我国矿产资源生态补偿立法现状与完善

沈友华，徐成文

（1.宁波工程学院，浙江宁波315211；2.合肥学院，合肥230601）

矿产资源是我国实现可持续发展不可或缺的重要自然资源和战略性经济资源。随着我国经济和社会的进一步发展，对矿产等自然资源的需求会进一步加大。与此同时，资源浪费和资源枯竭以及生态恶化等问题也日益显现。另外，我国资源型城市资源枯竭、生态保护和可持续发展问题受到越来越多的关注。作为解决这一问题的重要措施，生态补偿制度很早就被理论界和实践重视，从中央到地方，陆续出台一些和矿产资源生态补偿有关的法律法规。2014年4月24日，新修订的《中华人民共和国环境保护法》规定了“生态保护补偿”制度，为我国包括矿产资源开发和利用过程中的环境保护和矿产资源生态补偿提供了法律保障。梳理我国现有矿产资源生态补偿相关法律法规，指出其中之不足并提出完善建议，对推进生态文明建设，促进我国经济社会的可持续发展具有很重要的理论和现实意义。

1 矿产资源生态补偿内涵及理论依据

1.1 矿产资源生态补偿内涵

生态补偿概念首先在自然科学领域使用，指自然界自我修复与维持的能力，后来扩展到社会科学领域，其内涵也相应发生了变化，逐渐成为环境学、经济学以及法学等学科的研究对象。当人类对环境资源的开发利用超过自然生态系统的自我修复能力时，人类就应该主动采取措施，维持生态系统的稳定和完整性。这是生态学意义上的“生态补偿”，即基于维持生态系统平衡和生态的稳定，对由于人类活动造成的环境污染和生态破坏进行恢复、弥补或替换的过程或活动。从社会制度领域理解，生态补偿制度是运用经济手段对生态环境进行有效保护的制度，其核心是通过对生态的破坏者进行科学收费、从而对生态环境的保护者以及受害者进行合理经济补偿，最终达到经济发展与生态保护的协调发展。矿产资源生态补偿机制及其相关制度是生态补偿理论在矿产资源生态补偿领域中的运用。矿产资源生态补偿有狭义和广义之分。狭义上的矿产资源生态补偿仅指人类在开发使用矿产资源时，对被破坏的自然环境和生态进行的治理恢复，主要是恢复被破坏的生态环境所需成本和对受害者的赔偿成本。广义上的矿产资源生态补偿则是指对整个生态系统的理论价值进行补偿。既包括对受损失的自然生态系统的补偿，也包括对丧失发展机会的区域内的居民进行的补偿。有学者认为还应当包括为提高环境保护意识和环境保护水平而进行的科学研究、教育费用的支出。矿产资源生态补偿与矿产资源生态赔偿不同，它们之间有根本的区别。矿产资源生态补偿针对的是合法开发利用矿产资源的行为，这些开发利用行为一般已经过政府相关部门的审核批准，生态补偿主要是通过经济手段确保矿产资源开发利用主体承担相应义务并采取必要措施保护环境和生态。而矿产资源生态赔偿是指因违法行为造成了环境的恶化和生态破坏的后果所承担的责任。

1.2 矿产资源生态补偿理论依据

由于矿产开发利用过程中造成生态破坏、环境污染和区域经济可持续发展受到损害，矿产资源生态补偿受到了人们的重视。生态环境价值理论、外部性理论、资源耗竭理论等从不同角度构建了矿产资源生态补偿理论基础。

1.2.1 生态环境价值理论

生态环境是具有价值的，其价值来源于其具有的生态系统服务功能，即生态系统所形成的维持人类生存与发展的各种环境条件和价值。20世纪70年代以后，生态系统服务价值进入生态学和生态经济学研究视野。作为一种资源，生态环境是稀缺的，具有使用价值和非使用价值。无论是从使用价值还是非使用价值即其内在价值角度，使用生态环境都是要为之付费的。

1.2.2 外部性理论

矿产资源开发过程中，会产生正外部性和负外部性。矿产资源开发促进了经济社会的发展，使人类从自然资源中受益，这是它的正外部性。生态环境的负外部性，是指在矿产资源开采过程中，矿区所受到的环境污染和生态破环。负外部性是实施矿产资源生态补偿的重要依据，需要基于政府的税收政策或者给予清晰的产权界定的市场交易予以纠正。

1.2.3 资源耗竭理论

1931年，美国经济学家哈罗德·霍特林在其论文《可耗竭资源经济学》里提出了不可再生资源的经济理论。矿产资源的耗竭性实际上就是其不可再生性，矿产资源耗竭理论即代际均衡理论，是矿产资源在代际间的合理分配和利益共享的理论。在矿产资源的开发中，不仅要考虑当代人的需求，还要顾及后代的需要，不能给后代人的利益和资源共享产生损害。实际上，矿产资源耗竭补偿是一笔矿产资源代际补偿基金。

2 我国矿产资源生态补偿现状及其不足

2.1 我国矿产资源生态补偿现状

我国没有生态补偿方面的专门法律，有关生态补偿立法比较分散。自20世纪90年代以来，陆续颁布实施了一些与生态补偿有关的法律法规，这些法律法规一般是通过补助手段对生态效益保护者进行补偿。1994年制定的《自然保护区条例》中规定，“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当资金补助”。2001年公布的《防沙治沙法》、2002年修订的《草原法》、2002年制定的《退耕还林条例》等都有资金补助的规定。1998年修订的《森林法》、2008年修订的《水污染防治法》、2010年修订的《水土保持法》等法律法规中使用了“生态效益补偿”和“生态保护补偿”等概念。

从20世纪80年代开始，我国探索建立矿产资源生态补偿的政策法律制度，建立起了包括矿产资源有偿使用制度、矿山环境治理与生态恢复保证金制度以及矿产资源生态补偿费制度等多种矿产资源生态补偿法律法规体系。1986年通过的《矿产资源法》中规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。1993年《资源税暂行条例》规定“在中华人民共和国境内开采应税资源的矿产品或者生产盐的单位和个人都应缴纳资源税”。1994年2月，国务院发布实施了《矿产资源补偿费征收管理规定》，具体贯彻落实《矿产资源法》中有偿开采的原则。2011年实施的《资源税暂行条例》将油气资源税征收由从量征收修改为从价征收。2006年，《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》发布，从而在全国范围内陆续建立起了矿山环境治理和生态恢复保证金制度。在矿山资源生态补偿制度上，最早是昆明市在1993年试点的磷矿按吨征收的生态补偿费，用于矿区植被和周边破坏的生态环境修复。全国范围内实施了矿产资源生态补偿费制度。2002年全国整治乱收费中，由于收取矿产资源生态补偿费缺少法律依据而被取消。

2.2 我国矿产资源生态补偿立法不足

生态补偿方面基本法律的缺失，致使生态补偿主体、补偿对象、范围、补偿标准和具体补偿方式等没有统一明确的规定，系统的生态补偿机制没有形成。2010年4月，国务院启动了《生态补偿条例》立法程序，但到目前为止条例并没有出台。新修订的《中华人民共和国环境保护法》中规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。囿于这部法律的立法宗旨，生态补偿没有作详细具体的规定。所以，目前零散而位阶不高的有关生态补偿立法与实践使我国生态补偿的法律概念、责任与损害赔偿责任的界限等没有明确规定；中央政府与地方政府在生态补偿方面的责任没有厘清。目前主要是政府通过财政资金形式为生态补偿法律制度的实施提供资金来源，而且资金的来源基本上来自于中央财政，市场的作用没有得到发挥。

具体到矿产资源生态补偿立法上，我国没有完备的矿产资源生态环境补偿规则体系，也没有明确的资金来源。就矿产资源有偿使用制度来看，资源税费的征收标准和使用方向表明，矿产资源补偿费设立的目的是保障和促进矿产资源勘察、保护与开发，弥补国家对资源勘探投入的不足，其具有资源耗竭性补偿的性质。侧重于自然资源的经济价值而忽视其生态价值，因此，严格意义上该项制度并不具有生态补偿的性质。另外，资源税费征收标准过低，不仅资源耗竭补偿初衷没有得到实现，环境成本也没有体现，最终承担环境破坏成本的仍然是政府和社会。在矿山环境治理与生态恢复保证金制度方面，由于保证金是一次性缴纳，占用了矿产开发企业的资金，从某种意义上制约了企业进行环境治理的能力。在实际操作中，由于企业缴纳生态恢复保证金时并不需要同时提供环境恢复治理实施方案，也就无法保证其治理和恢复工作的科学性和有效性。而作为一项重要手段的生态补偿制度，生态补偿费征收由于合法性问题在2002年被取消。

3 完善我国矿产资源生态补偿立法建议

在矿产资源开发利用过程中，“资源有价”和“环境友好”应成为人们的普遍共识。加强矿产资源生态补偿立法，做到在国家层面有法律依据和政策指引是矿产生态补偿工作的重要前提。

3.1 加强和完善矿产资源生态补偿立法

我国现有的矿产资源生态补偿法律立法层级较低，且分散在不同的法律法规中。现有的法律法规对生态补偿有关的基本制度性问题没有统一规定，因此，应加快生态补偿立法，完善矿产资源生态补偿法律法规体系。要加快《生态补偿条例》的立法进程，出台生态补偿方面的基本法律，明确生态补偿的内涵。对生态补偿的主体、内容、客体，补偿对的象、补偿的标准和补偿的方式等予以明确；确立生态补偿基本原则，做到既发挥政府的主导作用，也要发挥市场的调节作用。加强矿产资源生态补偿法律、法规建设，从法律层面上，坚持谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复的原则。在明晰矿产资源所有权的基础上，明确相关主体及其权利与义务，确保环境和资源成本内化到使用者和受益者身上，促进资源有效利用、环境保护和生态补偿。

3.2 成立专门的管理部门

目前在和矿产资源生态补偿费相关的征收过程中，由于政出多门，导致矿区生态环境治理缺乏足够和有效的监督和管理。矿产资源税、矿产资源补偿费、环境恢复保证金、排污收费、排污权交易费，以及矿山环境监督检查制度与公众参与制度的落实等没有具体部门管理，影响了矿产资源生态补偿法律的落实和机制作用的发挥。因此，应该设立专门的矿产资源生态补偿管理部门。

3.3 完善中央财政转移支付制度

我国现有的财政制度中，没有明确的矿产资源生态补偿制度设计，所有涉及矿产资源补偿的各项财政政策在执行中存在诸多问题。目前，矿产资源生态补偿资金来源于中央财政的一般性转移支付和专项转移支付，地方政府囿于财力只在一定范围内承担义务。中央政府除了要履行本级政府的环境保护和生态补偿职责外，还要督促地方政府履行相应的环境保护和生态补偿责任。中央政府在确定转移支付时，对矿产资源生态补偿缺少考虑，致使财政转移支付对矿产资源生态补偿支持力度不够。而地方政府在矿产资源生态补偿上，所承担的生态补偿事权与财力不匹配，影响了地方政府在矿产资源生态补偿上的能力和积极性。所以，要通过一定的制度建设，建立机制进一步发挥中央财政在矿产资源生态补偿上的主导作用，完善中央财政转移支付制度。同时在全国范围内建立矿产资源生态补偿的横向财政转移支付制度。

综上所述，矿产资源生态补偿是我国生态补偿制度中重要的一个组成部分，是推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展的重要保障。我国自20世纪80年代开始已开始探索建立矿产资源生态补偿的法律法规，逐步形成了一套法律法规体系。但是这些法律法规对矿产资源生态补偿主体、对象、范围以及财政转移资来源等没有明确的规定。发达国家在这方面有可借鉴的经验。在吸收西方国家有益经验基础上，结合我国实践确立我国矿产资源生态补偿制度，发挥政府和市场两者作用，是做好我国矿产资源生态补偿的重要措施。

[1]秦玉才,汪劲.中国生态补偿立法路在前方[M].北京:北京大学出版社,2013.

[2]李军.矿产资源生态补偿制度探究[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011(4):92.

[3]吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社，2003.

[4]曹明德.矿产资源生态补偿法律制度之探究[J].法商研究,2007(2):17-24.

[5]任永安,邹爱勇.浅析矿产资源开发生态补偿制度[J].政法论丛,2010(4):99-104.