论企事业单位电子文件归档与数字档案室创建

李 甜

之江实验室

2019年4月26日起施行的国务院第716号令《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条明确提出了现阶段电子文件归档的落地要求。浙江省作为数字化改革先行示范省也于2019年9月18日印发了《浙江省党政机关电子公文归档与电子档案管理暂行办法》，浙江省构建的“一键归档、单套保存、一站查询”行政审批电子文件归档管理模式，为全省“最多跑一次”改革提供了基础支撑和技术保障，同时浙江省企事业单位示范数字档案室与规范化数字档案室创建也正如火如荼地进行。然而一部分传统企事业单位由于各种历史问题仍采取传统载体、传统手工管理方式，尚未开展档案信息化建设，严重束缚了档案管理工作发展的脚步。因此对于这部分企事业单位档案管理来说，推动档案管理工作转型升级，创建数字档案室和电子文件归档，是目前最重要的任务。

1 企事业单位传统档案管理现状与问题

根据《国家档案局关于修改〈电子公文归档管理暂行办法〉的决定》（国家档案局令第14号）文件精神，改变原来将纸质档案和电子公文同时归档的“两套制”档案管理方式，只要符合国家有关规定要求，电子公文现在可以仅以电子形式归档，电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求。近年来，我国也相继颁布了《中华人民共和国电子签名法》《计算机信息系统安全保护条例》《专用网与公用网联网的暂行规定》《计算机信息网络国际联网保密管理规定》等法规，为互联网信息安全提供了重要的法律保障。全国许多行业完成了数字化档案馆（室）的创建工作，陆续实现了档案管理系统集成、电子文件归档、档案数字化转型升级。但依然存在大量企事业单位沿用之前的传统载体、传统手工档案管理方式，特别是一些创建年代久远的企事业单位，其档案管理历经多次变革与几代人，管理理念、管理方法、保管方式等远远落后于时代步伐，使档案检索困难，效率低下，利用率不高，无法发挥档案应有的价值。

1.1 全宗来源复杂，脉络不清

成立年代久远的企事业单位，组织机构往往历经多次变革，经营内容、管理模式早已发生了根本性的变化，单位经历重组或拆分，单位全宗错综复杂，若在当时没有有意识地保管档案，划分全宗，时至今日，档案脉络更加难以理清。

1.2 档案分类与整理不规范、不统一

档案管理规范化体系是随着时间的推移与时代的进步逐步形成、发展与成熟起来的，各个时期的档案分类与归档整理方式都有所不同，分类方式和整理规范不统一，使得新时期产生的档案与历史档案无法很好地融合。

1.3 档案实体分散保管，利用率低

一些早期建立的企事业单位，因为存在时间久远，在发展过程中形成了品种繁多的大量历史档案，而且办公地点往往因为空间不足多次搬迁，甚至历史档案分开存放在各处，导致档案查找利用困难，利用率不高。

2 数字档案室创建与电子文件归档的任务

针对企事业单位传统档案管理的现状和问题，需要顺应时代的发展，利用信息化手段和技术，结合先进的档案管理理念和模式，开展电子文件归档和数字档案室创建工作。电子文件归档是指将应归档的电子文件经过整理，确定其档案价值后，通过计算机网络或脱机载体，从文件形成部门转移存储到受档案部门控制的计算机系统中，向档案部门移交的过程。创建数字档案室是指对机关与企事业单位在履行工作职能过程中建立的本单位办公自动化系统、业务系统所产生的电子文件，以及室藏传统档案数字化所生产的数字档案信息，进行采集、整理、存储、管理，并通过档案管理系统信息集成平台实现网络共享与利用。电子文件归档是创建数字档案室的基础，数字档案室的创建为电子文件归档提供载体和方法。

现阶段企事业单位创建数字档案室的档案来源主要有：传统历史档案数字化转换，各类办公系统与业务系统形成、办理、传输和存储的数字格式的各类信息记录，各部门移交的各类补充归档。

创建数字档案室的主要任务有：

（1）开展档案实体规范化整理，对历史档案进行一次大规模的收集、清理、整理，确定档案分类和整理的规范化、统一管理模式，做好创建数字档案室的基础工作。

（2）加强信息化建设统筹规划，建立档案管理系统并实现与其他业务系统的对接和信息传输。

（3）开展档案案卷目录、卷内目录、文件归档目录等室藏档案条目数字化工作。

（4）室藏档案通过数字化扫描加工转换成电子文件。

（5）探索电子文件归档新思路，在保证电子文件原始性、真实性、完整性、可读性前提下，打破技术壁垒，确保电子文件法律效力，并实现在线归档。

3 创建数字档案室存在的难点问题

数字档案室建立在信息化总体规划，以及档案系统建设和集成的基础上，在处理历史档案的问题上，既要符合现阶段国家与行业的规范，又要符合本单位档案管理统一的规范性要求，进行系统性编制与整理。创建工作最大的难点是如何理清脉络，以及对各类全宗与交叉全宗历史档案重新整理、分类的问题。其次是各类信息系统中产生的原生电子文件如何归档问题。

3.1 完善档案分类体系，建立归档库

数字档案室的创建是建立在实体档案管理模式和整理方法体系化、规范化的基础之上的。为了建立有序规范的数字档案的归档库，必须从全局的角度，进行各类档案脉络的梳理，整理出全宗脉络体系，制定系统的档号编制规则。

文书档案：早期的企事业单位，出现多全宗与交叉全宗的情况比较普遍，档案的复杂性主要反映在文书档案上，而且早期的文书档案缺少规范的档号编制，所有全宗只有年度与案卷顺序号，如果要实现数字化管理，应首先区分全宗，并编制档号。

如果同一脉络体系的全宗能按年度顺延，应当归成一个全宗；如果不同脉络体系全宗不能顺延，则按不同的全宗进行区分。最后根据不同的全宗脉络体系建立不同的文书档案库，分别按不同的全宗编制档号，并按年度分类归档。

科技档案（即业务档案）：一般按项目、产品等区分，编制档号，建立相应归档库。

会计档案：会计档案是根据独立核算单位形成的，必须按各核算单位建立归档库，编制档号规则，按年度按核算单位分类归档。

照片、录像、实物等特种载体档案：可以与文书档案的编制方法相同，但如果数量比较少，也可以按一个全宗分别建立归档库，按年度分类归档。

3.2 开展历史档案的基础性整理与数字化工作

历史档案的基础性整理与数字化工作是流水线同步进行的。主要有以下几方面：根据历史档案体系建设的方案与档号的编制规则，在保住原有整理基础上，区分全宗、门类、年度等对各类档案进行系统性的整理，对已经整理规范的则编制统一的档号，对整理不规范的则进行规范化整理。同时在存放档案时，注意同一全宗的档案集中存放。档案进行数字化转换，则选择永久、长期（或30年）期限的档案进行扫描。

3.3 做好应用系统规划和建设

在应用系统的建设模式上，需要结合企事业单位本身的信息化规划进行选择。在基本功能设置上，按照《电子文件管理系统通用功能要求》（GB/T 29194—2012）以及浙江省档案信息化建设相关要求，应具备登记、分类组织、编目、著录、存储、数字签名、检索利用、鉴定、统计、系统配置、用户管理、安全管理等功能；在企事业单位各业务系统之间，通过规范应用程序接口归档电子文件及其元数据的实时捕获电子文件和元数据，实施预归档；同时需要确保电子档案数据存储安全，能有效应对各种网络威胁和病毒侵害，保障数字档案室系统连续运行和提供利用服务，这些都对传统档案管理提出挑战。

电子文件归档与数字档案室创建是一项长期而又复杂的系统工程，任重道远。企事业单位档案管理工作应紧跟信息化时代要求，不断创新管理方式和管理模式，提升档案资源的开发率和利用率以及档案信息化水平，真正实现档案数字化管理，助力全省数字化改革。