集体林权抵押的法律障碍与对策分析

唐加晖

（福州第三中学校，福州350003）

集体林是我国林业的半壁江山，是维护国家生态安全的重要基础，集体林业用地面积占全国林业用地面积的60.07%，集体有林地面积占全国有林地比重58.19%（数据来源《第六次全国森林资源清查结果》）。集体林权抵押是破解林业融资难、盘活森林资源，实现绿水青山就是金山银山的重要途径，是深化集体林权制度改革的重要内容。然而，我国目前对集体林权抵押政策限制较多，法律制度相对滞后，严重制约着集体林权抵押的发展。基于集体林权抵押的现行法律法规和实务运作情况，本文深入分析集体林权抵押所面临的障碍因素，并提出相应的对策建议，以企为相关部门制定集体林权抵押政策提供决策参考。

1 集体林权抵押的法律属性分析

林权是指是森林、林木、林地所享有的所有权和使用权（李良雄,2010）[1]。根据相关法律规定，我国森林、林木和林地的所有权包括个人所有权、集体所有权和国家所有权三种形式。其中集体所有的，包括根据《土地改革法》分配给农户个人所有经过农业合作化转化为集体所有的林地、林木和森林，以及在集体所有的土地上由农村集体经济组织种植、培育的林木。因此，集体林权应是一种混合物权，不仅具有所有权的性质，还具有用益权的性质（史鑫等,2012）[2]，表现为集体林所有权主体对农村林地（林木、森林）享有的所有权和使用权，包括占有、使用、处分和收益这四项权能（沈月娣,2011）[3]。

根据抵押的一般原理，集体林权抵押是农村集体经济组织或农户以其合法拥有的林地、林木所有权与使用权，在不转移其占有权的情况下，向抵押权人提供债权担保，当债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人有权享有就该林地、林木所有权与使用权依法处置后，所得价款优先受偿的权利（夏云娇等,2009）[4]。也就是说，集体林权抵押包括林地使用权抵押和林木所有权抵押，前者属于权利抵押，后者属于不动产抵押。从类型上看，集体林权抵押包含了权利抵押和不动产抵押两种类型。与一般的抵押物相比，集体林权抵押的抵押标的物——林地使用权和林木所有权具有三个方面区别：一是集体林权抵押遵循“林地一体主义”原则（邵元飞,2014）[5]，即森林或林木资产抵押时，其林地使用权必须同时抵押（《森林资源资产抵押登记办法》（试行）第8条有做出该规定）；二是林木生产周期长，林木资源潜在的自然风险和市场风险较大，从而缺乏良好的担保质量；三是集体林权抵押是抵押人无法履行债务时用以发挥其担保债权功能的，但是集体林的处分权往往受严格法律法规限制。因此，在深化集体林权制度改革中，集体林权抵押尚存在法律上的障碍亟待解决。

2 集体林权抵押的现行法律规定

2.1 关于集体林权主体的规定

《物权法》对集体所有财产的行使主体做出了相关规定，其中在第五十九条和第六十条规定农民集体所有的土地和森林、山岭、荒地、滩涂等不动产和动产，属于本集体成员集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。根据《物权法》以上规定，村集体经济组织或者村民小组代表集体又或者村民委员会应该是集体林所有权主体，但其构成并没有明确的法律界定，也缺乏实体意义上的独立。

2.2 关于集体林权抵押物的规定

在关于抵押物规定的相关法律条款中，《物权法》第一百三十三条和《农村土地承包法》第四十九条均规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地，经依法登记取得林权证或者土地承包经营权证等证书的可以抵押。而法律对新一轮集体林权制度改革后，以家庭承包取得的集体林地使用权抵押则没有予以回应。另外，根据《担保法》第三十八条至第三十九条和《物权法》第一百八十五条规定，抵押人和抵押权人以书面形式订立抵押合同需涵盖抵押物的名称、数量、质量、状况、所在地、所有权权属或者使用权权属等条款。同时《担保法》第四十二条规定，以林木抵押的，应当办理抵押登记，登记部门为县级以上林木主管部门。此外，《担保法》第三十五条还规定：“抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超出其余额部分。”这些规定说明对拟作为抵押物的林木资源价值进行有效评估是实现集体林抵押权的基本前提，而县级以上林业主管部门是实现集体林抵押权的重要机构。

2.3 关于集体林权抵押物处置的规定

《担保法》第三十三条和《物权法》第一百九十五条对抵押物处置明确规定，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权依照本法规定以该财产折价或者以拍卖、变卖该抵押财产所得的价款优先受偿。这为债权人维护合法权益提供了基本的法律依据。但《担保法》第五十五条还规定：“以承包的荒地的土地使用权抵押的，在实现抵押权后，未经法定程序不得改变土地集体所有和土地用途。”而且《土地管理法》第六十三条也明确规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。这意味着集体林权抵押时，其林地使用权同

3 集体林权抵押的法律障碍分析

3.1 集体林权抵押物的限制

现有法律只规定“经依法登记取得林权证的林地承包经营权可作为抵押物”，尚未有法律规定集体林权可用于抵押，甚至禁止部分集体林地使用权用于抵押，如《森林资源资产抵押登记办法(试行)》（以下简称《办法》）规定以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得抵押。根据此规定，以家庭承包形式取得的集体林权无法作为抵押物向金融机构申请贷款，无形中剥夺了部分集体林地承包经营权人的基本权利（沈月娣,2011）。此外，法律规定森林或林木资产抵押时，其林地使用权必须同时抵押。再依据以上《办法》的规定，以家庭承包形式取得的集体林所涵盖的森林或林木资产也无法作为抵押物，进一步剥夺了所有权人的基本权利。而自2003年新一轮集体林权制度改革以来，家庭承包成为集体林地经营的最主要方式。虽然出于对农民的社会保障功能和森林资源保护的目的，对集体林权作为抵押物的限制有现实必要性(张冬梅,2010)[6]，但过度的限制甚至是绝对的禁止不具有合理性。

3.2 集体林权抵押评估困难

《森林资源资产评估管理暂行规定》要求：“对拟作为抵押物的林地、林木和森林资产价值实行评估”。然而，目前多数地区林权抵押登记评估机构尚未建立，即使是江西、福建、浙江等林权制度配套改革较早的省区，也因缺乏资金、专业技术人员等原因，森林资产价值评估与登记工作无法落实到位，这成为阻碍集体林权抵押贷款的重要制约因素之一。此外，目前中国尚未建立统一的林木评估标准体系，导致林木评估过程中人为因素的影响多重，使林权价值认定结果的效力大打折扣（张岩,2014）[7]。而且，由于林木生长具有较长的周期性，林木资源存在潜在的生长风险（如火灾、病虫害以及其他自然灾害等），而政策性保险未能涵盖全部涉林领域，且保障水平偏低（秦涛等,2017）[8]，可能使集体林权变现存在问题，木材价格波动直接影响林地价值的变化，使得集体林权作为抵押物存在较大的市场风险（夏云娇等,2009）。

3.3 集体林权抵押物处置困难

集体林权抵押是抵押人无法履行债务时用以发挥其担保债权功能的，但集体林的处分权往往受严格法律法规限制，极大影响了林权抵押获得资金的能力。《中华人民共和国森林法》限制了集体林所有权人对所有林木的处分权，与《物权法》对经营权流转的规定不衔接。此外，法律规定当抵押人偿还不了到期债务时将抵押物交由抵押权人处置，由于现在的集体林权制度改革是坚持集体林地所有权不变的前提，即集体林所有权主体为村集体经济组织或是村民小组代表集体又或是村民委员会，集体林地所有权与使用权（经营权）相分离的现象普遍存在，导致集体林地的权利不完整。此外，《担保法》和《土地管理法》规定不得改变土地集体所有和土地用途，这就对林地的属性和用途进行了限定，当抵押人偿还不了到期债务时，金融机构需自行处置抵押物，而这需办理砍伐指标、拍卖、变卖、诉讼等一系列手续，处置难度大且成本高，而现有司法部门缺乏林权丰富的处置案例和经验，使金融机构难以通过法律途径处置抵押的集体林权（张岩,2014）。

4 促进集体林权抵押的对策建议

4.1 修订有关法律，适当扩大集体林权抵押范围

从目前的实际情况来看，以家庭承包经营为主要形式取得的集体林地使用权大量存在，而当前的法律对以家庭承包为取得的集体林地使用权抵押并未予以回应，因此建议对需要修改的有关林权抵押法律规定（如《农村土地承包法》、《森林法》、《物权法》等的法律条文）抓紧研究，提出修改议案。充分考虑林业生产经营特殊规律，适当扩大林权抵押范围，把以家庭承包经营为主要形式取得的集体林地使用权纳入到可抵押的范围，让集体林权抵押贷款真正做到有法可依，有利于维护森林资源的同时保障林农利益。

4.2 加快发展森林资源资产评估机构，奠定集体林权抵押基础

各地政府应尽快建立符合法律规定的林权评估机构，或积极鼓励市场建立林权评估中心，同时加强对森林资源评估人才的培养，提高林权评估机构（中心）及其从业人员的资质。与此同时，政府要按林业建设要求组织高校、研究院所及评估机构等制定一套权威性的森林资源资产评估体系，加快林权信息化建设，在金融机构与林业部门之间建立完善常态化的信息资源共享机制，从而将抵押人具体抵押物的位置、数量、质量、所有权权属、使用权权属等现实基础数据实行资源共享，完善森林资源资产评估管理制度，以便评估人员方便、合理的进行高质量评估。

4.3 完善林权抵押贷款风险保险机制，强化集体林权抵押保障

一要创新森林保险险种及经营模式，为反映林木生产的长周期性推出多期限的险种，根据不同树种、树龄设计保险金额，并逐步试行“保价值”的森林保险，同时对不同风险程度的森林实行差别费率，对商品林推行“统保+自愿”的参保模式；二要实行差异化的补贴机制，扩大保费补贴范围，增加经营管理费用补贴和税收优惠，为开展森林保险工作的基层林业部门和工作人员提供协办费用补贴，同时提高对商品林保险的保费补贴比例，提高资金使用效率。三要以政府为主导，建立林业巨灾风险保障基金，如中央级森林保险风险基金，化解保险公司巨灾风险损失压力。

4.4 改革采伐管理制度，确保集体林权抵押权实现

政府应在适当调整放宽商品林采伐管理方面制定政策措施，如建立皆伐面积限额和择伐补助制度，放宽跨年度采伐和重点区位商品林采伐限制，放宽伐区调查设计管理和竹林经营利用监督管理，对集体林不再下达木材生产计划等不断完善集体林采伐管理，赋予林权所有人更多经营自主权和林木处置权，有利于抵押人、抵押权人以及其他相关利益主体在集体林权抵押前后做出合理的采伐预期，从而保障集体林权抵押权的顺利实现。

4.5 建立健全林权收储制度，保障集体林权抵押权实现

各地政府应借鉴已有实践模式，推进建设具有森林经营优势的林权收储担保机构。林权收储担保机构可视为提存机构，专门为林权抵押人提供连带保证责任，并在抵押人出现信用违约后按合同约定对抵押林木资产进行依法收储，有利于抵押物的流转，解决抵押物无法处置的难题。与此同时，应尽快制定国家级或省级林权收储担保业务管理办法，规范收储担保流程，并加强对林权收储担保机构的财税支持及其他机制建设，健全林权收储制度，保障各方利益。

[1]李良雄.论林权抵押贷款的法律内涵[J].赤峰学院学报(汉文哲学社会科学版),2010(6):18-21.

[2]史鑫,杨拓.林权抵押的相关法律问题探析:以重庆市集体林权制度改革为例[J].教师教育学报,2012(8):37-41.

[3]沈月娣.论集体林权抵押的法律规制:以浙江省湖州市为例[J].北京林业大学学报(社会科学版),2011(3):35-40.

[4]夏云娇,赵国威.林权抵押贷款的法律问题探析[J].理论月刊,2009(9):123-125.

[5]邵元飞.林权抵押二题[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2014(5):63-68.

[6]张冬梅.论林权抵押之法律障碍及其解决[J].东南学术,2010(6):186-193.

[7]张岩.推进农村产权抵押贷款发展的实践与思考:以浙江省林权抵押贷款发展情况为例[J].浙江金融,2014(9):71-74.

[8]秦涛,田治威,潘焕学.我国森林保险保费补贴政策执行效果、存在的主要问题与建议[J].经济纵横,2017(1):105-110.