耕地地力保护补贴政策的效果评价及改进建议

彭炎辉

摘 要：对中央和地方耕地地力保护补贴政策规定的梳理和以实地调查为基础的案例分析表明，文件规定和实际操作中补贴发放大多未与地力保护的具体措施挂钩，缺乏硬性激励约束机制的补贴政策保护地力的潜力有限，补贴政策宣传存在缺失和执行不完全到位等因素共同决定了现行补贴政策在保护地力方面发挥的实际作用非常有限。为此，应进一步完善与地力保护具体措施严格挂钩的地力保护补贴政策，将地力保护补贴资金的一部分用于支持绿色和有机食品发展，加强地力保护补贴政策的宣传和执行力度。

关键词：耕地地力保护补贴；政策梳理；效果评价；改进建议

中图分类号：F279.2 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2017）12-0048-06

随着农业面源污染逐渐加重、农业发展主要矛盾发生变化及黄箱政策力度向“天花板”逼近，我国开始致力于建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，这是供给侧结构性改革在农业生产领域的具体体现。2015年，财政部、农业部选择安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省开展农业“三项补贴”改革试点①，原有的“三项补贴”被合并为“农业支持保护补贴”，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。2016年，农业“三项补贴”改革在全国全面推开。对于总额达上千亿元、作为现行农业补贴政策体系主要组成部分的耕地地力保护补贴②，已在全国推行近两年，我们不禁想问：该补贴是否名副其实？是否真的能够保护耕地地力和农业生态环境？本文尝试从政策文件的梳理（理论分析）和政策实施的案例分析（实证研究）两个角度来探讨这一问题，以填补耕地地力保护补贴政策相关的研究空白。

一、耕地地力保护补贴政策文件的梳理

1.中央顶层设计的方向性和原则性特点

财政部、农业部在《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号）中指出：“享受补贴的农民要做到耕地不撂荒，地力不降低……要调动农民加强农业生态资源保护意识，主动保护地力，鼓励秸秆还田，不露天焚烧。”《财政部农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》（財农〔2016〕26号）规定：“将农业‘三项补贴中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，主动保护耕地地力，加强农业生态资源保护意识，实现‘藏粮于地……鼓励各地创新方式方法，以绿色生态为导向，提高农作物秸秆综合利用水平，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，切实加强农业生态资源保护，自觉提升耕地地力。”

从中央的规定可以看出，一方面，中央制定的方案实际上只是指明了利用补贴政策保护耕地地力所要达到的中介目标，却缺乏能够有效实现中介目标的具有可操作性的手段和方式，因而仅仅只是方向性的、原则性的；另一方面，从“鼓励各地创新方式方法”的提法看，可以说中央将制定具体操作方案的权力下放到了地方。

2.多数地方未实现补贴发放与地力保护具体措施挂钩

从各省政策看，不管能查到的是省级层面的规定，还是地市级、区县级、乡镇一级的规定，在多数地方，包含耕地地力保护补贴政策内容的文件的特点与中央相同，也同样未将补贴发放与地力保护的具体措施挂钩。理论上来说，这种硬性激励约束机制的缺乏导致补贴很难发挥保护地力的实际作用。与中央的相关规定对比，这些地方又可分为以下三种类型。③

第一，有所退化。如表1所示，天津完全没有与地力保护有关的内容；湖北规定质量达不到耕种条件的耕地不得享受补贴则要求过低；浙江、四川、广东、河北省文安县、贵州完全没有指明保护地力的具体措施，享受补贴的农民要做到地力不降低这种规定太过笼统和模糊，这种名义上的补贴发放与地力要求挂钩在实践中难免演变为脱钩；吉林保护地力的具体措施仅局限于秸秆处理方面。

第二，原地踏步。安徽、辽宁、内蒙古、江苏、河南、陕西乾县和汉中市汉台区徐望镇、重庆秀山县几乎是完全“复制—粘贴”中央的规定，中央的表述是如此，到了各省甚至各市、各县、各镇的表述还是如此。例如，极为夸张的是，作为基层的陕西省汉中市汉台区徐望镇仍在其下发的文件中沿用中央“鼓励各地创新方式方法”的提法。这种做法违背了中央鼓励各地创新方式方法的原则和精神，实际上是在踢皮球，起到的仅仅是传声筒的作用。

第三，更进一步。如表2所示，这类地区在中央规定的基础上不同程度地将中央倡导的地力保护措施进一步具体化和深化。这些具体化的措施主要包含推广应用测土配方施肥和水肥一体化技术、种植绿肥、利用畜禽粪便施用农家肥、引导农民施用商品有机肥、通过青贮发展食草畜牧业、推广适合本地的秸秆还田技术等，采取这些措施有利于减少化肥农药用量、施用有机肥、提高农作物秸秆综合利用水平、实现秸秆还田等。

3.少数地方实现补贴发放与地力保护具体措施挂钩

如表3所示，北京、新疆、黑龙江实现了耕地地力保护补贴发放与部分具体的地力保护措施挂钩，这种挂钩将有利于补贴发挥保护地力的作用。细究这三个省（市）的规定，会发现其都没有不切实际地将施用商品化有机肥或生物农药作为发放补贴的硬性条件和要求。相反，三省（市）都选择了一些耗费成本较低、农户比较容易做到、能够有效促进农民增产增收的生态环境要求来与补贴发放挂钩，例如禁止秸秆焚烧、秸秆综合化利用（包括还田）、残膜回收等。

二、耕地地力保护补贴政策实施的案例分析

由上述政策梳理可看出，各地现行的耕地地力保护补贴政策大多欠缺激励约束机制，实践中应该很难发挥保护地力的效果，但完全确证这种结论还需实证研究的支撑。为此，本文进行了政策实施的案例分析。2017年6月，笔者设计调查问卷并对湖南省浏阳市永安镇永和村农业生态环境和耕地地力保护补贴的有关情况进行了调查，共入户调查了52家种植水稻的农户，走访了村支书和村内一家农资经销店，被调查农户农作物种植结构大致为“烤烟或油菜或早籼稻——晚籼稻”模式。湖南省浏阳市属未实现补贴发放与地力保护具体措施挂钩的多数地区之一，而在本调查中反映出来的部分问题可能在全国普遍存在。因此，本调查具有典型性。根据村支书的说法，实际操作中决定补贴发放与否及金额时不考虑种粮农户是否采取减少化肥农药用量、保护耕地地力和农业生态环境的举措。就被调查地区而言，对本次调查的结果进行统计和分析后可得到以下三点基本结论。endprint

1.农业生态环境和耕地地力保护现状不容乐观

据有关资料，我国农作物亩均化肥用量21.9公斤，远高于世界平均水平（每亩8公斤），是美国的2.6倍、欧盟的2.5倍④；我国化肥单位面积施用量是国际公认安全上限的1.93倍⑤；我国农药单位面积施用量是世界平均水平的2.5倍⑥。假设早籼稻和晚籼稻每亩化肥和农药花费金额相同，根据农户的回答结果，可计算出2016年中被调查农户在施用化肥和农药方面平均每亩实际花费的金额分别为116.2元和61.5元⑦。这两个数据均比《全国农产品成本收益资料汇编》中对湖南水稻2015年的调查统计结果更高一些，两者合计占2015年湖南早籼稻和晚籼稻物质与服务总费用的比例分别高达41%和39%，如此高的比例从一个侧面反映了我国化肥和农药滥用的现状。

对于水稻秸秆的处理，有一位农户回答用来喂牛，而80.8%的农户的回答是全部还田。但是，仍有17.3%的农户回答部分或全部田间焚烧。对于废弃的空农药瓶处理问题，有94.2%的农户将农药瓶丢弃至垃圾桶，最终与其他生活垃圾统一焚烧或深埋处理。但是，也有5.8%的农户将农药瓶丢到田间小道上、渠道或池塘中。考虑到农户说谎的可能性，采取不当方式来处理秸秆和废弃农药瓶的农户比例估计会更高一些。就2016年的情况而言，只有38.5%的农户种植了绿肥作物（油菜或紫云英）；只有30.8%的农户在稻田中施用了农家肥，这些农户施用农家肥的来源为自家饲养家畜家禽的粪便、人粪或外购家禽家畜粪便。被调查农户中没有任何一家施用商品化有机肥，而问及原因时则无一例外回答“没有听说过商品化有机肥”。被调查农户中只有5家听说过生物农药，而施用生物农药的仅有4家，自己种的稻谷供自家食用是这4家农户施用生物农药的共同原因，另有1家农户表示生物农药无气味是其使用的原因之一。

2.现行补贴政策宣传、执行存在不足，保护地力的潜力有限

《湖南省农业“三项补贴”改革试点方案》规定：“（七）努力做好政策宣传。各地要切实做好舆论宣传工作，主动向社会特别是基层干部群众进行沟通交流，认真做好政策解释工作。”但是，种种事实表明，在耕地地力保护补贴政策宣传上存在很大不足，未能使广大基层群众知晓和熟悉政策。调查显示，有21.2%的农户甚至连每年得到了农业补贴都不清楚。受访农户中只有村支书和一个经营面积超过2000亩的种粮大户听说过“三项补贴”改革、耕地地力保护补贴、农业补贴以绿色生态为导向的有关内容。仅有21.2%的农户认为实际种粮面积与得到的补贴成正比，而湖南省仍以计税面积内的农作物实际种植面积和每年的双季稻播种面积作为发放依据。只有28.8%的农户清楚近三年来耕地地力保护补贴的具体发放标准。据村支书表示，村委未对上述有关内容进行广播、文件张贴等任何形式的宣传。由于补贴都是统一发到银行账户上，估计少部分农户是从相应的存折明细上了解到相关信息的。

回答出了具体补贴发放标准又不存在土地流转或存在流转但在经营土地上种植模式单一的共有11家农户。从湖南省的有关规定和11家农户的回答发现，补贴实发金额与应发金额相差超过20%的仅有1家。这说明补贴金额的发放至少是基本符合规定。但是，不止一位受访村民表示村委未公示补贴情况。查询浏阳市永安镇阳光三农网后可知，该网仅公示了2012年和2013年农业“三项补贴”全镇发放总额情况和补贴标准情况。但是，按《湖南省农业“三项补贴”改革试点方案》规定，“县市区、乡镇及村组要严格落实补贴公示制度，村委会负责种粮面积的统计、核实和公示，公示内容包括农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额等，接受群众监督，确保公示内容与实际补贴发放情况一致”。这种公示的缺失说明补贴政策在基层未能完全执行到位。《湖南省农业“三项补贴”改革试点方案》规定：“各县市区要建立村委会农业补贴工作绩效考核制度，严格奖罚细则，对工作绩效优秀的村委会，省里将从省级粮食生产奖励资金中安排一定资金进行奖励；严格执行补贴信访受理制度，对于信访案件要在规定时间内办结。”《浏阳市农业“三项补贴”改革试点实施方案》规定：“要建立村（居）委会农业补贴工作绩效考核制度，严格奖罚细则，对工作绩效优秀的村（居）委会，要在本级财政中安排一定资金进行奖励；各单位要严格执行补贴信访受理制度，对于信访案件要在规定时间内办结。”然而，未公示补贴情况的永和村村委会并没有受到任何惩罚。

在回答“如果您知道政府在农业补贴政策中仅仅只是倡导和鼓励减少化肥农药用量、增施有機肥等保护生态环境的措施，但不采取这些措施并不会影响您家得到的补贴数额，您是否会响应国家号召？”这一问题时，只有15.4%的农户回答“会”。对于不会响应的原因，有农户表示：“要（保证）收成，有虫害，没办法。”这一人为设计的假设性问题的调查结果表明了两个事实。第一，农户具有经济理性，这符合诺贝尔经济学获得者舒尔茨的“理性小农”假说。第二，即使现行耕地地力保护补贴政策宣传到位，即使农户知晓了现行政策，缺乏硬性约束和激励机制的方向性和鼓励性政策在保护地力方面的潜力非常有限。

3.现行补贴政策未能发挥保护地力的实际作用

文件规定和实际操作中补贴发放大多未与地力保护具体措施挂钩、缺乏硬性激励约束机制的补贴政策保护地力潜力有限、补贴政策宣传缺失和执行不到位共同决定了现行补贴政策不可能真正发挥保护地力的实际效果，对补贴政策实施前后化肥农药用量的变化及其原因的调查结果证实了这一点。

对于“与前年相比，您觉得您家去年在稻田中施用的化肥用量变化情况如何？”这一问题，有75%的农户回答“差不多”；有13.5%的农户回答“略微减少”，而对减少的原因，有农户表示是由于使用了农家肥；有11.5%的农户回答“略微增加”，对于增加的原因，有农户表示是由于化肥质量下降，也有农户表示是因为土质变差，还有农户表示是由于前年种植了烤烟而今年没种。被调查农户对农药用量变化情况的回答结果与化肥相似。对于农药用量减少的原因，有农户表示是由于虫害相对减轻；对于增加的原因，有农户表示是由于害虫抗药性增强，也有农户表示是由于农药质量下降。值得注意的是，农户所认为的化肥和农药质量下降有可能仅仅是农户的一种错觉，前者是受化肥滥用造成耕地基础地力下降的影响；后者是受抗药性增强的影响。上述结果表明，超过85%的农户并没有减少化肥和农药施用量；而少数农户是由于补贴政策改革以外的原因而减少了化肥和农药的施用量，补贴政策不可能发挥了减少化肥、农药的实际作用。endprint

三、耕地地力补贴政策的改进建议

上述研究表明，现行的耕地地力保护补贴政策虽然在总体上发挥了一定作用，但作用非常有限。为了更好地发挥该政策保护地力的作用，本文提出以下政策建议。

1.进一步完善补贴发放与保护措施严格挂钩的耕地地力保护补贴政策

欧盟在其共同农业政策（CAP）中将补贴与环保措施挂钩，我国可以学习借鉴欧盟的这一做法，进一步完善补贴发放与保护措施严格挂钩的耕地地力保护补贴政策。有必要在中央层面加强顶层设计，将非强制性的“鼓励”和笼统性的“引导”转变为具有强制性和实际效果的挂钩制度，即只有达到规定的耕地地力和生态环境保护要求，农业生产经营者才能足额拿到补贴；达不到要求的，应视具体情形扣减应发补贴额。

为了使利用农业补贴保护地力和生态环境的效果落到实处，同时为了保护农民利益，只宜在现行的我国农业补贴政策体系下建立与农民能够比较容易、无需成本或不需要耗费太高成本做到的部分地力保护措施挂钩的耕地地力保护补贴制度。例如，由于施用商品有机肥存在用量大、费人工、成本高的缺点，完全使用商品有机肥每亩可能要多支付几百元，而各地耕地地力保护补贴的现行发放标准往往每亩不过只有100多元。因此，如果强行将补贴发放与完全施用商品有机肥挂钩，则不具备可行性。相反，像禁止废弃农药瓶乱丢乱放和农作物秸秆露天焚烧、实现秸秆综合化利用（包括还田）等要求，对农民不会造成负担或负担较小，秸秆还田还有促进增产增收的作用，因而可将其与补贴发放挂钩。在具体操作上，可由中央规定全国通用的足额领取补贴必须采取的地力保护措施，并且赋予地方根据本地区实际情况进一步细化中央所提举措和提出其他要求的权力。为确保各级地方的规定符合中央规定的精神，应建立从中央到地方各级的逐级地力补贴文件审查和备案制度。

为了合理选择与补贴发放挂钩的各项具体地力保护措施，中央和地方应组织有关专家对各地采用的地力保护措施和生态环境友好型农业生产技术本身所产生的额外农业生产成本、收益进行全面深入的调查研究，以便于将上述成本扣减收益后的净成本和当地耕地地力保护补贴的发放标准进行比较。中央可在政策文件中确立如下的挂钩原则：净成本越小的措施和技术优先挂钩；各项挂钩的措施和技术所产生的亩均净成本总额不得超过每亩补贴发放标准的一定具体比例，例如，设定30%的比例上限。这些地力保护措施和生态环境友好型农业生产技术包括但不限于以下内容：测土配方施肥和水肥一体化技术；深松整地技术；各种类型的秸秆还田技术；秸秆综合利用的“五料化”（肥料化、饲料化、原料化、基料化和燃料化）技术；种植绿肥；利用畜禽粪便施用农家肥；施用商品有机肥；病虫害绿色防控和统防统治技术；使用高效低毒低残留农药和生物农药；废弃农药瓶回收利用；残膜回收。

2.将耕地地力保护补贴资金的一部分用于支持绿色和有机食品发展

为了解决目前情况下地力保护补贴无法与地力保护的具体措施全面挂钩的问题，应通过市场机制挖掘保护地力给农民带来的收益，将耕地地力保护补贴资金的一部分用于支持绿色和有机食品发展即可实现这一点。

减少化肥和农药的施用量恰好是绿色和有机食品生产的要求之一。就农业生产主体减少施用量或不用化肥和农药所产生的正面效应能否转化为自身的收入增加而言，部分效应有通过市场机制实现的潜力，即农户通过减少施用量或不用化肥和农药并达到绿色或有机食品的其他要求，从而以相对较高的价格售出，获得较高的收入。然而，长期以来，无论农民减不减施化肥和农药，其生产出来的农产品都没有价格差别。比如，我国在进行粮食收购时，只按品种、水分和杂质含量确定具体收购价格，并没有完全实现优质优价。减施甚至不施化肥和农药却不能按绿色或有机食品出售是两方面的原因造成的。一是绿色和有机食品生产除了对化肥和农药的使用要求外，还存在其他一系列要求；二是绿色和有机食品需要通过相关认证。由于上述原因，我们需要将化肥、农药的减少使用和发展绿色、有机食品结合起来，利用地力保护补贴来支持绿色和有机农业发展。应该指出的是，由于财力有限等原因，利用地力保护补贴支持绿色和有机食品的发展应遵循循序渐进的原则，优先选取和扶持生态环境相对较好的部分地区建立区域性连片绿色农产品种植基地。

3.加强耕地地力保护补贴政策的宣传和执行力度

从本文案例分析中可以看出，我国地力保护补贴存在宣传不足、执行不完全到位的问题，这会影响补贴应有作用的发挥。因此，无论是现行的耕地地力保护补贴政策，还是未来经过改革之后的补贴政策，都应该加强宣传和执行力度。在宣传上，在加大电视、网络、报纸等媒体宣传力度的同时，应建立补贴宣传落实到村的制度，即由乡镇政府、村委会以广播、在村内醒目处张贴补贴文件的方式来使得广大农民群众熟悉和了解耕地地力保护补贴的具体内容和精神。在执行上，应加大考核力度、建立奖惩机制并严格执行。

注释

①这里说的“三项补贴”指我国于2002年到2006年间建立起来的种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴制度。

②这里说的地力指耕地的基础能力，也就是由耕地土壤的地形、地貌条件、成土母质特征、农田基础设施及培肥水平、土壤理化性状等综合构成的耕地生产能力。

③限于篇幅，对于未实现补贴发放与地力保护具体措施挂钩的地区，本文没有将所有地区的补贴政策规定中与地力保护有关的具体内容及相应的政策文件名、文号全部列出。山东、湖南、四川和浙江的相关规定是与2015年中央“三项补贴”改革政策规定对比，而其他省份则是与2016年中央全面推开“三项补贴”改革的政策规定对比。由于未能搜寻到山西、上海、宁夏、西藏的有关改革文件内容，在本文中进行对比的包括了其余27省（自治区、直辖市）。

④《农业部关于印发〈到2020年化肥使用量零增长行动方案〉和〈到2020年农药使用量零增长行动方案〉的通知》，农业部网站，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/tzgg/tz/201503/t20150318_4444765.htm，2015年3月18日。

⑤《報告称我国化肥施用量是国际公认安全上限1.93倍》，新浪网，http：//finance.sina.com.cn/china/hgjj/20140107/163117872045.shtml，2014年1月7日。

⑥《我国农药用量是世界均值2.5倍》，央视网，http：//sannong.cntv.cn/20140123/101430.shtml，2014年1月23日。

⑦这里的平均每亩化肥或农药花费金额按照花费总金额除以水稻播种面积计算。

责任编辑：澍 文endprint