经济新常态下农村发展问题及对策研究⋆

◎张英丽 杨正勇

2013年底，习近平总书记在中央经济工作会议中强调要注重处理好经济社会发展各类问题，既防范增长速度滑出底线，又理性对待高速增长转向中高速增长的新常态。习总书记多次在专门研究“三农”会议中强调，要重视“三农”工作，培育农业农村发展新动能，提高农业综合效益和竞争力。基于此，文章探究经济新常态背景下中国农村发展中存在的问题及发展策略。

经济新常态是中国未来数年经济发展的新态势。新常态的定义主要体现在经济发展速度、结构和模式上。首先，经济新常态是经济增长速度的新常态，新常态阶段经济增长速度有所放缓［1］，贸易增长幅度放缓尤其明显［2］。其次，新常态的内涵也包括经济增长结构的优化与调整［3］。另外，新常态还意味着经济增长模式的转变，传统粗放的高速增长模式将向高效率低成本可持续的增长模式转变［4］。新常态阶段最大的困难在于经济增速如何平稳换挡并且防止经济增长失速［5］。

经济新常态对中国经济增长的影响是多方面的，农村经济作为中国经济社会重要的一部分，新常态的变化会从多个方面影响着中国农村发展。改革开放以来，随着各种新技术的应用，农民收入快速增长，同时农村经济结构不再是单一的农业，制造业、建筑业及服务业等多种乡镇企业推动了农村经济的快速发展。但在新常态阶段，农村经济需要探究在经济发展速度放缓，经济发展结构调整与增长模式转变的背景下如何继续维持农民增收、农业发展等一系列问题的对策。

一、经济新常态特点与农村发展挑战

新常态下经济发展态势的转变将对农村经济发展造成一定的影响。新常态下农村经济的特点具体表现为：

首先，农村转移劳动力从无限供给向有限供给转变，这对农村劳动力素质、资本效率和农业生产率提出了新要求。一方面，随着农村地区经济发展及教育水平的不断提高等，农村劳动力的素质有了极大地提高，人均产出及人均收入等发生了质的变化。另一方面，近些年中国城镇化发展迅猛，城镇经济部门更高的边际回报率吸引着农村劳动力向城镇转移，导致农村劳动力绝对数量有所降低。传统农业主要依靠劳动力绝对数量的投入来提高产出，但随着人口红利的降低以及城镇化的发展，导致农村劳动力向城镇转移，从事农业劳动力不足，从而导致出现农田闲置的现象，威胁国家粮食战略安全。

其次，经济形态从工业经济形态向服务经济形态转变，这需要农村经济注重农业发展的同时也要加快非农经济产业的发展，继续推动农民增收。改革开放以来，国家在保证农业稳步增长的同时，还增加对农村地区非农产业的投资以增加农村收入水平，典型的代表是乡镇企业的发展。长期以来，农民的经营性收入和工资性收入占农民收入相当大的一部分，其中大部分收入得益于农村地区非农产业的发展。在农村地区，非农产业多集中在制造业、建筑业、交通运输业、轻工业等多种工业部门，第三产业发展相对落后。随着城镇第二产业技术的不断革新以及第三产业发展带来的技术升级，农村地区的非农产业生产效率与利润相对低下，从而无法继续有效提高农民收入。

再者，经济全球化的技术升级和商品输出向资本输出的转变，这对农村农业生产质量提出了更高的要求。新一轮互联网技术引导的技术升级使得国与国之间的联系更加密切，合作与竞争也越来越多。中国逐步加大了与世界各国的经济合作与贸易交易，不仅仅是工业与服务业，农业进出口额也越来越大，商品输出和经济全球化的发展对农产品质量要求更为严格。在经济全球化和农产品自由贸易背景下，贸易商品的竞争对象多来自各国的同质产品，当贸易环境越来越便利时，产品间的竞争越激烈。农产品质量低下，或者因农产品生产率低下导致价格较高，从而会导致农产品出口受阻。

经济新常态的本质特征对农村经济提高劳动力质量、提高资本产出效率和农业生产率、促进农村地区产业融合、提高农产品质量等提出了新的要求。而农村地区除了继续推进现代农业的发展以应对经济新常态的挑战，还需要从制度、环境等多方面来改革提高农村发展的新动能。

二、经济新常态下农村发展问题

经济新常态下，一些制度、环境、政策与技术等方面的问题会阻碍农村地区的发展，这些问题主要体现在以下方面：

（一）土地制度问题

新常态下，虽然土地改革取得了一定的成果，但当前土地制度仍有诸多问题需要改革，来应对新常态的挑战。首先，征地制度不透明，降低了农民流转土地的意愿。当前土地制度只在征地补偿标准上提出了解决方案，没有对征地范围进行明确。在城镇化的推动下，大量农村劳动力进入城镇工作，农村出现大量闲置宅基地，由于宅基地只能在农村集体内部流转，流转范围的约束导致农民流转宅基地意愿降低，这从而导致农村生产资源的闲置。其次，土地确权未落实。当前农村建设性用地产权制度允许农业用地进行出租、转让、和入股等多项权能，农村土地的承包权和经营权是可以抵押和担保的，但这在法律上并未得到保护，从而一定程度上约束了农村非农产业的发展，也妨碍了规模农业的经营发展。再者，土地征收补偿机制并不完善。尤其是随着城镇化发展，农户进入城镇工作，从而退出承包地，但关于退出方式和补偿机制等方面的规定并不明晰。

（二）户籍制度问题

在经济新常态阶段，阻碍农村劳动力自由流动的户籍制度仍然存在，不仅阻碍了城镇化的发展，也导致农村地区与城镇地区收入差距进一步拉大。首先，户籍制度导致农村户籍劳动力与城镇户籍劳动力同工不同酬，造成收入差距。由于户籍制度的存在，导致城镇劳动力报酬、其他社会福利均高于农村劳动力，导致城乡收入差距进一步加大。其次，户籍制度导致城镇和农村居民隔离，会形成多种二元结构，如城乡二元财税体制，二元金融体制，二元医疗制度，二元养老制度等。经济新常态不仅要求产业融合转型升级，更不容许城乡差异巨大的二元经济结构。再者，户籍制度导致农村地区有效内需不足，阻碍农村经济发展。由于户籍制度的存在，农村劳动力获得收入相对较低，且社会保障缺失，导致农民会更多的储蓄而较少消费，从而导致农村地区消费不足。

（三）财税体制问题

在经济新常态阶段，中国虽然在进行财税体制改革，但现阶段仍然实行分税制。分税制的优点诸多，但缺点却会影响经济新常态阶段农村发展。首先，当前的分税制导致地方政府收入偏紧，从而导致农村税收增加。地方政府税源少、事权大，导致收入短缺，因此地方政府会加大实际税收力度，支持更容易出政绩的第二和第三产业，从而导致农村地区财政支援不足。其次，地方政府财政负担偏重，从而忽略对农村地区的财政补贴。地方政府收入有限，支出却远远大于收入，地方其它项目的支出可能会导致地方政府侵占对农村地区的计划补贴。再者，农村地区除农业外，还有非农经济，政府对农村地区支出的减少，必然影响农村地区农业和非农经济的产出水平。在经济新常态阶段，经济发展速度放缓，政府的税收收入增长必然降低，地方政府的还债压力增加，从而会降低对政绩不显著的农村地区的财政投入，从而影响农村地区经济发展与收入提高。

（四）农业生产率问题

在经济新常态阶段，无论是农村劳动力的供给减少，还是农村地区产业的转型升级，都要求农村劳动者素质与农业生产率的提高。现代农业的发展极大地提高了农业生产率，如农业机械化、农业化肥的使用、以及更加优良的耕种技术的使用等。但与农业发达国家相比，中国的农业生产技术仍相对落后。首先，农村专业人才不足。现代农业需要的是农业方面的专业人才，而当前城镇化导致优质的农村人力资源向城镇流转，现代农业发展受限。其次，传统家庭生产模式一定程度上阻碍了规模农业生产。新技术的使用也具有一定的规模效应与成本，以家庭为单位的农业生产模式难以形成规模经营，采用新技术可能导致成本上升而利润降低，因此导致新技术无法有效推广。

（五）可持续发展问题

在经济新常态阶段，必须协调好可持续发展与外部性之间的问题。可持续发展问题与产业结构和生产效率有着直接的关系。首先，就农村地区的产业结构而言，更容易造成环境污染。部分工业行业在生产过程中会造成污染，在当前大力治理环境污染监管下，多数污染企业无法在城区进行生产，同时农村地区产业结构单一，为了经济发展及就业需要，从而会接受污染企业进驻生产，这样污染企业便迁移至环境保护监管较弱的农村地区，造成空气、土地及水资源的污染。其次，部分企业造成污染是由于生产技术落后、生产效率低下导致的，因此生产效率低下的企业会迁至生产成本更低的农村地区进行生产，从而造成污染。

三、经济新常态下农村发展策略

（一）深化土地改革，提高土地利用效率

1. 明晰土地产权制度，细化农村土地使用权流转的具体规定。土地产权关系不确定，土地的权属关系混乱，这导致土地流转效率低下，妨碍土地的规模经营或者其它用途的发挥，同时不利于新常态下流转土地发展现代农业与其他产业。因此，在新常态时期，必须细化有关农民流转土地的法律条文，保障农民在流转土地时利益不受损害，这样才能释放更多的生产要素，应对经济新常态的挑战。

2. 完善土地经营权与宅基地流转机制。新常态要求充分调动并使用各项生产要素，土地经营权与宅基地流转机制的不健全将导致土地要素和部分劳动力要素使用效率低下，因此应当继续加快推进农村土地确权登记制度，细化土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权的执行机制，避免资源的闲置和浪费。

3. 严格坚持耕地保护制度。虽然农村发展面临着经济新常态的多项挑战，但粮食安全战略始终在最重要的位置。因此，多项土地制度改革的底线是坚守耕地保护制度，确保国家的粮食供给安全。

（二）逐步取消户籍制度障碍，创新人口管理制度

1. 消除户籍制度改革对农村劳动力转移的限制。在新常态阶段，农村劳动力向城镇转移仍是人口流动的趋势，但户籍制度限制导致农村劳动力无法真正转移至城镇。土地改革允许农民自由流转土地，但户籍制度限制导致农民无法获得城镇户口，从而势必影响土地改革的进行。因此，户籍制度改革与土地制度改革须同时进行，妥善处置农民流转土地与在城镇工作的问题。

2. 转变管理人口方式，改革管理制度。在新常态阶段劳动力供给有限，因此需要充分发挥城镇和农村劳动力的潜力。破除户籍制度对劳动力发挥作用的限制，可以通过建立统一的城乡户口登记制度来消除农业户口和非农业户口的差异。同质的劳动力获得同样的报酬，消除了劳动力市场上的扭曲，降低了效率损失，充分发挥劳动力的潜能。

3. 切实保障转移至城镇的农村劳动力的合法权益。户籍制度背后是利益的博弈，不改革当前户籍制度造成的利益扭曲，则无法充分发挥劳动力潜能来适应经济新常态的挑战。农村劳动力转移至城镇，应当具有基本的医疗、社会保障等方面的权利。在经济新常态阶段，户籍制度改革应当坚持转观念，低门槛，社区化和保障性的原则来进行。

（三）财税体制改革，创新政府职能

1. 扩大地方政府财权，保持政府对农村的支持力度。新常态阶段下，农村地区发展仍然离不开地方政府的财政支持。增加地方政府的财权，可以允许地方政府根据当地实际情况，做出合理财政支出安排，给农村农业生产提供所需的资金支持，保证农业增长与农民的增收。

2. 政府制定农村发展前景目标，资源与要素流动由市场决定。在新常态阶段，政府对农村地区发展的引导作用仍然非常重要，如需要通过政府来协调农村地区的产业发展。但政府须退出农村地区资源与要素流动的市场，如政府退出农民流转土地的买方垄断市场，否则政府参与容易导致要素和资源市场价格扭曲，降低效率。

（四）发展现代农业，推进产业融合

1. 发展适度规模经营农业，发挥规模经营的优势。在新常态阶段，部分传统的家庭经营模式将逐步转向规模经营模式，释放农村劳动力。同时规模经营有助于农业新技术的推广使用。因此，新常态阶段，应当稳定农村土地承包关系，完善农村土地所有权、经营权与承包权等的制度，为实现多种形式的农业规模经营提供便利。

2. 培育新型农业经营主体。在经济新常态阶段，农村高素质农业经营者仍非常短缺，在劳动力向城镇转移的背景下，提高农村劳动者素质对农村发展更加重要。因此，应当建立支持提高劳动者素质的政策扶植体系，重点扶植种养大户和规模农场等，培养新型职业农民，通过提高劳动者素质来弥补农村劳动力转移导致的劳动力供给不足的问题。

3. 推进农村地区的产业融合。新常态阶段，产业融合对农业新技术使用，增加产出，农民增收等具有重要作用。农村地区应当以农业为基础，推广农业产业链和价值链的发展，建立第一产业与第二和第三产业之间的多形式利益链接机制，创新融合方式，拓宽农民的增收渠道。同时应当拓宽农业的多种功能，推进农业与旅游、文化、健康等行业的结合，发展农业新业态。

（五）加强生态保护，实现可持续发展

1. 大力发展生态农业，降低或消除农业生产过程中的污染。农业生产过程中的污染主要是化肥农药污染与种养业的废弃物污染。实施化肥农药使用量零增长行动，降低污染严重的化肥农药的销售与使用，同时倡导根据土质施用化肥，提高农药使用的精准性。继续推行循环农业的发展，推进种养业废弃物的循环使用。在降低农业生产污染的同时，应当注意保护未被污染的土地资源等。

2. 治理污染地区，完善环境管理机制。在新常态阶段，生态环境宜居性是重要的议题。在被污染以及生态退化严重的农村地区应当加强对环境污染的治理，如改革排污收费标准，建立污染补偿制度与污染奖惩制度等。同时加大环境保护的人力、资金与技术的投入，实现农村经济的可持续发展。

［1］裴长洪.经济新常态下中国扩大开放的绩效评价［J］.经济研究，2015，（4）：4-20.

［2］吴国培，王伟斌，张习宁.新常态下的中国经济增长潜力分析［J］.金融研究，2015，（8）：46-63.

［3］张云，邓桂丰，李秀珍. 经济新常态下中国产业结构低碳转型与成本测度［J］.上海财经大学学报：哲学社会科学版，2015，（17）：10-20.

［4］胡鞍钢，周绍杰，任皓. 供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2016，（02）：17-22.

［5］郭克莎，汪红驹. 经济新常态下宏观调控的若干重大转变［J］. 中国工业经济，2015，（11）：5-15.