对山西省煤炭采空区农村人口迁移的思考——基于制度均衡理论视角的考察

王蜀磊，王艳萍

(1.山西师范大学 经济管理学院，山西 临汾 041004；2.太原师范学院 经济系，山西 晋中 030619)

人口迁移是人类各个历史时期都存在的社会经济现象，但引发人口迁移的原因则各有不同。因煤炭采空区(塌陷区)而引发的人口迁移是其中较为特殊的一种，它根本有别于自然生态环境、政治因素和经济结构变化而引发的人口迁移。煤炭采空区不仅引发当地地质、水文、植被和生态环境变化，而且直接影响到其上居民生产和生活的正常进行。本文仅从山西省煤炭采空区的制度安排出发，分析煤炭采空区农村人口迁移与市民化的制度均衡。

一、文献综述

针对煤炭采空区这一实际，学者较多从工程技术防范角度和塌陷区治理方式上对其进行研究，关注生态移民、工程建设移民及安置补偿等问题。而将农村人口迁移与煤炭采空区结合起来的研究成果还不多。常晓飞运用法律父爱主义理论考察了山西煤炭采空区移民权利方面存在的权利缺失，认为国家应该专门设立煤炭采空区移民法以真正维护他们的基本权利。从立法的高度考察，为建立相关的法律制度提供了依据。[1]赵群帅以山西省河津市下化乡为例，从五个方面研究了山西煤炭采空区对失地农民所造成的影响，分析了农民迁移过程中存在的经济上和心理上的困难。[2]李连济、邓兰燕针对煤炭采空区的产业转型提出了制度创新，优化组织结构和技术结构，加快发展新兴主导产业的思路。[3][4]

许多煤炭采空区在短时期内，甚至在长期内导致的地质性和生态性破坏都是无法恢复的，这就意味着在土地上居住的人口和劳动力的生产无法继续进行，生活也难得到应有的保障。世代居住和生活的人口将永远告别此地，在异地寻求生产和生活之出路，迁移是必然的、唯一的选择。在目前研究成果和有关制度安排都是从眼前利益补偿和移民安置角度进行关注。如董俊简要介绍了采空区失地农民的权益保护和安置，以及提升政府的公信力和对突发事件的预测能力。[5]

综上所述，研究成果多是从已经发生的既成事实结果上去研究事后处理办法，都是从对居民的经济补偿和安置上提出对策建议。明显对经济补偿标准计算的理论依据分析不足，移民安置方式还是依靠行政手段进行。还没有看到学者从制度均衡理论角度深入分析和考察，为以后类似移民问题提出前瞻性的理论考察。另外，研究还没有涉及到迁移人口和劳动力如何完成由农民向市民社会身份的转变，从而真正实现城乡居民社会福利均衡化目标。

学者对土地制度安排的研究成果颇为丰富，但主要集中在基础理论层面，当然研究成果也为实践提供了坚实的理论基础。余兴厚从制度经济学视角对失地农民进行了研究，分析具有深刻性[6]，但还没有能够根据特定原因引发的制度安排和制度均衡进行分析论证，因而还无法解释特定因素——煤炭采空区——的制度供给和制度需求的均衡问题，从而有必要对该问题进行深入分析和考察。

二、对煤炭采空区制度安排的理论思考

(一)现有制度安排的逻辑

新中国在社会主义三大改造中建立了全民所有制和集体所有制两种公有制形式，并且在宪法中明确界定了全民所有制与集体所有制在土地这一基本生产资料的归属界区，彻底改变了我国数千年来土地私有产权制度。与此同时，国家还建立了以户籍制度为首的十四项制度，规定了城乡人口和劳动力流动条件与福利待遇的制度安排，以及全面实行城市偏向的政策供给等一系列制度安排。三者间在国家集权计划体制下形成制度安排的权利束，规范着城乡居民的行为选择，从不同侧面作用于社会经济生活*在我国全面转向社会主义市场经济体制后，虽然对原有的制度安排进行了调整，然而，农村集体产权制度还没有真正落实，户籍制度对居民生产和生活还产生着实际的影响。特别是在国家主导社会经济资源的背景下，原有制度安排还惯性地发挥着作用。。

在土地归属性质调整和变更上，国家随时可以根据国民经济计划和社会发展的需要，将农村集体土地所有制变更为全民土地所有制，而全民土地所有制则不能变更为农村集体土地所有制。不仅如此，国家还进一步规定了农村集体土地所有制土地的使用方向，不能随意改变耕地的用途和使用方向。事实上是限制了集体土地产权关系的实现。另外，在社会经济实践中，农村、农业也不是国家重点建设和社会经济资源的主要投资方向，农民不是国家重点关注的对象。在“极限积累”机制导引下，还将农业剩余大量转向了工业化建设。

针对埋藏在地下的矿产资源的归属权是全民所有的还是集体所有的，从法理上，宪法明确规定为全民所有。然而，地表耕地与地下资源是相互联系、相互影响和相互作用的。如何合理地确定集体所有与全民所有二者间的界区，在现有法律中还没有作出明确的规定。如果相互间发生了实际的影响，如何去主张和维护各自的权益，国家、国有企业与农民间博弈的结果最终还是偏向于国家一方。

在社会经济实践中，大型连片矿产资源是国家所有并拥有其开采权，小型和分散矿产资源的实际开采权是归农村集体的，形成地下矿产资源是两种所有权和使用权并存的事实。由农村村民开采矿产资源的收益归集体成员共同所有。当集体和个人在矿产资源开采越界，特别是直接影响和破坏了国家矿产资源正常开采时，国家才会采取相应的制裁以保护矿产资源的法律规定和政策措施维护其权益。如果集体和个人在矿产资源开采上影响甚微，一般不会引起国家的足够重视，采取的制裁措施的作用也是有限的。这说明全民所有制的产权保护是不完全的。国家在调整过程中也使集体产权不完全，随时会因国家政策的调整而使集体产权不能得到有效保护*鉴于山西省煤炭开发中出现的乱象，煤炭开采中事故频发，国家强令关停农村小煤矿。许多地方对集体小煤矿的收购也没有真正从市场意义上实现产权关系的转让，煤矿开采投资金并没有得到真正的估价，实际是对集体所有制权益的侵害，引发了多起严重纠纷和社会群发事件的发生，危及社会稳定。。

即便农民依法取得了矿产资源开采权，农民也不能完全依据集体产权去行使权利矿产资源的开采。矿产资源开采不仅表现在生产经营环节，还体现在流通环节，国家对农村集体开采出来的矿产资源在交通运输和市场流通上也有诸多限制。农民往往是打擦边球或钻政策的空子在本地较为狭小的区域内进行着生产和经营。农民如何参与市场竞争，不是取决于自身能力和水平，而是取决于国家政策规定和政策调整。如何真正落实农村集体产权是一切问题的焦点。

(二)现行制度安排实践的影响

煤炭开采导致采空区地质条件和生态的变化，给采空区上居民的生产和生活带来了不便，甚至威胁着人们生命和财产的安全。如果是由全民所有制企业开采煤炭资源所形成的采空区以及造成的各种损失和影响，自然由全民所有制企业从其收益和资产去解决，并承担其全部的法律责任。涉及到煤炭采空区上居民财产补偿、就业安置，以及采空区复垦恢复等经济和社会保障的一切费用。当全民所有制企业无法承担其全部责任时，因其全民所有制采取国家所有制形式，最终是由国家承担其全部责任。如果该煤炭采空区是因集体所有制企业开采形成的，所引发的一切责任是由集体所有制企业承担全部责任和损失，即用前期收益弥补后期之结果。如果无法承担其全部责任，也只能是集体所有制成员承担其损失。这样来看，两种不同所有制不仅是经济权益归属界定的差异，还可能进一步扩展到经济生活之外的政治和社会层面的差异上，从而为制度变迁与制度均衡提出了新的要求。

从农村人口迁移动机和行为选择上看，大致可以分为主动迁移和被动迁移两种。一般来说，煤炭采空区农村人口迁移属于被动迁移市民化范畴。他们不是因农业劳动力生产率提高而形成的农村剩余劳动力范畴；他们是因煤炭资源开发大量占用耕地或采空区致使土地无法耕种而成为农村剩余劳动力范畴。从农村剩余劳动力转移理论上看，他们的转移是势在必行。然而，面对煤炭采空区可能带来的危害，绝大多数农民并没有建立起预期的迁移决策。在既有的制度安排下，一方面，他们还不能被现有的制度所接纳，农村剩余劳动力转移受到国家制度和政策的严格限制，只能游离在制度安排之外，基本的权益无法得到有效保障。另一方面，他们对既有煤炭资源和土地补偿的依赖，主动放弃无法耕种土地的所有权和经营权就意味着基本权益的丧失。因为，当房屋出现某些裂缝或地陷影响农作物栽培时，能够得到政府和企业数额不等的经济补偿，会进一步强化农民的依赖心理，降低其劳动意愿和劳动技能转变的目标。特别是多年来一些农民能够以“坐地虎”身份继续坐享煤炭资源开采发财致富和得到巨额补偿时，这种懒惰心理也得到强化。如果政府强令煤炭采空区居民迁移并异地安置时，必然会采取各种过激行为去抗拒迁移和安置。另外，他们对煤炭资源和补偿的强烈依赖，也难有农业生产之外的劳动技能，迁移将使生产和生活变得无所适从，降低或影响生活质量。政府可以建设迁移安置房，改变他们的居住环境，但无法帮助他们适应新的生产和生活环境。政府可以为他们提供无偿或低息的生产发展资金支持，但无法帮助他们改换生产技能。政府可以为他们提供劳动技能的培训，但无法帮助他们在新的环境中参与市场竞争，无法真正实现和完成农村转移人口市民化目标。这大概是以另一种形式印证了“资源诅咒”之说。以上行为选择似乎与制度需求无关，但确是既有制度安排的产物。总之，农村人口被动迁移市民化在这些方面存在的诸多矛盾和不适，与既有的制度安排不无关系。

(三)煤炭采空区农村转移人口市民化制度均衡的基本框架

煤炭采空区农村人口转移面临的制度供给和制度需求非均衡，必然引起制度供给和制度需求两方面的变革，从而最终走向煤炭采空区农村人口转移市民化制度的均衡形态。[7][8]

图1

三、对方案反思及对策建议

从山西省煤炭采空区的范围和受影响居民的数量和结构上看，基本上涉及的是农村集体土地所有制和农村居民，直接影响着农村土地产权和农村居民生产和生活的正常进行。因此，这里研究的重点是农村剩余劳动力人口迁移及市民化。

首先，面对山西省煤炭采空区的严峻形势，山西省政府在近几年相继出台了多个治理工作指导意见、规划指导性文件和工作安排[9][10][11][12]。这些指示安排的指导思想是从百姓的安全和健康等民生工程角度进行通盘考虑的，主要包括处理方式和办法，即如何补偿、如何安置，补偿标准的确定，如何进行资金筹措和资金保障，以及有关煤炭采空区或塌陷区地治理和复垦等补救性措施。

其次，目前我国政府对矿业征收的税费[13]主要是针对煤炭等资源的探矿、使用等征收的，并规定了其用途。一旦在煤炭采空区出现可能的后续问题，如何进行补偿并没有在矿业征收税费中体现出来。此外，国家对矿业征收的税费是否能够满足采空区居民在搬迁安置时的资金需要，如果资金来源没有着落，就将面临无责任人和责任人无力承担的窘境。为了解决采空区居民的民生问题，最后只能由政府买单。村集体能够为迁移农民承担的数额则完全取决于村集体的经济实力。必要时被迁移农民个人也要承担部分安置费用，这些都会给移民搬迁带来不少困难和问题。

最后，目前我国农村房屋拆迁管理条例的有关规定主要是围绕社会经济发展的市政建设拆迁安置所作出的规定，并没有针对其它非个人原因拆迁安置作出规定，也没有对事发肇始者的权益作出明确规定，从而失去了责任追索的法律依据。

从以上几个方面可以看出，目前出台的条例规定或是事后的应急措施，或是针对生产环节的税费征缴。前者具有临时性和应急性特征，后者缺乏预见性和防患性，都没有从农村土地产权制度层面上形成新的制度供给。为此，笔者尝试提出以下对策建议，以推进煤炭采空区的制度均衡：

首先，土地产权关系的构造。土地是自然生成的，是人类和各种动植物赖以生存的载体。广义的土地包括了地表、地下和地上空间三个部分，完整的产权结构是三者的统一。拥有完整产权也应统一于一体，产权转让也应统一于一体，同时环境整治也应统一于一体，也就意味着产权拥有者负有终极责任权。各个经济主体不仅获得地面土地的使用权，而且获得地下资源的拥有权。同时在产权边界的界定中，地表的界区易确定，而地下和地上空间产权的确定就因资源的流动性和不可分割性特征，只能根据相邻权原则确定其界区。在制度供给上保证土地产权的统一性、一致性和稳定性，可有效防止土地分别或多头所有和使用过程间的矛盾，从而最大限度地降低社会交易成本。

其次，居民社会身份和公共福利制度的再造。经过三十多年的改革开放，以户籍为首的十四项城乡居民隔离的制度安排已经被国家法律和政策彻底否定了，标志着城乡一体化时代的到来。然而要彻底改变事实上的城乡居民身份差别和实现城乡居民分享公共福利还需时日。国家在制度供给上加大对乡村和小城镇的倾斜是实现城乡分享公共福利之必然，是对过去“欠账”的偿还。改善农村基础设施，加大农村剩余劳动力转移的劳动技能培训，提高农村居民整体的文化教育水平，对农村迁移人口的安置提供资金支持是实现城乡一体化的基础和保证。

再次，在产业结构和产业政策上的构造。彻底摆脱资源型地区对自然资源的依赖，在资源枯竭和可能发生生态环境改变前就做出规划和预测，实现一地产业结构的升级，改变资金投资方式，实现政策性“输血”向自我“造血”机制转变。

最后，在煤炭资源探矿和开采征收资源税构造。在资源税费制度规定层面上，不仅要有效地保证目前国家对税费征缴和用途的既定目标，而且还须提取预防和保障基金，用于防范可能的地质变化引发的塌陷，以及对生态环境的治理和恢复。当这部分专款不足以保证煤炭采空区居民的实际损害时，煤炭生产企业必须用公积金、公益金和盈利来弥补。当这些还不足以弥补时，就需用自有资本承担无限责任，切实维护煤炭采空区居民的基本权益。

综上所述，农村剩余劳动力转移人口市民化是工业化和城市化发展之必然，只要制度供给得到满足，他们在较短时间内就能完成农村人口市民化的转变过程。因此，农村剩余劳动力转移人口市民化不仅仅是农民社会身份的变迁，还要使迁出地农民能在迁入地正常生产和生活，与市民享有相同的社会福利水平。保障煤炭采空区居民基本生产和生活，实现农村人口市民化，提升整个社会公共福利水准是社会经济发展的根本目标和归属。要实现这一目标，唯有进行与社会主义市场经济体制相匹配的产权制度变革，建立符合市场效率和社会效率的制度均衡。

[1] 常晓飞.山西煤炭采空区移民权利保护研究[D].沈阳：辽宁大学，2013.

[2] 赵群帅.山西煤炭采空区失地农民问题研究——以河津市下化乡为例[D].太原：山西财经大学，2013.

[3] 李连济.煤炭城市产业结构转型的选择——以山西煤炭城市为例[D].上海：中国科学院上海冶金研究所，2000.

[4] 邓兰燕.西部煤炭采空区发展转型研究[J].社会科学家，2012，(S1).

[5] 董俊.政策效用下的山西煤炭采空区农民权益保护[J].商，2015,(2).

[6] 余兴厚.失地农民问题的制度经济学分析[J].宁夏社会科学，2005,(3).

[7] 何一鸣，罗必良，高少慧.农业转移人口的市民化：基于制度供求视角的实证分析[J].经济评论，2014,(5).

[8] 王蜀磊,王艳萍.对农村转移人口市民化的制度考察——以城中村改造的制度均衡为例[J].未来与发展，2016,(11).

[9] 山西省人民政府.山西省采煤沉陷区治理工作指导意见[N].山西日报，2014-6-9(1).

[10] 山西省人民政府办公厅.关于印发山西省深化采煤沉陷区治理规划(2014—2017年)的通知[EB/OL].http://www.shanxigov.cn?.2015-3-20.

[11] 山西省人民政府办公厅.关于印发山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知[EB/OL].?http://www.shanxigov.cn?.2015-04-29.

[12] 山西省人民政府.关于印发《山西省采煤沉陷区综合治理工作方案(2016-2018年)》的通知[EB/OL].http://www.shanxigov.cn.2016-07-06.

[13] 冯菱君.我国政府目前对矿业征收的税费[EB/OL].中国选矿技术网?矿山投资指南.2012-5-2 11:41:42.