论新时期基层档案馆的档案接收工作

文·娄红 王增强

接收档案是档案馆必须做好的一项基础性业务工作。《档案法》规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”《档案法实施办法》规定“属于中央级和省级、设区的市级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满20年即向有关的国家档案馆移交；属于县级国家档案馆接收范围的档案，立档单位应当自档案形成之日起满10年即向有关的县级国家档案馆移交。”档案接收进馆是丰富馆藏的主要途径，也是档案馆利用档案服务社会的重要基础。近几年，诸城市档案馆依据法律，接收了全市1997-2006年档案资料进馆。此次接收档案，时间长，部门多，工作过程中出现了很多的问题和困难，值得档案部门认真思考。

一、档案接收过程中发现的问题

（一）档案损毁、丢失问题较为严重

档案馆在接收档案过程中，发现的一个突出问题就是档案损毁和丢失。这种问题在镇街和市直部门中都不同程度的存在，前者的严重程度要高于后者。出现这种问题的原因有三个，一是部分镇街和市直部门，档案保管条件差，档案室空间很小，也没有配备相应的设备，档案室温度、湿度等达不到保管要求，档案排列凌乱，容易出现档案损毁和丢失的现象；二是档案员多是兼职，镇街档案员更换频繁。几乎所有镇街，档案员都是由办公室里新参加工作的毕业生兼职，工作繁杂，档案业务不熟，且变动频繁，平均一至两年就会发生变动。市直部门档案员相对固定，多是由工作多年的人员担任，但也多是由办公室工作人员兼职。这些都对档案安全保管造成了不利影响；三是机构改革过程中没有做好档案移交工作。近年来，镇街和部分市直部门经过了多次改革，很多镇街和部门发生了合并重组，在改革过程中，档案的清点和移交被忽视，撤销单位的档案员只是将库存档案一次性全部移交给新成立单位的档案员，双方都不做清点，也没有请地方档案行政部门监督指导，极易造成档案损毁和丢失，且责任不清。

（二）案卷质量参差不齐

案卷质量差也是一个突出问题。很多单位的档案达不到接收进馆的标准，比如文稿质量、检索目录、全宗卷编写等都与档案馆的要求有很大差距，需要档案馆指导档案移交单位档案员重新修改和编写，拖慢了档案接收的进程。之所以出现这些问题，主要还是档案员业务不熟，没有对档案工作投入足够的精力，各项档案制度也没有真正落到实处。

（三）档案移交种类单一，部分单位对移交档案有抵触

档案馆接收的应该是各种载体的档案，但在实际工作中，接收进馆的档案种类非常单一，绝大多数是文书档案，照片、影像等档案数量极少。究其原因，一方面是档案馆将档案接收工作的主要对象放在了文书档案上，对其它载体档案的接收力度较小；另一方面是档案移交单位对档案的认识存在偏差，不少单位认为只有文书档案需要移交档案馆，其它载体的档案不需要移交。此外，在档案接收过程中，还出现了部分单位对移交档案有抵触的现象，有的单位领导认为，档案是属于自己单位的，不应该移交档案馆，把档案交到档案馆，会对自己的使用造成影响，这对档案接收的进度造成了很大的阻碍。[1]

（四）电子档案接收难度大，重复数字化造成浪费

随着无纸化网上办公的普及，各单位形成和接收的电子文件数量要远大于纸质文件。但受传统思维影响，各单位立卷时仍将纸质文件当作主要的归档材料，而对电子档案重要性的认识则明显不够，立卷时只是将自己认为重要的电子文件打印成纸质文件归档，电子文件的鉴定和归档没有真正实现，多数单位不保存电子文件。加之，网上办公形成的电子文件与档案馆的档案利用系统之间存在技术转换的问题，档案馆在接收档案进馆时，没有将电子档案纳入范围。纸质档案接收进馆之后，需要再次完成数字化处理，一定程度上造成了电子文件资源和财政资金的浪费。

二、解决问题的对策

（一）加大档案法律法规宣传力度

档案馆在接收档案时遇到的问题和困难，很多都与移交单位领导和档案员对档案法律法规缺乏了解有关。档案行政主管部门应该对此项工作常抓不懈，利用各种形式，探索各种渠道，开展档案法律法规宣传，使各立档单位的档案员和主管领导了解档案法律法规的内容，提高对档案工作的认识，知晓哪些行为是违反法律的。也只有如此，档案行政主管部门在履行档案行政执法时才更加有理有据。强化档案法律法规的宣传，对于档案馆接收各种载体的档案也会起到促进作用。

（二）强化业务监督、指导和培训

针对部分单位出现档案损毁、丢失，档案行政主管部门应强化日常的业务监督、指导和培训。每年定期组织对档案室的检查，发现档案安全隐患，及时督促解决，促进各项档案制度落到实处，保障档案的完整性和可持续性。镇街和市直部门，档案员多为兼职且变动频繁，多数单位在更换档案员之后，新老档案员之间只有工作交接，没有业务知识的传授，也很少主动联系档案行政主管部门上门指导，只有到了下一年立卷时，档案行政主管部门才知道哪些单位更换了档案员。在此之前的很长时间内，立档单位档案工作实际上形成了真空状态。这是造成档案损毁和丢失的重要原因。基于此，档案行政主管部门不应坐等立档单位联系，而应该主动作为，担起业务指导和培训的责任，除每年定期举办档案业务培训之外，还应及时了解各单位档案员变动情况，对新更换和新成立部门的档案员进行单独指导，确保档案工作科学衔接和持续发展。对发生合并重组的机构，档案行政主管部门也应主动参与到档案移交工作中，三方共同清点档案数量，厘清各方责任，履行各项交接手续。此外，在开始接收档案之前，档案馆也应对移交单位的档案员进行专门的培训，使档案员熟知档案接收的流程和标准，做好准备工作。

（三）分类推进档案接收

档案馆在接收档案时，遇到的档案丢失问题，多数发生在已经撤销的单位，比如某个乡镇在并入另一个乡镇后，就丢失了多卷档案。之所以造成这个问题，一方面是立档单位保管不善、没有按规定履行移交手续，另一方面是单位合并重组之后，新成立的单位重视新形成的档案，合并之前的档案则往往被忽视，甚至陷入无人监管的状态。此外，有很多单位档案保管条件很差，没有足够的空间保存档案。刘凤英提出：“如果各方面条件允许，应尽可能地接收新进形成的档案进馆，以减少在基层单位保管的时间，避免可能出现的档案遗失等风险。”[2]这在现实中还很难实现。档案馆在接收档案进馆时，在时间上不能一刀切，应该针对不同的部门制定不同的计划，对于发生合并重组的机构，可以在合并重组的时候就把档案接收进馆；对于保管条件差的单位，则需要在其库房饱和之前就提前接收档案入馆。对于后一种情况，档案行政主管部门还应帮助立档单位积极争取资金，改善档案保管条件，确保档案安全。刘建军、孟安生还提出，在全面接收档案之前，应先建立接收试点，处理好接收过程中的一系列业务问题，并归纳整理，使每个档案指导人员对每个细节都做到心中有数。[3]这是一个很好的方法，具体工作中，档案馆可以选择档案工作最落后、档案保管条件最差的单位做试点，一方面可以最早把这些单位的档案接收进馆，另一方面也可以从这些工作落后单位发现更多的问题，从而找出解决方法。

（四）探索电子文件归档和接收

随着无纸化办公的推进，纸质档案向电子档案过渡成为未来档案工作的发展趋势，因而档案行政主管部门应该探索电子文件的归档和接收工作。由于档案工作在各单位不受重视，档案员普遍为兼职，立档单位在电子文件归档和接收过程中无法承担积极作为的角色，只能被动接收档案行政主管部门的指导。档案行政主管部门应依据《档案法》《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》《电子档案移交与接收办法》等推进电子文件的归档和接收，积极探索机关办公系统与档案馆利用服务系统之间的技术对接，实现市或省范围内标准的统一，避免重复数字化造成的浪费。

综上所述，接收档案是档案馆的核心工作之一，当前档案接收工作既有档案损毁、案卷质量参差不齐等老问题，也有电子档案接收困难等新问题。这些问题之所以会在档案接收时发生，是因为从文件材料立卷开始就已经出现了问题。要从根本上提高档案接收工作的水平，必须从档案工作的各个环节着手，需要档案部门主动作为。