PPP模式下我国历史建筑经营与保护研究

王俊嵘+宋子杰+陈顶新　陈志豪+王万粤+王钊博

摘要： PPP模式作为一种项目融资模式，目前已广泛应用于基础设施建设项目中，但该模式在历史建筑保护中的应用仍有待探索。本文以广州骑楼为例，尝试将PPP模式应用于其保护开发中，着重探讨广州骑楼保护与开发的资金来源和管理方式，构建企业和政府入股经营、政府特许企业经营、专家学者与非营利组织参与监督的经营体系，同时，通过因子分析，为广州骑楼经营改善提出合理的建议，让各方利益共享，风险共担，最终实现对历史建筑的保护性开发。最后，本文进一步探讨将PPP模式推广到其他地区历史建筑保护工作中的问题，推动PPP模式和历史建筑经营与保护有机相结合。

Abstract： As a project financing model， PPP mode has been widely used in infrastructure construction projects. However， the application of this mode in the protection of historic buildings remains to be explored. Taking Guangzhou arcade as an example， this paper attempts to apply PPP mode to its protection and development， focusing on the capital sources and management methods of arcade protection and development in Guangzhou. It constructs a management system of the enterprises and government operation， government concession company operation， experts and nonprofit organizations participation in supervision. At the same time， through factor analysis， it puts forward reasonable suggestions for the improvement of arcade business in Guangzhou， sharing the interests and risks of all parties， finally realizing the protective development of historic buildings. Finally， this article further explores the problems of promoting the PPP mode to the protection of historic buildings in other areas， to promote the organic combination of PPP model and historic building management and protection.

关键词： PPP模式；历史建筑；广州骑楼；因子分析法

Key words： PPP mode；historic building；Guangzhou arcade；factor analysis method

中图分类号：TU984.11 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）05-0036-04

0 引言

历史建筑是文化的传承象征，如何做好历史建筑的经营和保护工作，是当前的热门课题。2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，推动PPP模式在社会各领域广泛运用。本文将探讨PPP模式应用于历史建筑保护开发中的可行性。

1 PPP模式的介绍

PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。目前PPP模式已应用于铁路、污水垃圾处理厂等基础设施的建设，在这过程中政府将部分责任以特许经营权的方式转移给社会主体，从而与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

2 目前历史建筑保护中存在的问题

2.1 相关法律法规不完善和执行不到位

在我国，涉及对产权属于居民和非国有单位的居住性历史建筑进行保护的相关法律法规还不完善，这让许多趋利性企业或个人利用了其中的漏洞，“合法”地对历史建筑进行大规模拆迁、改建，为了获取经济利益不惜破坏历史建筑和历史街道。除此之外，相关部门对历史建筑保护法律法规宣传不到位，群众对历史建筑保护相关法律法规不了解，保护意识不强，导致了相关法律法规的贯彻执行不到位。

2.2 融资渠道单一，历史建筑保护资金不足

商业银行借贷和财政拨款是政府城建资金的主要来源。由于受到国际金融危机的冲击以及国内经济疲软的影响，地方财政并没有足够的资金进行城市建设。在中央银行要求银行削减它们对地方政府融资平台的借贷规模，并提高了银行借贷的门槛后，地方政府筹资难度加大，資金供给得不到保证。地方建设资金需求日益增加，与单一的融资渠道形成明显的矛盾，地方政府融资压力不断加大。这导致政府保护历史建筑的资金日益紧缺，让历史建筑的保护工作变得更加难以开展。

2.3 政府对历史建筑保护的经费投入不足

在历史建筑的保护和修复问题上，政府现行的定额人工费、材料费与实际市场价差距较大，这挫伤了保护者的积极性，给历史建筑保护工作的开展带来了困难。由于经费的缺乏，政府将申请文物保护补贴的门槛定得相对较高。在缺少足够资金支持的情况下，大部分历史建筑无法得到保护和修复，出现了不同程度的损坏。endprint

2.4 部分历史建筑产权混乱，政府难以实施相应的保护政策

据有关组织调查，广州市近三成历史建筑遭到不同程度的损坏，其中部分的建筑存在多个产权人，产权关系混乱。而在偏远地区，由于大量人员进城务工，房屋的闲置、荒废情况更加严重，不少历史建筑的产权人已经无法明确。建筑的保护与否以及保护程度的高低主要取决于产权人，政府主要是通过补贴等措施来激发产权人对历史建筑的保护意识，对历史建筑进行实际保护的参与度很小，能采取的实质措施也很有限。产权混乱的问题，使得许多保护政策无法落实，最终导致历史建筑遭到破坏。

3 运用PPP模式经营和保护历史建筑的可行性分析

3.1 PPP模式可以满足保护与发展的双重目标

目前，PPP模式已经在国内外公共设施领域广泛应用，但在历史建筑保护领域应用不多。在历史建筑保护领域运用PPP模式，可以引入社会资本和企业的成功管理经验，在解决历史建筑保护的资金来源问题的同时，进一步开发和盘活它们，做到“治标又治本”。假如把控制权完全交给民间的企业，原则上也可以筹集资金，但以利润最大化为目标的企业很可能会将历史建筑过度商业化，对历史建筑造成破坏，这也就失去了保护文物的意义。基于上述考虑，运用PPP模式可以将政府的协调作用和行政资源与企业的资金优势充分发挥，同时满足历史建筑保护与发展的双重目标。

3.2 PPP模式可以降低经营与保护的风险

历史建筑经营与保护的风险主要包括政治风险、经济金融风险、市场风险、社会风险、信用风险等。尽管政府能够化解许多风险，但当面对各种突发状况和问题时，政府部门处理问题的效率往往不及私人部门。PPP模式引入了社会资本，从而将权责与风险在政府部门和社会主体之间合理分配，提高历史建筑经营项目的整体抗风险能力。

3.3 PPP模式可以提高项目的效率

PPP模式相对于传统模式，在项目的成本和质量方面具有独特的优势。在传统模式中，前期建造和后期经营会分为两个不同的主体，这样会导致建造方仅仅会完成项目规定的限额，而不会主动去追求质量更好；在PPP模式下，政府通过特许经营的方式，允许建造方和经营方是同一主体，这就促进了建造方提高项目质量。前期工程质量好，能极大地减少后期的维护成本，从而缩小整体的成本。研究表明，在PPP模式建设下的道路，成本超支率、工期延误率更低，质量更高。

4 案例分析

4.1 广州骑楼的现状及存在的问题

4.1.1 广州骑楼的现状

广州的骑楼主要集中于荔湾区、越秀区和海珠区，目前保存最完好的主要集中于上九路以及下九路、恩宁路、第十甫路、一德路、海珠南路等。通过走访调查发现，上九路以及下九路的骑楼已被规划为步行街，因此整体上相对比较齐整、人流量大。而海珠南路、龙津东路等路段骑楼被破坏的问题比较严重，不少骑楼的建筑墙体存在严重的风化，电线纵横，街道混乱。保护工作做的相对较好的是一德路。它的周围商业基础设施完善，店名样式比较统一，吸引商家聚集，被发展为海产品一条街。

4.1.2 保护过程中存在的问题

①骑楼产权比较混乱，政府难以进行整体保护和改造。在走访中我们发现，政府拆迁办近些年已集中收购了一部分骑楼，但其余部分仍分散在更广泛的个体产权人手中。在骑楼改造过程中，个体产权人之间意见存在分歧。老一辈的产权人希望“修旧如旧”，恢复骑楼原来的模样，形成颜色和格局一致的骑楼街；但是新一代的年轻人则希望在修缮骑楼的过程中加入流行时尚元素，为骑楼注入现代建筑特色。骑楼改造需要协调各方的利益关系，分散的产权给政府统筹改造带来困难，导致骑楼保护工作的进展缓慢，部分地区甚至已处于停滞状态。

②政府没有长远的保护计划，未能发挥主导作用。政府对骑楼的保护没有提出具体明确的方案。有产权人透露，仅在2010年亚运会期间，曾经有政府人员到当地街道视察，向他们提出要修缮骑楼的要求，但修缮工程仅仅停留在粉刷骑楼的表面，骑楼的内部结构问题并没有得到改善。在骑楼的改造更新过程中，保护计划不完善和资金不到位等问题是制约骑楼保护工作进一步开展的主要障碍。

③骑楼的经营方式存在问题，商业价值不断下降。一直以来，廊下的小规模零售业是骑楼的主要经营方式。但是随着现代大型商场的快速发展，骑楼下的零售业受到了巨大的沖击，自身品种较少、价格偏高等缺点被逐渐放大。通过走访，我们得知目前骑楼下的零售业利润偏低，发展空间较小，规模较小的商家纷纷倒闭。经营方式上不合理的地方难以在短时间内解决，骑楼的商业价值不断下降，未来的商业发展甚至是生存都将面临重大危机。

4.2 骑楼开发与保护中PPP模式的运作方式

广州骑楼产权分布错综复杂，在广州骑楼开发与保护的实际应用中，应针对不同主体的产权人，选择不同的PPP运作模式。

4.2.1 骑楼产权为私人所有下的狭义PPP模式

在骑楼产权为私人所有的情况下，骑楼产权人将经营权让出获取一定的收益，由政府牵线搭桥，进行招商引资。这样做一方面可以鼓励产权人投资，另一方面可以吸引有竞争力的企业投资，成立公私合营的历史建筑开发公司来承包骑楼经营权，三方以认缴资金比例分配股权。

在该模式中，骑楼产权人收益主要来源为房租与公司股利分红；企业收益主要来源为经营利润。为了实现对骑楼进行保护的初衷，应该以政府全部所得股利及企业一定比例的股利设立保护基金，用以对历史建筑的维护，同时设立公积金，用以扩大经营。

4.2.2 骑楼产权为政府所有下的PPP模式

在骑楼产权为政府所有的情况下，BOT和BOO是两种可行的方案。从项目融资的角度看，BOT和BOO是并列平行的，本质上都是政府部门与企业签订特许经营权，授权企业独立建设和经营项目，企业通过向使用人群收费来收回投资成本并最终盈利。两者的区别是BOT项目存在特许期，而BOO项目是不受时间限制的。endprint

在该模式中，政府可以授予企业经营特许权，企业负责项目的营运资金，在专家组的指导下进行修缮，并在不对骑楼进行结构性改造的基础上负责骑楼未来经营与日常维护，在经营中所获得的利润归企业所有。

4.2.3 优化管理

首先，应以法律的形式严格明确各方职责，做到权责明确，互不越权干涉。其次，在公司内部管理过程中，为了平衡公司运行效率与保护监督，政府可以具有建议权，但不具有实际决策与开发经营的权利，而由企业在专家指导下进行决策与经营开发。政府、非营利性组织以及专家组成监督委员会对企业经营活动进行监督，重大事宜或决策需经股东会和监督委员会审核通过。

最后，在骑楼经营开发与保护过程中应充分考虑产权人的利益与感受，避免侵害产权人的权益。由于产权人对骑楼较为熟悉并具有长期感情，应允许其参与到骑楼经营开发与保护的工作中。产权人参与到建筑管理可采用以下方式：一方面，以监督者的身份监督开发机构的运营；另一方面，相比于外部企业，产权人对骑楼经营更加了解，其可作为执行者开展骑楼实际经营活动。

4.3 基于因子分析的顾客体验影响因素调查

4.3.1 问卷介绍

本次研究共发出问卷331份，实际回收331份，剔除无效问卷6份，得有效问卷325份，有效问卷回收率为98%。本次研究的样本数据男女比例为56.7%和43.3%，男性占比较大。

4.3.2 KMO与Bartlett球形检验

KMO检验用于检查变量间的偏相关性，KMO统计量越接近于1，变量间的偏相关性越强，因子分析的效果越好。根据实际调研结果并使用SPSS软件分析，得到KMO值为0.906>0.5，同时Sig<0.01，说明各变量之间存在显著的相关性。综上所述，因子分析适用于本次调研。

4.3.3 方差解释

选取特征值大于1的因子共三个，解释的累计方差达到77.922%，因此，这三个因子可以较好地解释原12个指标所包含的信息，12个指标可由这三个因子进行解释。

4.3.4 因子载荷

经过旋转后，公共因子1在服务人员专业水平、工作效率、服务人员工作态度以及投诉处理效率上有较大的载荷数，可以概括为服务质量因素；公共因子2在骑楼建筑特色、景区规划、周边治安状况以及内部装修上有较大的载荷数，可以概括为环境质量因素；公共因子3在交通设施、购物商店、娱乐设施以及餐饮设施上有较大的载荷数，可以概括为基础设施因素（如表1）。

其中，服务质量因子所占比重最大，其次为环境质量因子，再次为基础设施因素。说明骑楼服务质量对驱使游客前往参观的影响程度最大，而骑楼环境与基础设施对游客的影响程度略低于服务质量。因此，在经营者应投入更多精力予以改善骑楼服务人员服务质量，以促进更多游客前往参观。

4.4 经营策略

目前，骑楼商业街经营分散，缺乏统一的规划和指导，导致骑楼商业街与其他步行街功能趋同。因此，可采取以下方式发掘骑楼商业街特色。

4.4.1 依实际情况对骑楼分区，加大宣传力度

政府应该统筹规划，依照骑楼保护状况对骑楼分区，制定不同的经营策略。对于保护状况较好的骑楼区，如人民南路、大新路等，政府应完善现有的骑楼格局，在不进行大改动的情况下，把它们发展成文化旅游体验区；而对于保护状况较差的骑楼区，如第十甫路、恩宁路等，政府首要的任务是制定具体的保护方案，尽可能补齐不连贯的骑楼环，同时完善周围的商业设施，搞好卫生、治安等环境，鼓励发展适合当地骑楼特点的商户。

骑楼商户应该拓宽骑楼宣传渠道，创新宣传方式。调研结果显示，超过五成的游客认为采用公益广告、影视动漫、文艺演出等方式宣传骑楼的做法是比较有效的。相比之下，微博、微信等商户主流的宣传模式反而不太受行人待见。因此，政府可以有针对性地拍摄并播放公益广告，商家可以在人群密集的地方用大屏幕播放骑楼相关的影片，并定期组织大型的文艺汇演，借此宣传骑楼商业街。

4.4.2 融入传统元素，打造骑楼商业街特色

广州骑楼形式多样，其形式包括仿哥特式、南洋式、古罗马券廊式等，是异域风情和粤文化的结合体，有着浓厚的历史底蕴。如今的广州骑楼已经淡化了历史文化，一味地追求商业性质，失去了骑楼商业街应有的特色。建设骑楼特色街，不仅能盘活骑楼文化，将骑楼打造成广州市的一张名片，还能创造丰富的经济效益。在相似案例中，海口的骑楼风情街将具有南洋风情的药铺、武馆等商铺高度还原，同时引入具有南洋风情的文艺演出，供行人全天候观赏。广州骑楼可以借鉴海口经验，依托岭南文化打造岭南文化街，宣传粤文化中的元宵灯会、粤剧、舞狮文化等；还可以在各派骑楼的基础上，反映原汁原味的异域风情。

5 PPP模式的推广

5.1 因地制宜

在相对偏远、贫困的地區，为了解决产权问题，政府可以考虑整体收购、集体管理的模式。偏远地区的历史建筑开发程度较低，整体收购相对来说不会耗用政府和企业太多的资金，却很容易通过整体规划经营弄出特色。同时，原住民能够直接参与到面向游客的经营活动之中，这既提供了工作岗位，减少原住民的流失，又在一定程度上帮助贫困地区脱贫。大城市中历史建筑的产权比较混乱，亟需理清产权关系。运用PPP模式，制定长期的保护计划，政府能够发挥主导作用，整体改造和保护。

5.2 规范管理

随着PPP模式在古建筑保护领域的进一步深入，为了更好地保护各方权益，外部企业、产权人、政府三方应该共同入股经营管理，成立PPP管理中心，负责项目的日常管理。PPP项目应该公开、公平、规范地进行项目采购，择优选择运营质量好、综合实力强、诚信可靠的社会资本。此外，政府还应该建立优化保障制度，例如由产权人自行选举部分代表进入的监督委员会，防止出现利益受损的情况。

6 结语

历史建筑是我们人类不可再生的宝贵遗产，缺乏保护或盲目开发都会对其造成严重的破坏。PPP模式有利于拓宽社会资金进入渠道，从而让历史建筑的保护工作有了资金保障。但是，我国推广运用PPP模式起步时间较晚，相关的研究还处于起步阶段，仍需继续探索。

参考文献：

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[4]王力，程鸿.中国PPP模式现状及问题研究[A].2015.endprint