基于PPP模式对民间融资渠道的评估

王亚桐

[摘要]当前我国国内经济增长速度相对放缓，政府手中的闲散资金相对有限，而地方政府不具备发放债券的能力，尤其在基础设施建设方面政府相对比较缺乏资金，PPP民间融资模式在这方面无疑比较适合。近年来PPP融资模式在整个社会的融资模式中占据着很重要的位置，所以正确和有效地评估政府和民间资本之间的关系，不仅能有效缓解我国当下经济持续低迷的压力，对于供给侧改革为主导的新形势下融资也具有相当重要的意义。文章以福建省长乐市长福公路项目为例进行评估，分析在具体的城市基础设施PPP模式下的项目融资，从而将PPP民间融资模式转移到具体城市基础设施建设项目中，借以找寻到一种新的模式，在原有融资的基础上实现政府、民间企业的更高融资效率和更低的融资成本，从而最终实现社会、政府、企业等多方面的共赢，在保证经济基础稳定增长的同时，为基础设施融资模式和融资风险管理提供一定的借鉴。

[关键词]PPP项目；融资模式；长福公路

[DOI]1013939/jcnkizgsc201801041

1研究背景与意义

PPP模式最早起源于英国，是从PFI（Private Finance Initiative）的基础上发展而来，并为英国创造了巨大利益。但是仅以PFI来定义PPP显然过于狭溢，并不能很好地激励民间部门参与PPP模式，从而实现公私双方的收益共享。联合国开发计划署给出了较为广泛的定义，认为PPP还应当包括政府官员和当地社区组织的非正式对话。在此基础上，欧盟委员会将PPP分为了三大类：即对PPP项目的承包方进行了详细划分为传统、开发商目和PPP合作者。针对PPP的具体模式，国外并没有统一的标准。国际理事会的分类更为复杂，根据建设和设施方面的伙伴关系把PPP模式分为了 18种模式。谢滋我国轨道交通 PPP 融资模式应用研究[D].北京：北京交通大学，2010.

综上不难看出，国外对于鉴定PPP融资模式的侧重点着重在于强调在PPP模式之中政府与私人部门之间的合作关系，正是基于这种关系才能让政府在PPP项目中更加积极。

2PPP的基本概述

21PPP模式的定义

PPP的全称为：政府和社会资本合作模式，笔者在综合了以往的观点后给出定义：政府作为供给方为了促进公共服务效率的提高，通过特许权力制约、服务的购买、股票的长期合作，以及风险共用机制，从而将公共财产和社会投资能力加强，从而创造了整个社会的共同利益和共有合作。这种合作无疑对政府和民间资本都是比较有利的。投资者能获得长期稳定的收入，政府通过其特许经营权，对项目进行合理的价格设定，政府在销售前，将相应的信息实时披露出来。投资者是根据协议的规则依法履行其经营权利，或者政府通过共同的合作的项目，根据市场原理投资。投资者可以通过和银行融资，法人融资，项目的收益债券，资产的证券化及其他市场方向举债。投资者具有和规则的特许权，合理的价格设定，补助金和其他相关财务责任。政府对投资者的赔付不予以负责。

22PPP民间融资渠道概述

PPP民间融资在我国不断地发展，通过这种方式，政府不仅有效吸收了社会上的闲散资金聚集到基础设施服务建设方面上。而且通过进一步的合理运作为政府、民间资本、个人提供了资金的保证。而且还通过多种PPP模式的相互组合，更加进一步地提高了社会资本运行的高效率。

截至2017年1月，我國共录入了PPP项目1万1千多个，PPP总投资额达到了13万亿元，这些在不同程度上已经彰显了我国成为了PPP项目高度发达的国家，拥有全球最大的PPP市场。http：//wwwjiemiancom/article/1006285html.

PPP民间融资渠道的一个典型的方式：首先，当地的政府部门通过招标的方式从而与建筑公司签署特许经营的合同，从而成立的新的公司将对PPP项目做出进一步的评估、投资、具体建设过程和管理。正是因为这种模式有效地促进了民间资本与政府的相关利益合作，所以才在民间融资中尤其在基础设施方面被广泛应用。

3PPP民间融资渠道“长福公路”案例评估

31项目背景

整个项目采用高速连接的方式，该项目通过福建省长乐市江阴港支店渔村，通过整个层面水平的相互运用性，通过福建省曾经的村庄，连接了福州环路的跟前的池的东南部分和通信，进而进一步促使了高速连接，最终江阴庄村计划约投资60亿元的总投资额。主双向6车道的高速公路规格，每小时100千米的设计速度，大约有30米的道路宽度。高速的长福公路建设使得福州长乐、福清江阴市，与香港之间的方便的通道打开了，整个地区的高速公路能力提高，长乐、福清市和福州市城市之间的距离减小。

其整个运行融资渠道如下图所示。

长福高速公路融资渠道图

32“长福公路”PPP项目融资概况

（1）资本补贴模式。在这种模式下，整个PPP项目被分为两个部分，即福利性和营利性分开来对待和处理。政府作为整个PPP项目出资的项目发起方，是福利性的代表方，而民间资本作为该PPP项目的参与方，是营利性的代表方面。政府部门和PPP企业项目宪章投资通常是为了获得预期的回报，为了达成PPP项目从而对民间公司的保护，政府作为发出方提供特许经营合同，从而将建设和运营期间长福高速公路PPP项目整个交给了第三方公司，第三方PPP项目公司无偿取得了政府手中的租赁资产。在和政府签署的合同结束后，PPP项目公司政府补偿和转让了手中的经营权利，同时对特许管理合同更新。根据对PPP项目分拆，这是一种典型的资本补助金模型，在某种程度上有效缓解了地方政府财政资金紧缺的问题，在一方面吸收民间资本，减少了政府和民间企业承担风险的可能性。另一方面项目还引进了民进企业资金流运行模式、市场导向模式。

（2）补助金模式。补助金模式，是根据长期此高速公路PPP项目的投资、生产和运营管理，一种比较稳定化的资产管理系统，在此模式下，福州市人民政府部门和民间企业之间成立了资金私营部门，福州市人民政府部门完善相应的获取费用系统和方法，从而在事前批准和预算出项目的整个成本和收益，以及补助金制度的可能性，在亏损的时候能做到有效的抵补。当第三方公司的特许经营时间结束以后，民间企业也是将PPP项目整个转移作为政府的项目的资产。因为这种模式是操作模式运行的强力表现，所以在国内正是人气比较高的模式。之所以受地方政府和民间企业的青睐，是因为它通过合理的补助金，从而达到公共的福利事业和收益性的统一，与此同时还保证PPP项目的秩序。endprint

通过上述两种模式，我们可以看到该PPP项目在实施过程和回收阶段不仅可以有效缓解当地政府资金方面的压力，并且将项目风险有效转移给地方政府和民间企业双方所共同承担，因为该项目投资额在初期占比相对比较大，所以相对而言一般需要至少10年以上的经营时间才能回收初期投资额。

4实施PPP民间项目融资所存在的问题

41缺乏风险承担机制

因为相对而言，不同于传统政府项目，PPP民间融资项目作业的时间一般比较长。同时PPP项目还相对比较难以处理，而且由于PPP项目因为数据的难以取得和研究数据的相对不足，对于很多的风险难以量化，其他特定的困难也难以预防，这些风险对PPP项目的前途和运营过程都可能会产生很大的影响。所以，政府在遭遇特定的风险的时候，没有对其所要求的风险具有良好的风险共享的机制时，那么平衡的风险的可能性将无从谈起，在那之后，PPP将来会继续下去的可能性另一方面导致了项目的成本的无形提高，致使双方的合作变得相对困难。

42容易出现项目低效率

PPP模式民间融资过程中因为有交易成本的存在，所以作为公共财产的提供方的政府，对于PPP项目会对其性能方面进行系统的评价，这样导致了在整个PPP民间融资建设过程的公共设施是政府工作效率不高的原因之一。另外，在整个PPP项目中，政府处在一个相对比较特殊的位置，它作为项目的发出方，项目为了得到私营部门的许可，政府没有做出相应管理流程从而大方地寻找招标方的现象无疑更加导致了项目的低效率。

43在运行过程中容易产生分歧

就现在而言，我国还大量地充斥着非常复杂的组织形式在PPP民间资金渠道中，所以必然会造成这些差异难以有效合理地解决，从而会造成PPP合作项目的数量大量减少，而且合作双方的联系故障以及各种各样的水平差异，这对于PPP运行的当事人之间的利益和责任的种类来说是无法避免的。特别是目前我们的国家，还没有能完整规范PPP民间融资的相关法律规范条文，因此许多操作PPP模式的项目是还没有完全的法律系统所支持的，只有在充分的法律的约束下，才能得到运营方规定的支持。

5PPP民间项目融资相关的建议和对策

51对PPP项目周期做出调整

因为在整个PPP项目运营过程中，首先是建筑公司的经营项目周期先开始，这就造成了PPP项目在建筑公司和对应经营公司在项目周期上的不统一，所以由政府负责，在PPP项目周期内控制对应PPP项目运营公司的运营项目，这无疑使得项目运营公司的融资风险提高，同时项目的建筑公司，在租赁的周期到达以后，因为已经完成了建设土木工程的合同，所以这些部门的运营公司的运营商在已结束后，应该将所有的项目都提交给政府。

52合理分配风险

在整个高速公路PPP民间资金融资的过程中，公路，交通和其他的基础设施建设的土木工程，为了得到政府的相应资助，因此被特许的相应公司出资的项目。由于民间企业较多为了得到相应的投资和资金，整个PPP项目事业的运行过程中，相应公司承担风险项目融资，而赞助商的担忧进一步减轻。在整个运营项目期间，项目运营公司为了确定法律主体，从而将期间风险的发生方变更为政府，这就要求政府为了维护PPP项目的稳定运行，要提供一定的担保和相应的保障，用这方面的保障来弥补政府所承包商、厂家、供应商、保险和其他业务方在受到法律变更的影响时，从而有足够的报酬进行弥补。

53成立管理委员会

民間融资PPP模型中“特许经营权”项目的转发负责委员会有规定，PPP模式的过度设定和让步必须在36个月到期前完成。同时该为会员应该提供对PPP模式的报告，而该委员会其任务是为了确保PPP模式的安全，以及管理过程中相关技术和特许经营权的转移，并且要及时对PPP整个过程的中的风险进行量化，以此来规避不良影响对PPP项目造成损失的可能性。

6结论

当前我国国内经济下行压力依然十分巨大，地方政府的财政资金又相对有限，地方政府又难以通过发行债券的方式来进行融资，然而地方政府总需要投资，需要基建，这时候PPP项目融资就是非常理想的模式之一。PPP民间融资既可以充分发动民间资本，又可以充分利用民间资本来管理运营。整个民间资本在进行PPP模式融资时，可以适时地采用和开发商用、金融机构以及其他创新性的金融商品、并且可以采用相关的资金管理平台。在当下中国市场经济条件下常识和经济状况下，从民间资本的运营状态来看，无论在政府的运用管理方面，还为了政府能更加高效地管理PPP模式和提高效率，PPP模式民间融资渠道无疑是与在中国市场志向改革的方向相统一的渠道。但其在应用过程中也存在一些问题需要我们重视起来，只有解决这些问题，才会使PPP模式在民间融资以及城市建设中绽放其应有的光彩。

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