浅谈中国开征环境保护税的配套措施

申焕婷

摘要： 《环境保护税法》作为我国第一部推进生态文明建设的单行税法，于2018年1月1日起已经开始施行，这意味着我国施行了近40年的排污收费制度即将退出历史舞台。环境保护税作为一个新税种，在开征过程中必然会遇到阻力。为了使环境保护税能够顺利开征，必须有与之相配套的措施。本文就与开征环境保护税的配套措施，提出自己的建议。

Abstract： As the first one-way tax law promoting the construction of ecological civilization in China， the "Environmental Protection Tax Law" has been put into effect since January 1， 2018. This means that the system of charging sewage charges for nearly 40 years in China is about to withdraw from the historical stage. As a new tax， it will inevitably encounter resistance in the process of levying environmental protection tax. In order to successfully introduce the environmental protection tax， there must be the complementary measures. This article puts forward proposal for the complementary measures for enlivening the environmental protection tax.

關键词： 环境保护税；税种完善；地方政府考核机制

Key words： environmental protection tax；tax type improvement；local government assessment mechanism

中图分类号：F812.42 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）05-0013-03

0 引言

改革开放以来，随着经济的快速发展以及城市化进程的加快，我国环境污染问题也变得越来越严重。20世纪70年代以来，为了保护环境，我们国家开始实施排污收费制度。以后的几十年来也在不断改革排污收费制度，直到现在依然是以行政收费的形式保护环境。但是，随着经济的不断发展，排污收费制度也渐渐暴露出许多问题，已经不符合当代经济发展的趋势，对环境保护的调控力度和治理环境的效果也在减弱。因此，有必要进行“费改税”，开征环境保护税。

2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》，已经于2018年1月1日起开始实施。为了保证环境保护税的顺利实施，必须有与之相配套的完善措施。

1 开征环境保护税的必要性

1.1 开征环境保护税是控制环境日益恶化的迫切需要

随着经济的快速发展，环境污染问题也也越来越严重。全国各地面临着严重的雾霾问题，水污染问题也严重影响着人们的生活。除了雾霾问题和水污染问题，各种环境污染问题比如噪声污染、放射性污染、海洋污染等等也在困扰着我们。面对如此严峻的环境恶化问题，政府必须采取一定的措施抑制环境恶化的趋势，达到保护环境的目的。国外的实践证明，税收具有强制性等特点，能够在保护环境方面发挥重要的作用，是目前解决环境问题最有效的措施。因此，我们国家有必要开征环境保护税以更好的保护环境。

1.2 开征环境保护税可以完善我国环境保护手段

目前我国环境政策手段比较单一，主要以行政收费手段为主，经济手段运用不合理，效果不是很理想。管制型的环境保护制度存在一定的弊端，比如行政收费制度的对象是制度的被动遵从者，缺乏自主的遵守性。一旦制度中出现管理漏洞，经济主体出于私人利益最大化的动机，会寻找制度中的缺陷为自己谋利。一个有效的环境保护制度应该同时具备约束机制和激励机制，约束机制可以确保此项制度有效的实施，激励机制可以使经济主体的行为自觉的与制度引导的方向趋于一致。环境保护税收制度恰好就是这样一个制度：税收的强制性特点即约束机制，可以确保环境保护税制度的有效实施；税收的激励作用在于对于经济主体而言，税收会增加经济行为的成本，那么这就促使经济主体是选择缴纳税收承担其经济行为引起负外部性的成本，还是选择技术革新减少负外部性行为从而减少成本支出。

1.3 开征环境保护税可以弥补环境收费制度存在的问题

环境收费制度存在的最大问题就是环境收费不足弥补环境治理的成本，究其原因是环境收费标准偏低、环境收费强制力不够不能足额收取。根据国家环境保护总局的测算，我国城市生活垃圾的年产出量大约为1.5亿吨，而无害化处理率仅为60%左右，每年都至少有6000万吨的生活垃圾尚未处置。如果用就地掩埋的方法处理生活垃圾，每年大概需要投入130亿元的资金；如果建造焚烧厂，则需要一次性投入大约2460亿元资金。目前，全国没有处理的混合污水每年大约有340亿吨，如果建造污水处理厂的话，基建部分需要投资1860-2790亿元，而每年还要投入240-320亿元的运行费用。解决这些资金问题，需要依靠国家、企业和居民的力量，而国家出的资金只有税收可以解决。

开征环境保护税，一方面可以适当提高征税的力度，从而增加环境税收入；另一方面以税收的形式征收可以确保此部分税收足额征收，再加上其专款专用的特点，使得这部分税收只能用于环境治理。这样，就可以为国家治理环境提供强有力的资金支持。endprint

2 开征环境保护税的配套措施

2.1 相关部门的协调配合

环境保护税的征管部门是税务部门，但是环境保护税的征收管理工作的技术性要求较高，需要对纳税人的排污量进行定期监测，需要专业的技术人员进行监测工作，税务部门不能独自完成。因此，在环境保护税的征收前期需要环保部门配合负责监测，为税务部门提供排污数据从而获得计税依据，税务部门应当积极与环保部门进行沟通与配合。

一方面，在设计环境保护税方案以及制定相关环保政策时，认真听取环保部门的政策建议，使税收手段与环保部门的规章制度相互协调。另一方面，环保部门应充分利用先进的环保监测设备和仪器对污染物的排放进行监测，及时全面地获取第一手监测数据，为税务部门提供真实可靠的计税依据。

2.2 完善现有与环境保护有关的税种

我国现有与环境保护有关的各个税种都通过了很长时间的实践，证明在保护环境方面起到了一定程度的效果，但要使这些税种在保护环境方面起到更为良好的效果，还需要对这些税种做一些调整与改革，从而完善这些税种的环保功能。这里主要介绍资源税和消费税的完善与改革。

2.2.1 完善资源税

①扩大资源税的征税范围。从理论上看，资源税的征税范围应当包括一切可以开发和利用的资源，但我们国家只是将原油、天然气、煤炭等纳入了资源税征税范围，这些是远远不够的。因此，应把森林资源、水资源、海洋资源、生物资源、土地资源、其他矿产资源等全部纳税资源税征税范围。

②改变现行资源税单一的定额税率形式。目前，仅有原油和天然气采取采用从价定率的计税方法，其他的都是采用从量定额的计税方法。因此，应将资源税税率形式由定额税率逐步过渡到比例税率甚至复合税率。

③适当提高资源税的税率。目前，资源税的税率相对来说比较低，应当按照资源的自然属性、稀缺程度及对环境损害程度等因素，实行差别税率。对于非可再生、稀缺程度大、开采过程中严重破坏环境的资源采用高税率。另外，应当在原有资源税税率的基础上分别提高各个税目的税率。

④资源税征税权归中央。目前，我国的资源税完全是由地方政府征收和支配使用，这样就丧失了从国家层面调节资源税的条件，不能很好地保护资源，促进资源的合理开发与利用。因此，建议由中央统一制定征税范围、税率等，规范资源税的收入，从全局角度出发，统筹资源的开发利用问题，在保护生态环境的前提下确保资源的合理开发与利用。

2.2.2 完善消费税

消费税主要对五大类消费品征税，其中与环境保护有关的包括过度消费会对生态环境造成危害的消费品（比如鞭炮、焰火）、高能耗的消费品（比如摩托车、小汽车）以及不可再生和替代的稀缺资源消费品（比如汽油、柴油等）。对这些消费品征税，固然会对环境保护起到一定的作用，但是依然存在一些问题：①征税范围偏窄，现行消费税除了上述对环境有破坏的几类产品外，其他严重污染环境的产品并未纳入征税范围，比如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等“白色污染”产品等；②税率偏低，现行消费税对机动车辆、木质产品等一些应税产品的税率較之国外等发达国家普遍很低，由于这些应税消费品税率偏低导致环境保护的效果不是很明显。

针对上述消费税存在的问题，应对消费税做出调整与完善：①扩大消费税征税范围。应将那些生活中应用广泛、对环境造成严重污染的产品纳入征税范围，如一次性餐具、一次性塑料制品、塑料袋等；②提高消费税部分应税产品的税率。主要是提高哪些对环境造成污染的产品提高税率，应对木质一次性筷子、实木地板、摩托车、小汽车等的税率在现有税率的基础上适当提高。

2.2.3 完善耕地占用税

耕地占用税一方面可以实现税收调控的目的，另一方面也可以有效遏制耕地资源的掠夺性开发行为，从而在某种程度上保护生态环境。但耕地占用税在税率方面也存在税率偏低的问题需要解决与完善。

目前，耕地占用税的税率采取的是地区差别定额税率，最高税额为每平方米50元，最低税额为每平方米5元。根据中国地价网对全国主要城市地价监测报告资料显示，耕地占用税在建设用地地价中的比例极小，也就是占用耕地改为建设用地的成本极小，在这种低成本下就更易导致轻率占用耕地的行为。因此，在目前耕地紧张、占用耕地行为频繁的情况下，有必要在目前税额的基础上进一步提高耕地占用税的税额标准。

2.2.4 完善车辆购置税

车辆购置税是以在中国境内购置规定车辆为课税对象、在特定环节向车辆购置者征收的一种税。2018年1月1日起，对所有车辆恢复按10%的比例税率征收车辆购置税，不利于引导消费者购买低能耗、低污染汽车，更不利于节能减排。

为了引导消费者购买低能耗、低污染的汽车，可以考虑参考消费税中对小汽车征税的税率设计方法，根据车辆排气量的大小和车辆的特点设置不同的税率。对于以清洁能源为动力、符合节能减排标准的车辆，可实行较低的税率；对于排气量较小、污染程度较低的车辆，可以实行较低的税率；而对于排气量大的车辆，则应实行较高的税率。这样，就可以从购买的角度，在购买环节引导消费者购买低能耗、低污染的车辆，从而保护环境。

2.3 改革现行地方政府考核机制

目前，在我国GDP增长依然是对地方官员考核的一个极其重要的标准，使得一些追求短期利益的行为屡禁不止，很多地方官员热衷于搞招商引资、重点工程，不惜以牺牲环境为代价而追求GDP的增长。单纯地以GDP作为考核政府绩效的主要指标，会导致地方政府无视本地资源环境的承载能力、开发密度和潜力及发展内涵和路径差异，从而带来本地区资源和环境的严重破坏，不利于地区的可持续发展。

事实上，无论开征环境保护税会遇到多少困难与阻碍，其中最为关键的是政府的考核机制，如果不对现行的政府考核机制加以改革，那么无论实行怎样的环境经济政策，其效果必然会大打折扣。我国若要保证环境保护税能切实发挥作用，就必须改革现行对地方政府的考核机制，具体可以考虑在衡量地方政府绩效时加入绿色GDP、绿色工程等一些考核标准，形成考核地方政府更为科学合理的衡量标准。

参考文献：

[1]周燕.对我国开征环境保护税的相关思考[J].现代经济信息，2017（5）.

[2]蔡博.我国开征环境保护税问题研究[D].辽宁大学，2012.

[3]何叶青，张萌.环境保护税在我国的实施构想[J].市场论坛，2017（07）.endprint