国内外城市综合管廊发展现状、问题及对策研究

宁勇

摘要： 城市综合管廊可充分利用城市地下空间，提升城市安全运转品质，提高城市防灾抗灾能力，改善城市交通状况，创造城市和谐生态环境，实现城市可持续发展。本文通过对国内外城市综合管廊进行归纳总结，针对我国城市地下综合管廊发展现状及存在问题，提出城市地下综合管廊未来发展的对策。

Abstract： Urban utility tunnel can make full use of urban underground space， improve the quality of urban safety operation， improve the city's disaster prevention and disaster resilience， improve the urban traffic situation， create a harmonious urban ecological environment and realize the sustainable development of the city. This paper summarizes the comprehensive corridors of domestic and foreign cities， and puts forward countermeasures for the future development of urban utility tunnel in view of the current situation and existing problems of urban utility tunnel.

关键词： 综合管廊；现状；问题；对策

Key words： urban utility tunnel； current situation； problem； countermeasure

中图分类号：TU990.3 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）03-0103-03

0 引言

建设城市地下综合管廊是城市现代化、科技化、集约化的标志和发展趋势。城市地下综合管廊可充分利用城市地下空间，提升城市安全运转品质，提高城市防灾抗灾能力，改善城市交通状况，创造城市和谐生态环境，实现城市可持续发展[1]。近年来，国务院、住建部、财政部和发改委等先后多次发布关于综合管廊建设的指导意见、公告，表明国家对综合管廊建设的关切。2016年，全国完成了开工建设城市地下综合管廊2000公里以上的工作部署。2017年，李克强总理《政府工作报告》中提出“持续提升基础设施支撑能力，地下综合管廊建设加快。再开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，使城市既有“面子”、更有“里子”的工作部署。因此，2017年，中国城市地下综合管廊建设将进入关键期。推进城市地下综合管廊建设，研究目前综合管廊建设中存在的问题，并提出相应的解决对策，保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观、促进城市集约高效和转型发展，有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。

1 国内外综合管廊发展现状

1.1 国外综合管廊建设的现状

1.1.1 欧洲 综合管廊建设的历史最早可追溯到1833年，法国巴黎建设了第一条综合管廊，至今已有近两百年的发展历程，继法国建设第一条综合管廊后，英国、西班牙、日本等国家陆续开始着手规划、建设综合管廊。以法国、英国为代表的欧洲国家，政府财政实力相对较强，综合管廊作为城市基础设施完全由政府出资建设，建成后通过收取租金的形式供各管线单位使用，但租金的标准并没有统一制定，每年的租金由市议会依据实际运营情况讨论后决定收费标准，这一分摊方式也与欧洲国家实行民主机制制度有关，充分发挥了公众意愿制定公共产品价格的特点。同时，这些国家将综合管廊建设列入国家相关法律，其中对于已经建有综合管廊的地区，强制要求能入廊的管线不能再单独采用直埋的方式敷设，必须进入管廊内，从而确保了综合管廊的使用率，真正发挥综合管廊的经济效益[2]。

1.1.2 日本 日本是亚洲地区最早开展地下综合管廊建设的国家，于1926年修建第一条地下综合管廊，目前全日本建成的地下综合管廊已达到1100公里，基本覆蓋主要城市建设密集地区，已经成为世界上地下综合管廊规划最完整、法规最完善、技术最先进的国家之一，其研究、改良和实践地下综合管廊的经验已成为国外发达城市市政管理现代化的标志。东京都的中心城区已规划建成200多公里的地下综合管廊，成为世界上地下综合管廊建设最长的城市。其综合管廊的规划的必要标准条件是人口密度大，而且随着城市的发展、再开发等，公共设施的需要急剧增大，或可预测将会急剧增大，现有的施工对道路的结构带来影响，并因其交通的堵塞，在这样的情况下，有必要建设综合管廊。目前在东京、大阪、名古屋、横滨等大城市和仙台、京都等人口密度大的城市都建设了综合管廊。

日本作为目前世界上建设综合管廊技术最先进、建设速度最快的国家，也是针对综合管廊建立专门的法律最早的国家，法律规定将综合管廊作为城市道路的敷设设施，与道路共同建设，足以看出日本对综合管廊的重视程度，对于综合管廊的建设投资同道路建设相一致，需要在道路部门和各入廊管线单位间按一定的比例进行分摊，但这个比例并不确定；对于综合管廊的日常维护，道路部门主要负责管廊主体的维护，各管线单位负责廊道内管线的维护，必要时由道路部门和管线单位共同负责管廊主体的维护管理。

1.2 国内地下空间开发的现状

我国大陆地区最早开始建设综合管廊是1994年上海浦东新区的张杨路综合管廊，随后北京、上海、广州等经济发达地区也相继建设，但在全国范围内并未被大规模建设，直到2013年，随着城市管线问题的不断暴露，中央政府意识到转变管线建设模式的重要性，加大综合管廊建设力度，并颁布多项政策来进行推动，全国范围掀起建设综合管廊热潮[3]。纵观大陆地区综合管廊的研究历程可以发现，综合管廊方面的研究与其现实中的建设进程密切相关，其研究可被划分为以下三个阶段：①第一阶段：随着1994年建设上海浦东张杨路综合管廊，大陆地区出现理论研究，主要是对综合管廊优缺点及建设的必要性进行叙述；②第二阶段：直到2001年随着各地相继规划建设综合管廊，通过对我国建设过程中实践经验的总结，提出阻碍综合管廊发展的不再是工程技术问题，而是资金和运营管理方面的问题，大陆地区研究的重点开始转向综合管廊投融资模式、费用分摊、经济效益分析等方面的研究；③第三阶段：随着科学技术的发展及国家出台新的融资政策，综合管廊的建设在技术上开始转向利用新技术，如将BIM运营到综合管廊建设过程中；另外，综合管廊建设投资巨大，如何转变建设模式，吸引社会资本投资成为综合管廊研究的重点。endprint

2 综合管廊建设存在的问题

近几年由于地下空间规划与管理不到位造成的事故令人触目惊心：2010年7月28日南京地下废弃化工管道爆炸事故导致13人死亡，120人受伤；2013年11月22日，中石化黄潍输油管线泄漏引发的城市地下管网爆燃特大事故，共造成62人遇难，136人受伤，直接经济损失7.5亿元；2012年北京“7·21”暴雨造成严重内涝，导致因灾死亡78人，受灾人口190万人，直接经济损失116.4亿元；哈尔滨曾在8天内出现7次路面塌陷，造成2人死亡2人受伤等。惨痛的事故教训，不仅暴露出我国地下空间存在底数不清、信息不全、状况不明、带病运行等现实问题，更反映出综合管廊建设在地下空间规划、管理方面存在的多方面的问题。

2.1 规划滞后，总体性不强

地下空间利用缺乏科学的整体目标和全面规划，功能布局不详细，地域之间和行业之间未联动，低效、无序和重复开发利用问题突出。各行业按照各自眼前需要自行开发和安排地下工程，缺乏联通，整体性和系统性差；地面建筑、市政设施的布局之间缺乏有机联系，对于公共用地即规划红线以外的地下空间，一直以来更是存在任其自然发展的无管理现象。这不仅导致产生了我国地下空间开发建设上的各类问题，更重要的是，地下空间开发利用的综合效益不仅不能体现，还造成了空间资源的严重浪费，甚至导致后续开发无法进行，严重影响了城市的可持续发展[4]。

2.2 法规体系不健全，专业规范时效性差

总体来看，我国还没有形成完整的立法体系。在国家立法层面，关于地下空间利用方面的专门法律尚属空白，与其相关的内容在《城乡规划法》、《物权法》等诸多法律中都有涉及；部门法规层面，建设部发布的《城市地下空间开发利用管理规定》中虽然明确了相关内容，但是作为行政规章，该《规定》法律效力较低，且内容也不完备，缺乏对实践的指导意义；地方规定层面，只有部分省市出台了一些有关的政策文件。

2.3 管理缺乏统一协调，体制机制不完善

一直以来，我国地下空间规划与建设开发缺乏统一管理。相关报告显示，当前城市地下空间设施的产权主体分属地铁、自来水、排水、燃气、热力、电信、电力公司，以及政府、部队、工矿企业等数十个单位。在建设过程中，各环节的管理又分属于不同的政府管理部门，如规划管理由城市规划部门负责，开工许可管理由城市建设部门负责，工程档案管理由城建档案管理部门负责等，缺少统一的监管协调部门。

2.4 未建立统一的费用分摊机制

不同种类的管线在综合管廊中敷设，其相互间的关系主要体现在对有限管廊空间的占用份额分配，依据管线占用空间的大小及管线收益等因素对管廊的建设运营成本进行分摊，这样后期才有稳定的资金收入，也是保证综合管廊可持续建设的关键[5]。不同管線单位在使用综合管廊敷设管线时，有责任缴纳一定的使用费及运营维护费，但我国大陆地区还未建立统一的费用分摊机制，造成各地区在综合管廊实际费用分摊操作中缺乏依据，使综合管廊成本回收存在问题。

2.5 基础资料缺失，信息化管理落后

以城市地下管网为例，按照规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管网综合图，建立城市地下管网信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管网。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，2012年统计，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构，也存在信息没有形成动态更新的机制问题。另外，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱购买，如果想铺设管网，需要自己到城市各个部门去收集，去探测施工地域的地下管网资料。

3 综合管廊建设未来发展对策

我国台湾地区从1980年开始研究和评估城市综合管廊建设方案，并从立法方面进行研究突破[6，7]。截止2015年4月，台湾地区综合管廊累计建设完成长度达392.82公里，所有规划建设长度达908.18公里。因此，台湾地区的综合管廊建设经验对大陆具有良好的借鉴意义。

3.1 建立地区整体管网规划系统

综合管廊作为一项综合性的民生工程，涉及单位多，建设复杂，一旦建成不能轻易更改，使用期一般也在50年以上，因此在建设综合管廊之前应充分考虑目前及今后城市发展，提前做好规划。台湾地区以各县市为单位，结合新城区建设、都市更新及地下空间开发等重大工程进行共同管道的规划，逐步建立各县市的规划系统。大陆地区应借鉴台湾建立的管网规划系统，以各县市或省份为单位，合理利用地下空间，结合该地区城市规划，与城市地铁建设、地下空间开发等相结合，逐步建立起整个地区的综合管廊规划系统，同时这个规划是随着城市发展不断被修正的。

3.2 建立法规体系

法律规范作为约束行为的基本标准，是推动综合管廊发展的关键。我国在综合管廊建设方面尚无专门性的立法，主要靠政府的行政手段来主导，原本应由法律强制执行的条例会大打折扣。台湾地区建设共同管道初期即拟定各种法规，短时间内建立了共同管道法规体系，对共同管道的规划、建设标准、运营管理、资金等建设过程进行规范，使各地区建设有章可循。大陆地区应借鉴台湾等地区的法规体系，结合已建成综合管廊的经验，从技术和政策两个方面出台国家层面的立法，使各地区在建设综合管廊时有所依据，结合自身情况制定具体的法律规范。

3.3 成立专门的主管部门

综合管廊收容的市政管线原本由不同的主管机关负责建设，各单位相互之间没有统一的协同机制。建立综合管廊要将管线置于同一空间内，从规划开始就需要各管线单位间进行协调，涉及的单位众多，此时必须有一个主管部门来统一组织。台湾地区在开始建设共同管道之初在台北建立共同管道科，随后高雄市成立管线科，专门负责共同管道建设。大陆地区应改变目前各管线单位各自为政的管理体制，由中央到地方，自上而下建立综合管廊主管机关，专门负责各管线间的协调、统一规划建设等。endprint

3.4 保证稳定的资金来源

目前大陆地区综合管廊的建设主要依靠“政府投资，管线单位租用或免费使用”的模式，由于综合管廊建设需要投入大量资金，大规模建设时政府的财政根本无法负担，所以探索多元化的融资模式，是综合管廊发展的前提。台湾地区通过建立共同管道基金、政府与管线单位共同出资等方式筹集建设资金，保证可持续建设。大陆地区应采用多元化的投融资模式，如设立基金、引入社会资本、发行债券等，保证综合管廊建设有稳定的资金来源。

3.5 建立综合管廊信息系统平台

由于各管线单位有自己的主管机关，管线资料由各单位分别保存，一般不进行公开，这将阻碍各单位间的协调，不利于综合管廊的规划建设，同时对地下空间的开发利用也将造成困难。台湾地区自1990年起规划建设管线资料库，通过设立标准、交换测试等逐步实现对整个台湾地区公共管线资讯的整合。大陆地区应利用现代化的信息科技技术，对地下空间的开发利用建立信息资料库，以提供各单位的查询。针对综合管廊的信息系统平台，可在地下空间利用情况、管线建设情况的基础上进行建立，以实现对地下综合管廊的智能化管理。

4 结语

现阶段我国综合管廊正处于蓬勃发展阶段，国内许多一线、二线城市都在进行综合管廊的建设工作。随着综合管廊建设政府文件的发布及相关试点城市综合管廊的建設，未来几年，我国将进入综合管廊的大规模建设阶段。针对目前综合管廊存在的问题，应总结国内外发展经验，结合国内试点工程建设，探索综合管廊在法律建设、投融资、运营维护、费用分摊等方面，依据我国城市发展水平，建立完善的综合管廊发展模式，提高我国综合管廊建设管理水平，综合管廊将更加高效地为城市、为人民提供服务。

参考文献：

[1]于晨龙，张作慧.国内外城市地下综合管廊的发展历程及现状[J].建设科技，2015（17）：49-51.

[2]钱七虎，陈晓强.国内外地下综合管线廊道发展的现状、问题及对策[J].地下空间与工程学报，2007（02）：191-194.

[3]裴志强.城市综合管沟的优缺点及国内建设现状分析[J].科技情报开发与经济，2009（17）：211-212.

[4]李林峰.地下综合管廊在城市建设中的运用研究及实践[J].中国西部科技，2015（06）：60-62.

[5]张宏，崔启明，韦翔. 城市综合管廊的PPP 模式选择[J].价值工程，2016（33）：239-242.

[6]王江波，戴慎志，苟爱萍.我国台湾地区共同管道规划建设法律制度研究[J].国际城市规划，2011，01：87-94.

[7]彭保华.台湾共同管道工程推动近况[OL].http：www.twce.org.tw/info/技师报/361-4-1.htm，2015.12.12.endprint