城镇化过程中我国农村土地流转障碍与金融支持*

◎王正宇

一、城镇化与农村土地流转的关系

与低成本快速城镇化模式不同，预计下一阶段我国城镇化将逐步向内涵式效益型增长转变，有质量的城镇化是新型城镇化的目标。农民通过土地城镇化来合理分享城镇化收益是大势所趋，而集体建设用地流转是土地城镇化转型的关键，通过集体建设用地参与城镇化进程，可以改变城市存量土地的使用结构，在降低工业用地占比的同时，提高商业用地占比，从而推动土地城镇化转型，有效降低城镇化和实体经济发展的成本。

城镇化是乡村发展振兴的助推器，而产业振兴是乡村振兴的核心，城乡要素自由流动是关键。2017年，党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略和深化农村土地制度改革，土地流转作为农村土地制度改革的前提和抓手，是实现农业规模化和现代化的前提，是实施乡村振兴战略的重要基础。随着城镇化进程的不断加快，促进了城乡产业融合，农村土地以及劳动力等生产要素配置需求不断升级。通过土地流转，将分散、细碎的土地集中起来，既实现了农业经营的规模化，提高了土地利用率，又为城镇化提供了发展动力，通过城镇化吸纳农村剩余劳动力，进一步加快了农村人口非农化的进程。而推进城镇化是促进区域经济协调发展、产业升级的重要支撑，是解决农业、农村和农民问题的一个重要途径。由此可见，城镇化为农村土地流转提供了经济和技术支持，能有效带动乡村发展，土地流转又为城镇化进程创造了空间支撑和劳动力资源。

二、城镇化过程中农村土地流转障碍

当前，我国处于快速城镇化阶段，据相关数据显示，截至2016年底，我国常住人口的城镇化率已达57.4%，在农村未来至少还有2亿农民可以通过相关政策进入城镇，如此庞大的人口配置必会引发新一轮的投资与消费热潮。可以预判，城镇化是未来经济增长的重要发动机。在推进城镇化改革过程中，农村人口城市化进程将会对城镇化战略产生重要影响，只有解决好农民进城的定居和就业问题，才能有效带动消费和投资需求的双增长，因此土地流转制度的改革就显得尤为重要。但是，目前我国农村土地改革制度仍严重滞后于社会经济发展，农民无法合理分享城镇化带来的收益，农村土地有效流转仍然障碍重重。

（一）传统土地管理制度的“保护”思维定式

目前，农村土地改革仍面临着不少争议，是维持原有体制不动保护农民利益，还是让农民分享城镇化收益、宅基地与耕地是否能同步流转、耕地保护模式的转变等争论始终存在。按照我国既有的土地管理制度，政府提供城市居住用地，房地产企业购入再进行开发销售，农村集体土地由政府征收为国有土地才能出让，不能直接进入一级市场，而农民宅基地只能自用，无法进行自由流转。虽然在过去很长一段时期内，这套土地制度解决了我国城镇化发展中土地和人力低成本积累问题，但在经历了三十一年的城镇化历程后，基础设施建设和工业用地成本已经高涨，加之房地产业低迷，土地出让金减少，难以补偿招商引资成本，土地出让效果明显下降，低成本推进城镇化快速发展的时代已经成为过去，传统土地制度已经不能适应城镇化发展，农民也无法合理分享城镇化所带来的收益。再者，传统耕地保护制度虽然减缓了占地速度，但按照计划分配下达指标的做法所带来的负面影响也非常严重，地方政府为了政绩要求，城乡两头占地，既造成了土地的浪费，同时也忽视了农村集体用地的基本权益［2］。当低成本城镇化时代走到尽头时，土地流转和管理制度仍停留在“保护”思维定式，用传统视角看待城乡、三农和土地问题，肯定不符合当下社会经济发展潮流，如果继续保持既有征地制度不变，那么通过城镇化带动经济增长、吸引投资和刺激消费的目标也将难以实现。

（二）土地流转收益改革缓慢，农村人口非农化滞后

预计到2020年，我国常住人口的城镇化率将达60%，农村人口市民化潜在规模预计将超过3亿，农业转移人口市民化是衡量城镇化是否成功的一个重要标志。农村土地流转和制度的改革首先要考虑农民退路和未来发展空间，土地流转收益分配改革是推动农村人口非农化的潜在突破口。农民对土地财产的权利意识很强，特别是在中西部地区，农民不愿意转户的原因与宅基地是否可以流转有很大关系，如果自己的财产权益不能转化为资本，就相当于加大了农民进城定居或就业的风险与成本。虽然宅基地流转已在民间广泛推进，农民将自己宅基地及住房长期出租也是普遍现象，但由于没有正式文件认可，缺乏法律和政策保障，造成农民在这种民间流转方式中总是处于弱势一方，因为没有开发产权，租赁价格往往被压低，交易处于不利地位。再者，农民土地承包经营权由于农村土地分散，以及地理位置、交通、土地质量等因素的差异性，能否顺利推入市场进行有效流转承包也是未知数，相当一部分农民的土地也可能无法实现流转，既造成了耕地长期处于荒废，又无法保障农民的利益，可以说，土地能否被有效流转出去在很大程度上决定了农民的收入水平和生活状态。如果不打破传统封闭管理界限，按照传统土地流转制度，既不允许外部成员参与集体建设用地流转，也不允许城市人口参与土地流转，进城就业的农民就相当于丧失了家乡的集体经济组织权益。从城镇化未来发展趋势预测，农村人口非农化进程对推动城镇化改革将产生重要影响，只有解决好农村土地流转，解决好农民进城定居与就业问题，才能更好地推进城镇化改革进程。

（三）市场化土地流转机制缺乏

一是缺乏流转中介服务机构。目前，农村土地流转主要依靠政府推动和农民自发进行，流转市场还未形成，缺乏流转中介。农民寻找流转对象存在很大难度，而具有一定规模的农企和种植大户又苦于谈判过程中时间与精力的耗费，又不能保证土地连片发展的规模，土地流转空间变得狭窄，成本随之增大，土地流转规模、速度和效益都受到了严重影响。同时，由于缺乏流转中介服务，导致流转信息传播渠道不畅，延缓了土地流转的进程。加之土地流转前资格审查和能力评估体系的缺乏，农民保护机制不完善，一旦出现无法履约的情况，会给农民造成很大的经济损失，流转风险较大。二是流转收益增长机制的缺乏。农民土地流转收益一般都保持固定不变，流转期间也不再调整，农民流转收益没有随着经济的发展而得到相应增长。三是政策法规和监管机制不到位。虽然土地使用权合理流转一直是农村政策的主要内容，但由于比较原则化，后续配套政策不到位，监管措施不力，导致土地流转管理具体实施细则的缺乏，在土地流转程序、手段和档案管理等方面都缺乏统一规定，这也是造成农村土地流转不规范的重要原因。

（四）规模经营与土地细碎化之间的矛盾

一是土地分配方式与利用效率的矛盾。随着城镇化和农业现代化的大力推进，农村土地流转比例也在不断提升，虽然在一定程度上缓解了土地细碎化与规模经营的矛盾，但基于“均田制”耕地分配原则，使得不同等级的土地被划分为若干块，农民耕地散落在不同地块，细碎化程度严重，小规模分户承包导致土地利用效率的低下，加之不同地区、不同地理环境等因素的制约，土地流转形式和发展趋势也不相同，使得土地流转长期处于不稳定状态，影响了农村新型经营主体的发育，土地分配方式的公平性与土地利用效率之间的矛盾有待解决。二是土地流转用途与原有属性之间的矛盾。当城镇化发展到一定时期，工业企业远离中心城市外移是成本推动的必然规律，由于城市土地成本的上涨，逼迫大量产业开始选择低成本发展空间，由大城市向小城镇及远郊转移。由于农民对市场经济和市场运作知识欠缺，法律意识也相对不足，对流转合同的履行缺乏必要监督，在土地流转过程中很可能会导致土地原有属性的改变，即耕种和发展农业经济的宗旨［3］。土地经营权保持长久不变是用来保护农民利益与土地属性的，如果出现大规模、长时间的土地流转，很有可能出现圈占土地、静待升值的现象，如果土地承包流转变相成为“炒地”，就会从根本上破坏农村现有结构，损害农民利益。

（五）土地流转金融支持力度不足

一是农村土地流转权益与信贷体制的硬性约束相矛盾。金融机构信贷风险控制机制不利于土地权益及相关附属物抵押贷款，安全性和盈利性是金融机构普遍遵循的经营原则，基本只认可固定资产抵押和担保，对农业经营主体信贷条件审核相对严格。虽然农村土地承包经营权和住房财产权抵押贷款政策已经开始进行试点，土地确权工作也正在展开，但由于经营权价值评估机构及标准欠缺、相关法律制度改革的滞后，严重影响了农村土地经营权金融属性的发挥。限于目前法律框架，农村宅基地、集体土地使用权和土地承包权等土地权益设立抵押权还未全面推广，这就导致农民抵押融资方式法律纠纷频发，土地流转交易成本提高，为了防范和规避交易风险，金融机构信贷管理体制会采取硬性约束机制来限制此种交易发生，使得农民、涉农中小企业以土地经营权抵押贷款的方式被堵塞。二是农村经营主体多样性与金融信贷产品单一相矛盾，金融创新不足。目前，支持土地流转的涉农金融机构还比较少，土地流转后，针对农民专业合作社及涉农中小企业担保范围、联保形式，以及一些非货币化资产权证的抵押和质押等信贷产品的探索还比较滞后。

三、农村土地流转的金融支持

无论是十九大报告还是中央经济工作会议，以及不久前召开的中央农村工作会议，都明确提出了实施乡村振兴战略，这都充分体现了中央对“三农”问题的高度重视。在乡村振兴战略的指导下，土地流转进程将加速推进，这为金融部门支持土地流转提供了广阔空间。随着2018年农村土地改革试点、土地确权和土地管理法修订的完成，农村土地流转后市场空间规模将高达数万亿元，这对农村金融提出了巨大需求，进一步激发了金融业布局土地流转的兴趣［4］。目前，我国土地流转过程中金融服务仍是薄弱环节，如何激活金融服务创新和扶持力度，是当前急需解决的问题。

（一）创新土地流转金融政策，推动金融资本向农村流动

2018年，农村土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点将进入总结期。随着两权抵押和三权分置政策的深入，农村土地流转正在步入加速期，这既有利于推动城镇化过程中社会资本下沉到农村，盘活农村土地资产，也有利于新型农业经营主体的培育和土地规模化的推进。金融对农村土地流转的支持应是多层次、多元化的，要注意解决新型农业主体融资难的问题，同时要以产品和服务创新来适应土地流转带来的金融需求。国家金融政策对“三农”领域的倾斜，除了加快涉农银行机构对土地流转服务的创新，也带动了互联网金融机构进入农村土地流转市场的热情。阿里巴巴、京东等互联网巨头都已开始在此排兵布阵，战略投资行业网站，开展土地流转金融业务。搜土地网等专业的农村土地流转互联网公司，一直致力于土地流转业务。金融业布局土地流转市场可以拓宽资金来源渠道，但由于土地经营权快速变现存在困难，因此，目前当务之急就是要加快相关法律的修订进程，提高土地经营权在市场上的流通性，健全适合农村土地流转的金融政策，提升金融服务土地资产的能力和水平，完善运营管理机制和金融服务流程，撬动更多金融资金投向土地流转市场［5］。通过土地流转业务的拓展和相关产品的研发推广，创新服务和市场体验，释放更多基于土地之上的潜力，加速农村土地产权流转，进一步吸引社会和信贷资金进入这一领域。

（二）加强配套金融扶持，建立长效机制

土地流转关系着未来经济发展、社会稳定和城镇化改革的进程，必须建立健全相关机制，推进土地管理制度改革，降低制度成本，进一步提高土地利用率，构建农村土地流转的长效机制，以确保流转工作健康推进。一是组织协调机制的建立。政府要协调金融机构与土地流转相关部门积极参与土地流转过程，组织各职责部门定期研究和讨论流转过程中存在的各种问题；建立针对土地流转业务的办事服务机构，采取“一条龙”式服务，专门负责金融机构与土地流转相关单位和个人在土地流转、抵押、档案管理等环节的规范操作，以及相关事项的及时协调。二是完善土地流转抵押、登记管理制度。建立规范的土地流转平台，加强土地流转信息的审核，切实保护双方合法权益，促进土地依法、有序进行流转；建立政府、银行、保险、流转农户和企业的多方联动机制，这样既可以有效化解金融机构的涉农风险，又可以保障农民的财产安全。三是建立健全土地流转专项补贴优惠政策。农村土地流转依托于农民，流转对转出方的影响更大。对于同意将土地全部流转出的农民，政府应给予一定的专项补贴，尤其是那些长年外出打工、土地面积少的农民，以此激发更多农民将闲置土地流转出来。对开展规模化经营的农户，政府也要给予补贴。通过财政担保和贴息贷款等措施，加大土地使用权的有效运转。四是优化土地流转信贷政策。政府应针对农民在土地流转过程中面临的资金及融资困难，制定相应的优惠及扶持政策，创新土地流转服务内容，推动流转过程的高效进行［6］。

（三）构建“促发展、控风险”的金融支持机制

农村土地流转面临自然灾害风险、市场风险和融资风险的三重考验，信贷违约几率较高，银行信贷风险加大，这就需要建立有效的金融风险补偿机制，以此化解土地流转企业、农民和金融机构的风险。一是建立风险补偿基金。建议由政府出资，加强对土地流转过程中因自然灾害所产生损失的补偿，从而减少流转经营主体的经济损失，也为金融机构贷款以及资金支持土地流转提供一定的保障；建立信贷风险补偿基金，由财政部门整合相关资金，对金融机构支持土地流转出现的坏账损失进行一定补偿，以鼓励金融机构对土地流转贷款的持续投入；建立土地流转风险基金，为金融机构融资提供抵押担保，为主导产业发展、基础设施建设资金提供融资担保，从根本上进行风险防范。二是出台一系列涉农金融业务优惠政策。给予涉及土地流转相关金融机构减免营业税、所得税等优惠，制定激励政策，鼓励金融机构加大对土地流转的支持力度。三是优化土地规模流转保险制度。农业保险的制定与优化要以现代农业发展及土地流转要素为基础，实现对农村土地合理合法流转的推动作用。完善土地经营权流转履约保证保险制度，加大对土地流转风险的防控。