国外煤炭清洁化利用法律制度借鉴

郭梓原

[摘要]随着我国社会的不断发展，煤炭行业所引发的雾霾现象日益严重，这迫使我们采取法律的手段对煤炭的开发与利用进行规制。文章以美、德、日三国治理煤炭污染的立法经验为借鉴，为我国煤炭清洁化利用的法律制度提出了针对性意见。

[关键词]雾霾；法律；煤炭清洁化

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801238

煤炭污染治理并非一朝一夕，对症下药才能事半功倍。

1美国法律的细致完备使得其治理污染有方

（1）《清洁空气法》细则实施，严格控制煤炭污染种类。美国《清洁空气法》中，空气质量标准由联邦政府制定，各州和地区应制定具体实施方案以实现联邦政府的标准。美国的国家空气质量标准原则的雏形最早出现于1970年《清洁空气法》中，依据该原则所设立的国家空气质量标准当时主要涉及六种污染物质，分别为二氧化硫、空气污染颗粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、铅。2012年，二氧化碳作为污染物也纳入到控制范围内。仅隔两年，环保署再次提出清洁电力法以及各州空气法规定最低空气等级只能与联邦空气法平级或者更高。经授权的联邦环境保护总署依据《清洁空气法》的规定，对污染标准进行更加细致的分类，制定严格保护公众健康的“首要国家空气质量标准”和保护公共利益的“次要国家空气质量标准”。

我国与美国环境有相似之处：地大物博、自然资源丰富。但制度上却不同：美国是各州自治，在遵守联邦宪法的基础上各州可以自行制定法律。煤炭对于空气的污染，各州政府制定的对策以及限制标准各不相同，各州相互学习借鉴。虽然我国并非联邦制，但对于环境空气的污染法律，我认为中央政府可以给各省留有空间，各省秉持具体问题具体分析原则，拟出法规加以实施。煤炭的开采程度、利用程度、污染标准应因地制宜。因为每个省份、每个地域的环境空气质量不同，所以对其的要求也不同，但中央政府要确定最低的污染标准，各省的煤炭采集、利用、污染均不得低于该标准。其次，要详细规定污染物的种类。煤炭燃烧排放出的物质多数为空气污染物质的范畴，要对其进行严格分类排查。

（2）法律鼓励积极寻找新能源。《清洁空气法》的不断完善标志着美国对环境污染的治理已实现了由“末端治理”向“重在预防”的转变，由“被动治理”向“主动治理”的转变。其中美国的页岩气爆发式开采利用，使得天然气等煤炭需求变少从而使得煤炭消费量下降，煤炭消费量下降必然会导致煤炭从开采到运用中对环境的污染程度降低，这对自然生态的保护有着重大意义。

与此同时，我国的湖北省宜昌鄂宜页1井取得了重大突破，也就代表着我国可以借鉴美国对煤炭资源依赖转变的策略，积极开发、研制能够代替煤炭的新能源。需要注意的是，替代物要比煤炭产生的危害程度小且利用价值更高。

2德国法律结合自身国情成功治理煤炭污染

（1）法律鼓励企业转型升级，促进产能优化配置。著名的鲁尔重工业区是煤炭燃烧造成重大污染的重灾区，在为德国带来高度工业化进程的同时也使德国在环境污染中付出不小的代价。为改变现状，德国政府将环境污染的强制限制措施编入《基本法》20条A款，使得大量德国产业从重工业慢慢转移到高端电子精密研发，以知识产能为主，将必须消耗的煤炭燃料用到必须运转的企业，做到产能优化配置。法律规定各产业每年燃烧量配额，各企业必须严格遵守。如今，德国政府、16个州和各个县政府都设有官方的环保机构，还有很多跨地区的环保研究机构，可见德国政府对环境保护的重视。这对我国的启示则为企业转型升级，最大限度地降低煤炭使用排放量，各省要贯彻落实政策，实现优化配置，做到每个省都不掉队。除此之外，各省应多设环保机构，向当地企业、群众普及环保知识，同时监督审查每个企业的煤炭排放量。

（2）政府补贴节能产品推广。德国受到自然条件限制，在大环境以煤炭资源为动力无法改变的情况下，加强对节能产品的研发，在煤炭使用过程中对其进行治理。德国政府大力支持德国国家科研机构弗朗霍夫研究院，降低小型家用固体燃料采暖炉锅炉的污染物排放成为其长期科研题目和技术服务内容。为此实施环保技术，烟气污染物处理技术，燃烧烟气全部经净化处理排放技术，与此同时，提高燃烧效率，使得燃烧煤炭时烟气中的二氧化硫含量只有正常散煤燃烧烟气中二氧化硫平均含量的十分之一。虽然我国并不依附于煤炭作为动力资源，但德国政府的节能减排的意识措施却值得我们学习。然而，高科技节能技术的研发需要大量的人力、物力支持。笔者认为政府可以在高校成立技术研发智库，培养汇集人才，同时在研究机构中投资，无论是引进国外的节能技术装备还是我国自主研发，再配合实地考察、学术交流等方式开辟我国节能减排技术领域的新道路。

3日本法律制定对治理煤炭污染效果显著

（1）制定煤炭清洁长远发展战略，法律鼓励维护煤炭清洁化技术研发创新。日本政府制订“新阳光计划” ，促进日本国内节能减排、煤炭清洁。日本政府大量投资重点研究煤气化和煤液化等技术。成立“洁净煤技术中心”，推动研发21世纪煤炭利用关键技术、出台《21世纪煤炭技术战略》提出到2030 年实现煤炭资源循环利用，实现煤炭利用零排放，并制定了分三个阶段的技术研发和推广战略，如高效燃烧、脱硫脱氮等。由此可见，日本在严格环境标准前提下，减少煤炭使用量、研发高新清洁技术、制定长远策略，使得自身不完全依附于煤炭能源。我国经济发展目前阶段还是以煤炭为基础，因为我国煤炭蕴藏量高，而石油天然气等资源少，这就表明在今后的一段时日，煤炭依旧占我国能源消费的主导地位，因此，对煤炭清洁化技术的法律支持和政府鼓励也就格外重要了。

（2）颁布环境税收法令，提高煤炭清洁化效率。20世纪90年代开始，日本政府出台了一系列环保相关的税收政策，目前已经形成了比较系统的环境税收体系，涉及能源、汽车、污染物等多个领域。2012年日本开始实施新一轮的环境税改革，旨在加强税收对温室气体减排、促进污染物防治和废弃物循环利用等的调节作用。改革主要内容有：一是按照二氧化碳排放量，在现行的石油、煤炭税基础上附加征收“地球温暖化对策特别税”；二是为促进废弃物循环利用，实施下调企业污染物处理设备折旧率，并延长废弃物处理设备购置税免税适用年限等措施；三是对污染物排放实施差别化税率，从而引导企业区位选择。目前，由我国财政部、税务总局、环保部三部门联合发布《环境保护税法》 将在2018年1月1日正式实施。届时，原先的排污收费中涉及领域少、执行力不足等问题定会有很大的改善，改费为税是我国环境保护法中必不可少的环節。除此之外，日本环保立法中独立统一的环境监管执法措施、淘汰中小型用煤设备技术，推广高效利用技术等也可被我国逐步引进吸收，形成以税为主，多种限制措施为辅的环保立法体系。

4结语

美国法律中严格对空气污染物分类制定最低标准严格监控以及鼓励寻找环保新能源，德国法律中促进产业结构升级和研发环保节能技术，日本法律中制定长远环保战略和缴纳环保相关税收，以上三国，六种法律手段，分别结合各国不同的国情所研究出来的对策。而我国要取其精华、去其糟粕，引进学习、为我所用。在清洁空气、煤炭治理这一法律领域，我国立法需要逐步推进，用时间的积累、各主体之间环保意识的加强以及日益完备的法律体系，共同期待我们蔚蓝的明天！

参考文献：

[1]梁睿美国清洁空气法研究[D].青岛：中国海洋大学，2010

[2]尹晓亮，张杰军科技创新推进节能减排——日本应对第一次石油危机的经验与启示[J].中国科技论坛，2010（9）：148-153endprint