的最大问题。经过2年的探索中，柘荣县通过模式创新，逐步创立并完善符合闽东特色的重点区位林赎买加扶贫的机制，减少重点生态区位商品林赎买的资金的压力。闽东特色的重点生态区位商品林赎买机制主要有3个方面的特点。第一，后续补偿，将重点生态区位商品林赎买的补偿金融入到生态保护的全过程。面对地方财政配套资金压力大的问题，柘荣县在给予林木所有者一次性的补偿外，还将后续的生态公益林的补偿金返还给林权所有者，以此来提高林木所有者生态保护的观念；第二，多措并举，扩大重点生态区位商品林赎买的经济效益和社会效益。柘荣县以重点生态区位商品林赎买为基础，结合生态保护、精准扶贫等发展政策，在赎买面积较大的，生态环境较好的乡村开展美丽乡村建设、推动休闲旅游的发展，带动林农增收，在保护生态效益的同时提高农户的经济和社会效益；第三，重点生态区位商品林赎买后的林子划拨给国有林场管护，这一做法不仅扩大了国有林场的规模，降低其管护成本，还凸显了国有林场森林保护的作用，符合国有林场改革的需要。

3 福建省赎买重点生态区位商品林投融资的经验

3.1 需要国家的财政支持

政府要加大对重点生态区位商品林赎买的财政投入力度。重点生态区位商品林具有良好的生态效益，符合生物多样性保护、国土生态安全和经济社会可持续发展的需要，具有“公共物品”的性质，应将其视为生态公益林加以保护。但拥有林地使用权和林木经营权的农户作为理性的经济人，一旦林木到达伐木期更倾向于砍伐以获取经济效益而忽视生态价值，导致“林农要利益，政府要生态”的矛盾日渐严峻。因此，政府有必要通过赎买的形式将重点区位内的林地收归国有，其赎买资金作为政府公共投入，应长期纳入公共预算的范畴。

政府应将重点生态区位商品林保护作为政府一项重要任务，进行系统、全面的建设规划，以公共财政投入为主，围绕总体设计分阶段、分步骤推进工作。具体而言，专项资金是主要资金来源。合理划分各级政府在重点生态区位商品林保护的财权、事权，大幅度增加中央和地方财政专项赎买资金投入，提高重点生态区位商品林保护资金在国家和地方生态建设投资的比重，加快重点生态区位商品林的保护进程。针对贫困地区，中央财政和省财政应加大专项资金拨付力度，适当减少地方资金的配套比例。其次，可将生态补偿费作为资金补充来源。由于生态补偿费是政府本着“谁受益，谁补偿”的原则对生态产品受益单位和部门所收取的费用，可用作政府进行生态安全建设的相关资金，因此将其作为赎买资金具有一定合理性。针对生态补偿费用，一方面对已征收的单位，政府有关部门可根据《福建省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》、《福建省水土保持补偿费收费标准》等文件，确保生态补偿费用足额征收[16]。另一方面，扩大补偿费的征收范围。基于因铁路、公路等交通基础设施建设导致的生态区位变化等现实情况，政府有关部门应加强与高速公路、铁路、大型开发性生产企业等相关部门和单位的沟通协调，并将水土保持补偿费作为生态环境成本纳入企业的生产成本，由项目企业承担部分商品林赎买资金。

3.2 需要金融机构的信贷扶持

金融作为现代经济的核心，是推进我国的生态文明建设，构建环境友好型社会的强力助推剂，针对重点生态区位商品林林赎买融资，在进一步拓展和完善公共财政主渠道的同时，需充分发挥金融机构的重要支撑作用。其中，政策性金融机构是财政职能与金融职能的有机结合，在重点生态区位商品林赎买融资中发挥支柱和导向作用。各级政府要充分利用政策性金融在国家以生态建设为主的林业发展战略中有与财政共同担负起支持林业生态建设、推动林业产业结构升级，林业可持续发展的责任作用，完善重点生态区位商品林在林业生态建设的作用，将重点生态区位商品林赎买打包升级，以重点区位林的保护为主体，配套林业生态管护，精准提升的一个林业生态工程去积极争取国家战略储备林建设，林业产业发展、生态旅游等林业政策性信贷支持。为提高政策性贷款的成功率，应注意三个方面的内容：第一，要重点说明重点生态区位商品林赎买的重要性及可行性；第二，完善重点生态区位商品林赎买项目的风险保障措施，健全担保机制，减少银行在信贷风险方面的顾虑；第三，要知己知彼，百战不殆。要注重贷款申请中的细节问题，熟知贷款流程中的规则，与贷款的政策性银行保持长期稳定的沟通。商业性银行可作为重点生态区位商品林赎买融资的拓展。地方政府应加强与商业性银行的沟通交流，推动农业银行、邮政储蓄银行等商业银行采取多种运作方式介入重点区位林保护项目中，逐步健全商业性金融和政策性金融共存的金融体系。

3.3 需要拓宽融资渠道，优化融资结构

良好的融资结构是融资主体获得稳定融资支持的重要保障，多元化的融资方式是构成良好融资结构的必经之路。因此，政府在重点生态区位商品林赎买的投融资中，要充分发挥政府、市场、社会的各方力量为重点生态区位商品林赎买进行多层次、多渠道、多形式的资金筹集，拓宽融资渠道，实现重点生态区位商品林赎买融资方式多样化。其中，中央政府，省财政拨付的专项资金是基础，是重点生态区位商品林赎买工程重要的启动资金。地方政府的配套资金是启动资金的良好补充。政策性金融机构的贷款是重点生态区位商品林赎买工程的资金保障。全民参与，体现重点生态区位商品林赎买的公益性。政府应发挥社会组织作用，进行生态环境保护和森林城市建设的宣传，提高公众生态文明建设的意识，调动群众林业生态建设的积极性，形成重点生态区位商品林赎买自觉捐赠机制。重点生态区位商品林赎买的投融资除了拓宽融资渠道外，更重要的是在融资结构上下功夫。融资主体在项目资金结构的确定过程中，应结合长期和短期融资、内部融资和外部融资因素充分考虑政府财政拨款、信贷资金及社会力量筹得资金的比例关系，做好总资金结构的优化选择，做到统筹兼顾，合理布局。

3.4 需要加强资金的管理

为管好、用好重点生态区位商品林赎买资金，相关部门可采取四项措施来提高资金的利用效率，保证重点生态区位商品林保护工程的顺利实施，促进林业生态建设发展。一是建立以重点生态区位商品林为主的生态建设专项基金。基金由地方政府与专业股权投资基金合作共建，吸引具有生态环保意识的企业资金和个人资金参与到重点生态区位商品林的保护；二是加强重点生态区位商品林保护工程资金的规章制度建设，健全融资主体内部、外部的财务控制制度。对外部的财务控制，融资主体的资产负债表和当地政府的财政状况适当的挂钩，加强政府在赎买过程中的信息披露，确保融资过程的规范化和信息的透明化，并由政府定期向监管部门报告重点区位林赎买项目进展的情况，投融资状况，以及项目资金的使用情况等。在内部财务控制制度中，可采用集计划、项目、资金、质量管理于一体的报账制度，确保资金使用到位，防止相关的部门、单位和个人的挤占和挪用；三是建立资金筹措风险预警机制，降低重点生态区位商品林赎买融资过程中产生的风险；四是做好债务风险的防控。建立健全地方政府的债务管理体制，由一个部门牵头管理地方政府债务，规范政府投融资利益相关方的行为，建立地方债务偿债基金，地方政府应该建立与重点生态区位商品林赎买的债务相适应的偿债基金，并制订债务偿还管理办法，规范相应的偿债程序，积极有效地防范政府投融资债务风险，使重点生态区位商品林的投融资健康可持续发展。

3.5 需要多种收储方式

重点生态区位商品林赎买是为了解决“政府要生态，林农要利益”的矛盾，所以在满足“林农要利益”的前提下，可通过灵活的选择双方满意的收储模式节约收储成本。首先，在赎买的方式上，可把握两个要点：第一，赎买机构可综合考虑生态区位的重要程度、树种发挥的生态功能、树林的成熟度及其林木的权属，分清轻重缓急，优先赎买矛盾最为突出的人口商品林的成过熟林，对现有的公益林中经济生产基本不受约束的的竹林、经济林中止或减少补偿，从而提高资金的使用效率。第二，创新赎买方式，推进连片赎买，节约赎买过程中遇到的权属认定难、协调难以及农村基层认“祖宗山”等问题所花费的时间成本、人力成本、管理成本，减少赎买过程中资金浪费，提高赎买效率，加速赎买进度。其次，以上重点生态区位商品林赎买的投融资运行的实践模式有所差异，各地方政府可根据自身的林业发展状况和经济发展水平探索与之相适应的投融资运行的实践模式。永安和顺昌林业经济水平较高，目前已经形成较为合理、规范、有效的重点生态区位商品林赎买的投融资模式：以试点专项拨款为基础，地方政府资金配套为辅助，信贷资金为长期保障，社会捐赠资金为补充，四大来源协调发展的多元化融资模式。林业经济发展水平一般的沙县通过赎买、定向收储、改造提升三种保护手段并用的方式，分解单靠赎买的资金压力，降低重点生态区位商品林的保护成本，推进重点生态区位商品林的保护工作。而林业经济发展水平相对落后的柘荣则采用政府拨款加后期林业产业投入收益的方式推进赎买，通过赎买资金，激发林区生产活力，在进行重点区位林生态效益保护的同时提高了社会效益和经济效益，促进林区的可持续发展。

4 福建省重点生态区位商品林赎买投融资的建议

4.1 要探索多种重点区位林的保护模式

改革对社会发展和进步有着积极的推动作用。福建省在深化集体林权制度改革的过程中对重点生态区位商品林的保护机制进行探索，发现通过赎买能够实现“政府要生态，林农获利益”双赢的结果，解决了一部分的社会矛盾。但是重点区位林的保护是一个复杂而系统的工程，不同的地域情况需要不同的模式。为了满足更多农户的需要以及缓解政府赎买资金压力大的瓶颈，可以国有林场改革林场改革为契机，把握林农和政府二者双赢的关键点，进一步探索重点生态区位商品林其他保护模式，争取以多种形式保护生态敏感区位林，满足广大林农的多种需求，减少赎买资金的压力，促进福建省重点生态区位商品林赎买改革更加完善，集体林权制度改革更加深化。

4.2 要探索市场化的投融资渠道

福建省重点生态区位商品林赎买经过多年的探索已逐步形成“政府财政投入为主，社会资本为辅”的多元化的投融资机制。但目前较少在重点生态区位商品林赎买的投融资中引入市场化的投融资方式。而市场经济固有的趋利性，能够激活金融市场要素，为重点生态区位商品林赎买的投融资一条新的思路。因此，福建省可积极发展和探索碳汇林业，开展近自然经营模式，壮大林下非木质产业，用林业的经营收入增加重点区位林赎买的资金来源。

从福建省几个地区的重点生态区位商品林赎买投融资模式的比较中，不难看出，要做好重点生态区位商品林赎买投融资必须要政府支持、信贷支持、融资渠道多元化，融资结构合理化、资金管理高效化，收储方式多样化。同时，还有待探索多种重点区位林的保护模式以及市场化的投融资渠道。

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