高校编制改革对教育职员专业化发展影响

陈霄

摘 要：高校教育职员制度改革推行十余年来成效明显。但当前教育职员专业化建设现状仍存在身份定位不清晰、知识技能不适应、评价体系不科学和发展空间不明朗等问题。高校应以编制改革为契机，加速教育职员专业化发展进程。

关键词：编制；教育职员；专业化发展

自2000年教育部启动高校教育职员制度改革试点工作以来，我国高校教育职员队伍发展取得明显成效，如打破职务终身制，建立起有效的职员薪酬制度等。但客观来说，当前教育职员专业化建设方面仍存在着身份定位不明确、权利义务模糊、评价体系不科学、发展空间受限等问题。与此同时，当前高校正在广泛开展编制改革，全面推行聘用制，建立符合高校办学规律、充满生机与活力的用人制度，这为拓宽教育职员的专业化发展空间提供了新契机。

我国高校教育职员改革的历史背景和存在问题

2000年，教育部启动了高校教育职员制度改革试点工作，包括设置“三等十级制”的职等职级、实行岗位聘任制、确立独立薪酬体系等。推行教育职员制是高校管理专业化发展的必然趋势[1]。但由于种种原因，教育职员改革和专业化建设还存在着四方面不足。

1.身份定位不清晰

在法律认同层面，教育部于1999年出台的《高等学校职员制度暂行规定》（以下简称《暂行规定》）是高校教育职员制改革的唯一政策文件，在岗位设岗依据、领导职数、高级职员比例上没有统一、规范的提法，“三等十级制”的职级划分对实际岗位需求的交叉没有体现，职级晋升和薪酬体系设计还稍显粗疏。在实践层面上，高校普遍缺乏教育职员队伍建设规划、培养、稳定和激励性政策，管理上强调按章办事。在教育职员自身认同层面，有学者通过调查发现，教育职员“职业倦怠”严重程度高于教师[2]。官僚化和以事为本的教育治理环境、高校金字塔式科层制结构特点、教育职员队伍建设的制度困境以及个人自我实现需求的弱化，共同构成教育职员职业高原和职业倦怠问题的重要原因。

2.知识技能不适应

高校教育职员分布于不同的岗位，具有不同的专业背景，管理专业化素质有待进一步提高。部分教育职员服务意识不强，工作效率低下，“门难进、脸难看、事难办”等问题比较突出，不仅偏离了专业化发展定位，而且也多为师生诟病。

3.评价体系不科学

目前，运行的教育职员考核制度对不同岗位类别、岗位级别没有区分性，偏于“考德”而非“考绩”，易流于形式。《暂行规定》规定教育职员的年度考核和聘期考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。绝大多数人员等次集中在称职这一层次上，存在“大锅饭”倾向。绩效考核制度与晋升、培训等激励制度分离，考核结果与薪酬管理缺乏有效联系。此外，高级职员的职级和职务考核相分离，基于岗位职级的考核由高校人事部门进行，而基于行政级别的考核由高校组织部门进行，不利于对职员开展综合全面的考核评价。

4.发展空间不明朗

从专业技术岗位向教育職员的过渡渠道比较畅通，但从教育职员职级向专业技术职务的过渡，缺乏有效的对接机制，使教育职员没有校内转行、转岗的余地，再加上高级职员职数偏少，这些导致了教育职员晋升瓶颈。高校间人事政策的不对等和对职员职级认可度的不同，使教育职员在高校间流动受到影响。有编制的人不能因能力不行而开除，有能力的人又因为没有编制而无法引进，制约着教育职员制度乃至学校内部管理体制改革的顺利推进。

高校编制改革对教育职员专业化发展的积极作用

深化高校教育职员制度改革，真正提升教育职员专业化发展水平，迫切需要理顺高校人事管理机制，健全高校内部的竞争机制和激励机制，建立起适应社会主义市场经济体制和符合高等教育发展规律的人事制度和分配制度。编制改革作为高校人事制度改革的重要组成部分，对教育职员队伍建设发展有着积极推进作用。早在2000年，中组部、教育部等部门就联合印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，提出按照“总量控制、微观放权、规范合理、精减高效”的原则进行高校机构编制改革。近年来，高校编制改革的步伐更是显著加快。2011年，国务院办公厅出台《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》，建议尽快实施高校编制备案管理，高校自主确定人员规模并实施动态调整。2015年5月，北京市发布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中明确提出，对现有高等学校，保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理。对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制。这些都为改革高校现行编制管理方式提供了政策依据，也为高校教育职员发展提供了“三个有利”的政策环境。

1.有利于高校自主、动态调整教育职员规模，进一步适应高等教育普及化阶段对高校内部管理的专业化要求

中国高等教育目前已处于从大众教育向普及教育转化的“过渡阶段”。在北京、上海和天津等部分省市，高等教育毛入学率已超过了50% [3]，领先迈入区域高等教育普及化阶段。马丁·特罗指出，伴随高等教育的对象从大众化过渡至普及化的发展进程，高校行政领导与管理的主体也发生变化，将由专职管理者转变为由“管理专家”专门管理并吸收校内外人士参与[4]。教育职员是我国高校内部行政权力的执行主体。推进教育职员专业化，以内部治理的局部质变带动中国高等教育的整体质变，是现阶段中国从大众化向普及化高等教育“过渡阶段”的必然选择。高校推行编制改革有利于破除教育职员身份壁垒，根据经费拨款条件和劳动力成本自行编制包括教育职员在内的“用人规模”，提升高校人力资本和管理的效率和效益，最大限度地实现人力资源的保质和增值；同时，也有利于吸收校内外人士参与管理，推动多元办学。

2.有利于厘清高校内部学术权力和行政权力的作用领域分野，进一步确立教育职员为高校行政权力的运行主体

在目前的高校人事管理制度下，“干部提拔式”晋升是教育职员唯一发展通道。高级职员职数仅占职员总数的35%左右，高校职员队伍中七级职员的晋升出现比较严重的堵塞现象[5]。近年来，不乏大量博士毕业生应聘求职国内“985工程”高校教育职员岗位。对于“80后”“90后”等年轻教育职员群体来说，由于受教育程度高，自我发展主体意识较凸显，而当前受制于总体不发达的高等教育管理信息化环境，教育职员日常事务工作具有较低专业含金量，管理工作的公共性性质、管理效果的共有性特征使得工作成果欠缺个人标识，再加上上升发展空间的有限，自身的知识储备的停滞和慢性消耗，易使他们产生无价值感；对于资深教育职员来说，由于年龄和学历限制，以及被大量存在的“双肩挑”干部挤压提拔晋升空间，易产生较为严重的心理焦虑和职业倦怠。这些也影响到高校日常办学管理与教学科研支撑服务的效率质量。高校编制改革有利于明晰高校教育职员是高校行使行政权力的主体，推动实现高校内部治理现代化。endprint

3.有利于解决高校编内编外“同工不同酬”问题，进一步凸显全面建成小康社会背景下的以人为本和全员发展

世界一流大学建设离不开一流的管理和专业化的教育职员队伍，这既需要专业化素质质量要求，也需要数量保证。我国高校发展受限于捉襟见肘的编制名额。1998年以来，全国普通高校普通本专科、研究生人数增加了约6倍，而教职工人数仅增加1倍多，教师编制增加大约2倍。[6]很多高校引入了大量的编制外人员来缓解这一矛盾。高校编外人员与编内人员存在“同工不同酬”等各项待遇的差异化，极大影响了编外教育职员的工作积极性、创造性。重视编外人员个体发展的需求，打通编外人员的晋升发展通道，是全面建成小康社会背景下以人为本、全员发展的必要举措，具有深远的现实意义。

以编制改革为契机加速教育职员专业化发展进程的政策建议

实行教育职员制的目的是建立健全与社会主义市场经济体制相配套的高校人事管理制度，造就一支优化、精干、高效、廉洁的高校管理人员队伍。

1.推动职业动力由外驱型转向内生型，明晰教育职员的专业化身份定位

通过编制改革，教育职员将不必再通过“铁饭碗”和“当官”仕途来体现自身的价值，其從业动机和职业发展动力将更多转向内生型，只要努力工作，通过业绩积累就可打破职业发展的天花板。建议建立严密专业分工的教育职员职位分类制度，以及以专才为标准的教育职员聘任体系。形成以专业化和公平竞争为核心的现代治理文化，优胜劣汰，使人才脱颖而出。建议政府参照《中华人民共和国公务员法》出台《教育职员条例》，为高校教育职员专业化身份提供法律保障。

2.推动治理方式由经验型转向知识化，提升教育职员的专业化知识技能

由于知识经济一体化和信息全球化的趋势，未来高校面向全球选聘高层次人才将不仅局限于教学科研岗位，更将延伸至教育职员岗位。知识和成就成为教育职员持久的、强烈的需要和追求，这将驱动高校内部治理方式从经验管理转向知识治理。强调教育职员作为职业性专家的定位，以应用型为主导的专业学科结构，秉承高成就感、高责任感的创新驱动，高奉献感的服务意识，遵循现代大学制度规范，更好地推动“党委领导、校长办学、教授治学、社会参与”治理结构的完善。建议建立适合教育职员专业发展的课程体系和继续教育体系，完善“以职业教育为主，学历为辅”的教育职员培训机制，将培育教育职员专业化的服务意识和奉献精神贯穿其中。

3.推动人员身份由差别化转向一体化，构建教育职员的专业化评价体系

各高校应根据办学实际，探寻符合学校校情和发展战略的教育职员与教师合理占比。建议建立以发展为主线的教育职员绩效考核体系；业绩为主、年资为辅的教育职员晋升体系；增加降档式的教育职员淘汰机制；加强教育职员薪酬制度的激励性和保障性。在过渡阶段，要正确处理好有编制的“老人”与无编制的“新人”“编外人员”的薪酬待遇、地位身份的差异等问题。

4.推动人员流动由凝滞化转向通畅化，拓宽教育职员的专业化发展空间

建议将教育职员分为业务类、管理类、服务类三种，完善各类别的专业岗位职级认证。可借鉴成人教育学分银行，建设教育职员教育服务工时银行，推行服务工时及管理业绩在教育领域的互认制度，推动教育职员在高校内部，高校之间，高校与企业、政府、社会之间的多向流动。在改革过程中，要把握好实施节奏和相关政策配套落实，把改革的正能量充分展现，减少改革对教育职员队伍建设带来的震荡。

参考文献：

[1]苏秋斌，张征. 高校职员制改革的理论与实践研究[J]. 中国成人教育，2015（1）：30-32.

[2]郭俊. 高校管理人员“职业倦怠”与价值重构—基于8所本科高校的实证研究[J]. 高教探索，2014（3）：15-19.

[3]李捷. 普及化后高等教育发展的比较研究[J]. 现代教育科学，2009（9）：61-65.

[4]潘懋元，谢作栩. 试论从精英到大众高等教育的“过渡阶段”[J]. 高等教育研究，2001（2）：1-6.

[5]储锦超. 高等学校施行职员制存在的问题与对策[J]. 市场周刊（理论研究），2011（9）：13-15.

[6]取消编制 高校迎来放权，面临挑战[N].光明日报，2016-02-23（13）.

（作者单位：北京师范大学党委宣传部）

[责任编辑：苑聪雯]endprint