资源环境审计的问题及对策研究

张燕　卢召红　张光明

摘要：资源环境审计是促进国家节约能源、保护环境政策落实，发挥审计“免疫系统”功能的重要途径，也是审计机关深入落实科学发展观、促进社会和谐发展的重要举措。通过调查分析发现开展资源环境审计工作存在资源环境审计方式较单一：无评价标准和具体的实施办法、缺乏具备资源环境专业知识结构的审计人员，以及运用计算机技术进行资源环境审计水平不高等问题。针对存在问题，结合国内外资源环境审计研究的理论和实践经验分析，对当前资源环境审计所涉及的难点问题进行探讨，提出解决问题的对策和建议。提出了尽快制定资源环境审计的发展规划；总结审计工作经验，建立资源环境审计工作指南、技术方法及评价指标体系；以专项审计为重点，积累经验，逐步扩大审计面；重视培养及引进资源环境专业审计人员；大力推广计算机审计，实现与环境监测系统联网审计；加强资源环境审计宣传等对策和建议。

关键词：资源环境审计；环境保护；资源节约；问题；对策

0引言

资源环境审计理论研究在我国起步比较晚，我国政府对环境审计的基本理论研究从20世纪90年代中期才开始，我国政府1994年发表的《中国21世纪议程》提出了设立环境审计示范工程，讨论怎样在我国建立起环境审计基本理论体系。国家审计署于1995年在开罗会议上阐述了环境审计的作用、责任以及实施环境审计的技术和方法。2000年中国审计署当选为亚洲审计组织（ASOSAI）环境审计委员会主席，2002年中国审计署当选为世界审计组织环境审计工作组指导委员会委员，在日益活跃的环境审计国际交流领域，逐步承担了越来越多的工作任务。国家审计署2003年成立了环境审计协调领导小组，随后各省相继成立资源环境审计协调领导小组，《审计署2006年至2010年审计工作发展规划》中提出积极开展资源与环境审计，加强建立符合我国国情的资源与环境审计模式。审计署环境审计协调领导小组办公室在2008年汇编了《环境审计案例》，通过案例讲解，引导和带动资源环境审计的深入、广泛开展。2012年十八大提出了建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，十八届三中全会提出了对领导干部实行自然资源资产离任审计，我国资源环境审计已进入崭新快速的发展轨道。

1资源环境审计概述及开展资源环境审计的必要性

1.1资源环境审计概述资源环境审计是一种监督、评价活动，其目的是确保受托经济责任的履行，主体是政府审计机关、内部审计机构和民间审计组织，依据是国家制定的资源利用、环境保护等法律法規，对象是政府机关和企事业单位，目的是对被审计对象与资源环境有关的经济活动和经济结果的真实性、合规性和有效性进行监督、评价，并将审核结果报告给委托人或授权人。

1.2开展资源环境审计的必要性环境审计作为环境治理的现代方法之一，是就当今资源耗费严重、环境污染加剧而提出的。通过开展资源环境审计，及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险，及时反馈和纠正政策执行中的问题，确保资源环境政策落到实处，维护资源环境安全，推动生态文明建设，是国家审计机关的法定职责和历史责任。我国资源环境问题日益突出，资源环境审计显得更加重要。开展资源环境审计，对于节约和有效利用资源，加快产业结构调整步伐，合理配置各种生产要素，促进经济可持续发展具有重要的作用和意义，开展环境审计是现实的客观要求。

2资源环境审计工作存在问题及原因分析

经过近几年的尝试和探索，目前我国资源环境审计范围已扩展到土地资源、水资源、森林资源以及石漠化治理等方面，取得一定成效，并积累了一些经验，但由于资源环境审计工作环境专业性强与审计人员多为财经方面专业形成一定影响，加之资源环境审计评价指标体系不完善，资源环境审计工作存在进展较慢、审计覆盖面不够宽等问题。目前经济发展与资源供应、环境恶化的矛盾对资源环境审计工作提出较高要求，为了加强审计的监督和服务职能，必须认真研究目前资源环境审计工作存在的问题，并分析原因以便今后改进资源环境审计模式。

2.1我国资源环境审计工作存在的主要问题

2.1.1缺乏资源环境审计评价标准和具体的实施办法资源环境审计涉及面宽，审计范围包括水资源、土地资源、大气污染、矿产资源、森林资源、节能减排、排污处理等领域，每个领域又都有具体的行业专业指标，目前我国资源环境审计范围还只涉及了森林资源、水资源、土地资源等领域的一个很小的范围，也都还处于不断探索、总结推进的过程，还缺乏一套完整的资源环境审计实施办法和评价标准体系旧。

2.1.2资源环境审计方式和手段较单一，有待创新我国资源环境审计工作主要依赖财务资料反映的资源耗费价值总量对企业的经营状况影响、企业因污染物排放是否足额上缴政府各项排污费用以及财政、环保部门将收取的相关费用是否足额上交上级财政等为重点关注领域，以财务收支反映的资源耗费相关支出为主要审计对象，需要资源环境审计创新审计方式和审计手段，拓宽资源环境审计范围和对象来实现。

2.1.3缺乏具备资源环境专业知识结构的审计人员一个完整的资源环境审计组成员不仅需要财务相关专业的审计人员，还需要有资源、环境保护等专业的审计人员，目前严重缺乏资源环境专业方面的审计人才，即便是在省级审计机关也都还处于无资源环境相关专业审计人员状态，在审计过程中遇到资源环境专业性强的技术问题多是采取聘请资源环境专家参加审计组解决技术难题的办法来解决，但由于专家的认识和理解有时与审计目标有一定的偏差如果对专家的审计结果使用不当，会加大审计风险。

2.1.4运用计算机技术进行资源环境审计的水平亟待提高计算机审计是目前各级审计机关大力发展的新兴审计领域，计算机审计不仅可以对大量数据进行筛查、比对还可以实现与资源环境监测系统予以连接，适时监测运行情况和运行结果，避免通过作弊使监测系统运行受人为操纵，导致非排放标准的污染物排放大气、河流等。目前由于计算机审计软件开发和审计人员计算机应用水平都还存在差距，计算机审计开展资源环境审计工作不是很理想，很多专业数据的采集工作都还未展开，目前急需培养一批计算机审计人才，实现利用计算机对企业环境监测系统及运行状况进行监测，促使资源及环保部门严格执法，企业严格按照国家有关指标对排放气体、污水进行处理，杜绝未经处理直接排放大气和河流，空气和水源造成污染。endprint

2.1.5对资源环境审计工作认识不足，审计环境亟待优化资源环境审计不同于以往的财务收支审计。一是在审计目标上有所不同。财务收支审计以揭露单位财务收支是否真实、合法为主要目标，而资源环境审计以检查各部门、各单位管理和使用资源环境保护资金效益情况、执行国家资源环境政策情况以及存在问题，分析产生问题原因，提出有利于加强资源环境管理的意见和建议为审计目标。二是审计内部环境存在差异。常规审计覆盖面宽，在审计方法和审计程序上也已形成了一套较完整和规范的操作流程。而资源环境审计覆盖面窄、专业性强，无固定的审计模式等，加之畏难情绪，在审计方法和审计流程也都还需要不断实践、总结和创新。三是审计的外部环境存在不同。常规审计已在我国经济建设领域发挥着重要作用，每年的审计公告揭露部分单位和部门管理使用财政资金违纪违规情况以及移送司法、纪检监察部门后的处理情况予以公示，引起了社会的广泛关注和认可。而资源环境审计由于起步较晚，涉及面窄，经过几年的发展在审计成果上虽已初见端倪，但还未引起社会舆论的足够重视。

2.2资源环境审计工作存在问题的原因分析

可以从以下几个方面来分析。

2.2.1审计理论界缺乏对资源环境审计的系统研究现阶段，大多数的资源环境审计理论研究只是在讨论资源环境审计的定义、内容、本质等，而真正实践方面的系统研究非常少，并且国内其他省的资源环境审计也没有能够直接借鉴的模式，也都还处于探索和总结的阶段。另一方面资源环境审计的基础是资源、环境会计，我国的资源、环境会计制度体系还未建立，目前还没有一个统一的资源和环境行业的会计核算体系，资源、环境信息的确认、计量和披露也缺乏一致性，造成不能够建立完善的资源、环境审计系统。

2.2.2缺乏资源环境审计工作指南、技术方法及评价指标体系资源环境审计具有以下特点，一是涉及面广，分为矿产资源、水资源、森林资源、海洋资源，空气污染、水污染等领域，每个领域又由无数细项组成。二是专业性强，不仅需要审计人员了解各个审计对象相关指标体系的计算公式还需要掌握相关测试方法。三是关联性强，资源环境审计需要结合当地经济社会指标进行相关分析，不能独立于周围社会、自然环境的影响。由于资源环境审计的诸多特点，加之缺乏资源环境专业的审计人员和资源环境审计覆盖面不够广泛，目前还没有建立资源环境审计评价体系和资源环境工作指南等基础性工作规范，这是影响资源环境审计工作开展的重要原因。

2.2.3政府和审计界不够重视由于资源环境审计开展存在专业限制以及对审计工作理解的偏差，认为资源环境监管是资源和环境主管部门的事，审计工作的对象主要是会计资料，和国家产业政策、国家环境污染治理政策以及环境监测系统等没有多大的联系，加之资源环境审计起步晚，社會影响不大，导致资源环境审计工作未受到社会各界的更多关注。

3开展资源环境审计的对策建议

资源环境领域中违法征地、违法采矿、水资源污染严重等一些突出问题仍然存在，资源环境审计需要关注宏观性、政策性、体制性方面的问题，通过发现资源环境领域存在的典型问题，揭示体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，促进资源环境管理体制改革，实现保持经济平稳较快发展和加快转变经济发展方式的有机统一。开展资源环境审计工作的建议：

3.1在审计范围上，逐步涵盖主要资源类型和重大环境问题资源环境审计在现阶段应扩大审计监督范围，注重反映资源环境管理体制和政策性问题，发挥审计“免疫系统”功能。对政府资源环境政策绩效、资源开发和环境保护资金绩效、资源开发和环境保护项目效益状况、资源环境管理信息系统进行审计，覆盖不同资源类型和重大环境问题。

3.2在审计作用上，提供准确、详实的政府决策依据在扩大资源环境审计范围的基础上，深化审计内容，提升工作质量，实现资源环境审计自身的科学发展，促进资源管理和环境保护重大战略决策的顺利实施。通过审计，发现存在的问题，特别是国家每年投入环境治理领域的资金使用情况及使用效果如何，资源环境政策是否得到有效执行。

3.3在审计方式上，努力构建符合我国国情的资源环境审计模式从资源环境审计的现状和今后一段时间的发展趋势对审计方式的影响，资源环境审计由以政府审计机关为主转变为政府审计、民间审计和内部审计三者全面发展，目前政府审计在资源环境审计中占绝对主导地位，从发展情况来看，今后需要民间审计和内部审计参与其中。

3.4在审计组织协调上，建立多元环境审计大格局，拓宽资源环境审计的深度和广度金融审计将金融部门落实国家环保政策情况作为重要审计内容，加大了对向高耗能、高污染和产能过剩等行业投放信贷资金等违规行为的查处力度。将金融机构落实国家经济结构调整政策，调整信贷资金结构、抑制过剩产能等情况作为重要内容进行了审计，揭露和查处了违反国家产业政策，乱上建设项目等问题，取得较好效果。企业审计将环境审计内容纳入其财务收支审计中，并予以重点关注。经济责任审计继续贯彻环境审计的指导思想和工作思路，落实环境审计的内容，对部们和企业领导是否贯彻执行国家资源环保政策以及执行情况予以反映和评价。

3.5总结审计工作经验建立我省资源环境审计工作指南、技术方法及评价指标体系资源环境审计评价指标体系是审计人员衡量、评价政府有关部门、企业实施资源环境项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据，但资源环境审计未形成公认的评价标准体系，资源环境项目审计的对象千差万别，涉及的行业众多，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准难以统一。大多数资源环境审计项目不能完全运用经济指标进行审计评价，还涉及到污染排放、资源利用等指标，由于目前没有建立统一的资源环境审计项目评价指标体系，审计人员只能被动的借用被审计单位行业标准作为评价依据，很难客观、公正的提出评价意见，在一定程度上影响了评价的公正性和准确性，容易导致审计风险。

3.6审计机关重视培养及引进资源环境审计专业的审计人员资源环保审计涉及面广，具有专业性、技术性、综合性强等特点，涉及到法律、环境、统计、会计、审计等学科内容，目前审计机关资源环境审计人员基本上为财务会计、审计专业，资源环境专业的审计人员很缺乏，为了适应现阶段资源环境审计工作要求，大力发展资源环境审计工作，急需培养和引进的资源环境专业的审计人员。

3.7审计方法上大力推广计算机审计，与重点行业的环境监测系统实现联网审计计算机审计对于节约审计资源，扩大审计抽查面以及与审计相关单位建立数据联网进行相关指标验证具有重要意义，大力推广计算机审计不仅可以提高审计质量而且可以缩短审计时间，节约审计资源。对于资源环境审计工作来说，常规审计方法很难对环境监测部门的监测数据和企业的废气、废水排放情况进行核实。运用计算机审计可以实现利用资源、环境主管部门对有关指标的监测数据与企业废气、废水排放监控设备运行情况进行比对，实现对重点行业环境监测系统的联网审计，加强对环境污染的监测，促使企业严格按照相关规定执行环境影响相关政策。endprint