我国轮作休耕制度试点述评及对地方的启示

张慧芳(嘉兴市土地储备中心，浙江 嘉兴 314000)

1986年，《中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(中发〔1986〕7号)明确，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。1997年，《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》(中发〔1997〕11号)规定，要加强土地的宏观管理，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，保护耕地就是保护我们的生命线。2017年，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(中发〔2017〕4号)强调，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。30多年来，一切在变，中国的发展没有变，保护耕地没有变。时至今日，在我国粮食产量于2004—2015年“十二连增”且国际形势相对和平稳定的条件下，适时开展耕地轮作休耕试点并总结推开，既是保护耕地的一条“新路子”，又切切实实保留下一块“子孙田”。

1 我国休耕轮作试点背景

休耕并非新鲜事物，无论是在我国长远的农业社会里，还是在现代工业发端的西方国家，休耕均是一项维持地力、维护公平的重要政策举措。有学者便研究指出，我国西周时期根据耕地质量的好坏，按家庭分配不同数量的耕地，并以休耕为手段促进实现相对的公平及相等的产量[1]。所谓“不易之地，岁种之，地美，故家百亩；一易之地，休一岁乃复种，故家二百亩；再易之地，休二岁乃复种，故家三百亩”。在近现代，美国、日本、中国台湾等国家或地区，基于土地退化、粮食过剩、环境保护等各种原因，均建立起较为科学完善的休耕制度[2]。

知古鉴今、引石攻玉。2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展十三五规划的建议》提出，探索实行耕地轮作休耕制度试点，并在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中进一步明确，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区，探索实行耕地轮作休耕制度试点。其后，试点探索也纳入2016年国务院印发的《土壤污染防治行动计划》《全国农业现代化规划(2016—2020年)》及2016年中央1号文件《关于落实发展新理念 加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、2017年中央1号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》等文件或规划之中。期间，2016年6月24日，农业部等10部门联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点。

2 我国休耕轮作试点制度评述

《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》共分为总体要求、试点区域和技术路径、补助标准和方式、保障措施4个方面，对试点区域、休耕方式、目标面积、农户补助等做出了相应规定。

2.1 休耕方式

通常认为，休耕有多种方式，如轮作休耕、季节性休耕、二圃和三圃制、永久性休耕等。对于轮作，有一年两熟、一年三熟、两年三熟的轮作复种制，利用不同作物间的生长习性和环境条件，在不同的季节种植不同的作物，从而提高复种指数，在增加产量的同时，达到土地用养结合的效果。与轮作相区别，又有一年内或连年在同一块田地上连续种植同一种作物的连作种植方式，比较典型的如双季稻；在同一田地上于同一生长期内，分行或分带相间种植2种或2种以上作物的间作种植方式，如麦豆间作等。在轮作、连作或间作的基础上，降低复种指数，如轮作改为单作、双季稻只种一季、间作调整为一种作物等，都可以算作是一种季节性休耕；而一年不种或数年不种则是普遍意义上的一种休耕，可以称作连续性休耕；常年不种，甚至退耕还林还草的一种方式则为永久性休耕。此外，如前所述，“一易之地”“再易之地”类型的几块地之间轮番耕作的方式即所谓二圃制、三圃制。

根据不同的现实和需要，采取不同的休耕方式，轮作也是休耕的一种。在试点中，是明确要以“轮作为主、休耕为辅”，将轮作和休耕作为2个概念和2种并行的方式予以提出，并将轮作作为主要的方式，在农业部《2016年种植业工作要点》中更有“倡导轮作，谨慎休耕”的提法。

2.2 试点区域

如上述各种文件所定，试点突出重点区域，轮作重点在东北冷凉区、北方农牧交错区等玉米非优势产区。轮作推广“一主四辅”种植模式，均是玉米与其他作物之间轮作，以玉米与大豆轮作为主。在《全国种植业结构调整规划(2016—2020年)》中对轮作有更为明确的规定，在黑龙江、内蒙古第四、五积温带推行玉米大豆、小麦大豆、马铃薯大豆轮作，在黑龙江南部、吉林和辽宁东部地区推行玉米大豆轮作，在东北的农牧交错区推行“525轮作”(即5年苜蓿、2年玉米、5年苜蓿)，在大兴安岭沿麓地区推行小麦油菜轮作。休耕重点在河北省严重干旱缺水的黑龙港地下水漏斗区，实行“一季休耕、一季雨养”的季节性休耕，湖南省长株潭重金属超标的重度污染区，实行植物替代作物种植的土壤恢复休耕，贵州省、云南省石漠化区和甘肃省生态严重退化地区，实行连续3年休耕。可以看到，作为试点，针对的是最为突出的问题，解决的是最为迫切的需求，玉米产量过剩从而以玉米轮作调整种植结构，土壤污染、耕地退化严重从而以休耕恢复土壤质量、改良耕作层、保障食品安全。因势利导，一举数得。

2.3 目标面积

作为试点，规模必然不会大。试点之初，推广轮作33万hm2。在地下水漏斗区季节性休耕7万hm2，在重金属污染区连年休耕0.7万hm2，在石漠化区、生态严重退化地区共连年休耕0.4万hm2。同时说明，根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模。2017年，对耕地轮作休耕试点面积扩大为轮作面积67万hm2、休耕面积13万hm2。试点面积的扩大表明，轮作休耕有效可行，2016年粮食虽同比略微减产但当属可控范围。

2.4 农户补助

改革要破旧立新，但更要坚守底线。无论是中央系列讲话还是2018年4号文件，均反复强调，农村改革不能把农民利益损害了。理所当然，试点对农户补助也作了明确规定，轮作补助按照每年每2 250元·hm-2的标准安排补助资金，休耕补助在不同省份按照每年补助7 500、19 500(含治理费用)、15 000、12 000元·hm-2不等。补助方式采取直接发放现金或折粮实物补助的方式，兑现到农户。2017年的中央1号文件在提到休耕试点时，仅有一句话“推进耕地轮作休耕制度试点，合理设定补助标准”。推进轮作休耕的关键，有效保障农民利益至关重要。

3 休耕若干问题的探讨及对地方的启示

如前所述，在我国推行轮作休耕试点，可谓有时、有势、有利、有方、有效。试点的目的就是为了总结做法和经验，从而构建形成完整可行的耕地轮作休耕制度。“摸着石头过河”正是我国各项改革制度得以成功的一件法宝。环顾古今中外，休耕无疑具有普适性。根据土壤“越种越瘦、越种越馋、越种越硬、越种越粗、越种越娇”[3]的自然属性，不管是优质地还是劣等地也都存在休养生息的需要。在当今时代主题为和平和发展，可以充分利用国内外两个粮食市场且将持续一段长时间的背景下，有具备推广轮作休耕的条件。耕地保护从最初单一的占补平衡到如今管控性保护、补偿性保护、修建性保护等综合机制，有必要进一步发展实现休耕性保护。

3.1 推进方式的选择

自上而下任务式还是自下而上需求式。耕地保有量作为一项约束性指标，在国家、省、市、县、乡层级管控的土地利用总体规划体系中，通过自上而下层层分解的方式逐级下达，下级规划必须严格落实上级规划下达的控制指标。自上而下的任务式，保障了政策执行的统一性和连贯性。在试点中，黑、冀、湘等省份虽是由国家统一确定，但也是以问题为导向，属于对轮作休耕需求最迫切的区域，而有休耕需求的并不只是上述试点区域。2014 年，环境保护部和国土资源部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体堪忧，总的点位超标率为16.1%，耕地土壤点位超标率更是达到19.4%，按调查点位覆盖全部耕地计算，涉及耕地总污染面积约0.262亿hm2。可见，单从土壤污染治理角度，地方上存在自下而上开展休耕的需求。因此，建议在摸清各地家底的前提下，以自上而下分解任务的方式推进休耕工作。

3.2 休耕面积的确定

是按一定比例还是数量规模。根据相关研究，美国、德国、日本和欧盟等对于休耕均有一定的比例约束，有固定比例但也有可根据粮食价格调整的机制，除日本因为岛国情况较为特殊外，普遍休耕面积占到耕地总面积的20%以下[2,4]。我国可以作为一项参考进行借鉴。根据《2016中国国土资源公报》，2015年底，全国耕地面积1.35亿hm2，按照《全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)调整方案》控制目标，到2020年，全国耕地保有量为1.243亿hm2以上，永久基本农田保护面积为1.031亿hm2以上。在自上而下任务分解的模式下，地方在落实耕地保护任务之外，在数量上有所剩余，而在永久基本农田保护面积和耕地保有量之间也有一定的差额。纳入土地利用总体规划，与相应控制指标关联，按数量规模推行应该更加具备可操作性。逻辑上，划入保护耕地和永久基本农田范围的是相对优质的耕地，此外，土地开发、整理、复垦，标准农田、高标准基本农田建设等保护措施带来耕地数量增加和质量提高。因此，在落实保护任务的前提下，实有耕地面积和耕地保有量、耕地保有量和永久基本农田保护任务之间的差额数量均可以纳入休耕范围，关键在于休耕方式的采用，各省各市必然需要因地制宜、综合运用多种方式施行，既落实耕地保护的任务，又实现生态环境的修复。

3.3 休耕土地的管理

休耕不是抛荒或弃耕。首先，土地的权属必须明晰。2013年中央1号文件明确，全面开展农村土地确权登记颁证工作，健全耕地等农村土地承包经营权登记制度，地方对该项工作的稳步推进为休耕实施奠定了良好的基础。同样，保留承包权、转让经营权的农村土地流转制度的完善和推进也交代了休耕土地的来龙去脉，且提供了政策支持。其管理主体可以是农户、村集体，甚至是农场主。其次，休耕土地要如何利用。轮作休耕自不待言，通过不同作物的种植逐渐调节耕地质量。对于季节性休耕、连续一年或数年休耕、永久性休耕等除种植作物或退耕还林还草还湖外，实施主体的明确和监管制度的建立也十分必要,鼓励对休耕地采取保护措施。最后，对于休耕的时间期限，在大环境不变的情况下，应当依据土地利用总体规划的期限，由地方根据具体的休耕方式和农民意愿弹性约定。

3.4 补偿标准的制定

毫无疑问，地方推进休耕必须遵循公众参与、农民自愿的基本原则。让农民成为令人羡慕的职业任重道远，开展休耕工作至少要能够进一步提高农民的收入水平。湖南省在推进休耕试点工作中出台了3项政策措施：一是每年按10 500元·hm-2的标准对休耕农民进行收入补贴；二是休耕耕地承包者在休耕期间，仍按相关规定同等享受耕地地力保护补贴；三是明确试点县市区因休耕而减少的粮食产量，不影响该县粮食生产绩效考核和粮食生产财政转移支付、农业支持保护补贴资金等。浙江省并未参与休耕试点，但其建立完善的耕地保护补偿机制，并经国土资源部转发至各地借鉴学习，其主要做法为，以土地利用总体规划确定的永久基本农田和其他一般耕地为补偿范围，对承担耕地保护任务、责任的农村村级集体经济组织和农户给予补偿，补偿按照对农户的耕地地力保护补贴和对农村村级集体经济组织的以奖代补资金。事虽两异，其理则一。休耕补偿标准的制定应当依据耕地保护补偿机制，休耕本即耕地保护的一种转化形式，再与农业产业发展相融合，并结合地方经济水平和农业各项补贴政策综合确定。

粮食安全是国家安全战略的重要组成部分，没有地方的粮食安全难言国家粮食安全，没有耕地的支撑更没有粮食安全。“坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”，休耕以试点的方式开始，有待迈开更大的步伐、实现更大的目标。

4 小结

1986年6月25日，我国《土地管理法》正式颁布，这一天也在后来被确定为全国土地日，2017年是第27个土地日，主题为“土地与生态文明建设”。1994年，一篇题为《谁来养活中国》的文章引起轩然大波，事实证明，从当时到现在，中国人不仅“吃饱”了，而且“吃得更好”了，对粮食安全的要求也不单单仅是数量的保障，还包含了农产品质量和食品安全。然而，毋庸讳言的是，回顾数千年的中国历史，粮食安全从来不是一个让人愉快的现实。我国真正能够解决“吃饭”这件大事，是因为改革开放，因为制度改革和科技进步。1991年6月25日，第1个全国土地日，主题为“土地与国情”。“但存方寸地、留与子孙耕”，时代在变，发展理念在变，耕地保护的手段在变。

参考文献：

[1] 陈桂权,曾雄生.我国农业轮作休耕制度的建立：来自农业发展历史的经验和启示[J].地方财政研究,2016,(7):87-94,104.

[2] 卓乐,曾福生.发达国家及中国台湾地区休耕制度对中国大陆实施休耕制度的启示[J].世界农业,2016(9):80-85.

[3] 李松梧.我国的农田需不需要休耕[J].中国粮食经济,2009(4):61.

[4] 样庆媛,信桂新,江娟丽，等.欧美及东亚地区耕地轮作休耕制度实践：对比与启示[J].中国土地科学,2017,31(4):71-79.