新型城镇化背景下城郊失地农民身份认同研究

蔡华平，于　莉

(天津师范大学 政治与行政学院，天津　300387)

我国城镇化具有起点低、速度快的发展特征。经过1978—2013年推进，城镇常住人口增加了5.6亿人；最终实现1亿左右的农村常住人口在城镇落户是现阶段我国城镇化的目标(《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》)。城市化表现为城市人口和城市用地的增加。城市通过征用城郊土地的方式增加城市用地，扩张城镇范围，以实现城市化的方式使得城郊失地农民快速增加，城郊失地农民群体迅速壮大，完成城市化成为推动我国实现现代化的助力，然而，这即将实现的1亿城郊农民的市民身份认同问题也将随之成为实现现代化的阻碍[1]。想要破除这种阻碍，首先要帮助城郊失地农民适应新市民身份转型，形成对市民身份的认同。

城郊失地农民是指在城市化带来的城市物理空间主动地的扩张中被动失去土地集体所有权或土地经营权的农村户籍人口，居住在城市与乡村结合区域，正在城市化或者已经城市化，将要转换为城市居民但户口未变更或者已经变更的农民群体[2]。可见，其一，生活居住于城郊地区；其二，正在经历或者已经经历过城市化；其三，在城市化的过程中失去土地；其四，户口未变更或者已经变更的农民群体，是城郊失地农民的特征[3]。

在城市化的不断推进中，城郊失地农民的生产、社会交往、居住环境及价值观念、心理认同等方面都在经历着急剧转变，城郊失地农民失去了传统的一家一户、以田为业的环境，被迫融入城市生活，适应城市就业；从原来的血缘、地缘建构的较为封闭稳定的“礼俗社会”社会关系中脱离，逐渐融入城市社会以业缘为基础的人际交往格局中来[4]；从村落居住的方式迅速转变到城市社区的居住环境中来，心理认同则经历从农民到市民的转变[5]。但在这些转变中，城郊失地农民对于自身是市民的心理认同处于关键地位，城郊失地农民的市民化有利于促进失地农民对于自身能力的肯定，能促进其更好地适应城市化带来的转变，促进其主动与城市社会融合，促进社会的和谐稳定，实现城郊失地农民的个人生活发展以及国家发展[6]。

1　城郊失地农民身份认同的现状

关于城郊失地农民身份认同的概念，刘向前等[7]从角色理论视角出发认为是他人与自我认同两者的统一，是社会对于城郊失地农民成为新市民的认可和其自身对于市民身份认同两者的统一。李斌等[8]认为，身份认同的基石是社会认同，身份认同仅为其中的一个方面，而个人自身的构建对此方面的影响尤为直接，是城郊失地农民对于自身市民地位的认可、市民权利的肯定、市民义务的明确，以及由此形成的对于市民身份的认同。杨婧[9]则认为，身份认同是个人对外在环境和自身状况的综合反映，城市化带来的城郊失地农民外在居住环境和自我生活方式等各方面的转变，使得其对于“我是谁”这个回答的重新审视并产生新的答案。对于城郊失地农民身份认同现状，很多学者此进行了调查，大量调查数据显示城郊失地农民对于自身的身份认同并没有完成从农民到市民的转变，并且在城郊失地农民身份认同呈现出以下3个特点。

1.1　身份认同模糊

由于短时间内被动性失去土地，城郊失地农民尚未完成角色身份的转型，在对于“我是谁”这个问题的回答上，并不能得到一个确定的回答，往往在城市和农村人这2个身份之间模糊认同，认为自己既不属于农村也不属于城市，只是相对于城市人和人农村人的边缘人。冀县卿等[10]对江苏省469户失地农民身份认同调查数据显示，有53.09%的失地农民既不认为自己是市民也不认为自己是农民,表明在城郊失地农民这个群体里有半数以上的人不明确自己的身份，对自身身份模糊认同。姚俊[11]基于长三角的调查数据认为，城郊失地农民对于市民的身份仍有大部分持“模糊”和“否定”的态度。王晓刚等[12]的调查结果显示，47.87%的失地农民认为自己介于农民与市民之间。李斌等[8]的调查结果显示，城郊农民对于自身是市民还是农民的问题的回答，回答“介于两者之间”的人数占到了总调查人数的47%，接近1/2的城郊农民对于自身的身份认同仍持模糊的态度。可见，迅速推进的城市化给城郊失地农民在农民向市民的转型过程时带来了身份认同上的迷茫，其对于自身的身份认同“边缘化”特征明显。

1.2　不认同市民身份

失地农民固然已经进入城市的物理空间，但是对于市民的认同并未完全实现，在对于自身身份的选择时，多数城郊失地农民依旧认为自己是农民，对于市民的身份并不认同。文军[13]在为期1年的对于上海9个郊区2 000份有效的问卷调查显示，对于“转户口”表现出“不愿意”的城郊农民比例远远高于“愿意”转变户口的比例。韦利余[14]以贵州某乡经历过征地的城郊农民作为调查对象，观察其对于“市民”身份的认同，结果显示，超过半数的人表现出对于“市民”身份的不认同，而仅仅只有16.9%的人对自己的市民身份表示赞同。王慧博[15]在广西的调查也同样显示，在城郊失地农民群体中多数不愿意转变为市民。范会芳[16]采用问卷调查以及深入访谈的形式对郑州市5镇10村做了调查，显示将近有四成的人“不愿意”实现农民转成市民的身份转变，远远高于占比仅为二成的愿意转变户口的城郊居民；冀县卿等[10]的调查则显示，有28.36%的不认同市民身份。王晓刚等[12]以郑州市为例的调查中仅仅显示只有不到1/10的人表示自己认同市民身份。在城市化、户籍改革的推行之下，城郊失地农民在居住、户籍身份已经实现或者即将实现向市民的转换，但在其心理层面，并未实现对于市民的身份认同。

1.3　身份认同的分层化

大量实证研究表明，城郊失地农民群体受到年龄、文化程度、收入、相关制度、城市化水平等的因素影响，失地农民群体内部对于市民的身份认同状况呈现分层的状态。年龄越小市民化的比例反而越高，越年老，对于旧有的生产生活经验越难以逾越，对于土地的依赖、农民身份的依赖也就越大，在新事物面前倾向于守旧。越年轻往往对于新生活的适应越表现出积极的一面，对于市民身份的接受度也相应提高[8]。文化程度越高市民化程度越高，收入越高市民化程度也会相应地提高，较高的文化程度，使得城郊失地农民能在失去土地之后在融入市场后仍旧能获得自身的一席之地，非农业收入增加，自身拥有着类似于城市人的生活方式使其自然而然对于城市的生活方式和文化也就越容易接受[12]。存在于征地制度中，政府处于垄断地位的征用方式、城郊失地农民征地后所得到的补偿方式以及与此相关针对于城郊失地农民转换为市民之后的社会保障制度的缺陷都在制约着其对于市民身份的认同[17]。综合上述学者的各项实证研究可以看出，身份认同的分层化主要体现在文化程度、个人收入、相关制度支持、城市化水平与失地农民对于市民身份认同程度呈正相关关系，年龄与市民身份认同呈反相关关系。

2　城郊失地农民身份认同问题产生的原因

2.1　强制性的市民化导致

失地农民多半属于被动城市化[17]。强制的市民化指的是在整个市民化过程中城郊失地农民始终处于被动的地位，主要体现在2个方面。1)征地的被动，由《中华人民共和国土地管理法》的颁布以及近几年的修订可见，现阶段的征地行为，并不是出自市场操控或者是城郊农民自身意愿，而是完全来自于政府政策的行为，政府考虑的是如何推动国家全面的发展，并没有太多的去考虑城郊失地农民的感受。 2)变换户口的被动，2014年7月30日，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布，其中明确指出城郊农民需实现户口从“农民”到“市民”的转变。可见，在这整个转变身份的过程中，城郊失地农民完全处于被动的地位，无法参与到土地的买卖议价之中，无法参与到土地的规划之中，更要在有多方面都没有适应的情况下，突然之间不得不接受市民的身份，认同市民的身份，适应市民的生活。冀县卿等[10]认为，在对于“愿不愿意成为市民”的问题上存在高比例的人回答“无所谓”的最主要原因在于被动的市民化，不管其愿不愿意，转变为市民已经成为必须要面对的事实，这样的转变所带有的“制度性”超过了“个人选择”。城郊失地农民成为“被动城市化的群体”。被动的城市化带来的社会空间的骤变，使其并未来得及对自身心理方面进行调适以及过渡。市民身份来得这样的突然，以至于其还没有为这个角色做好准备，却已经要承担这个角色。从而使其社会心理认同出现失调；进而制约着城郊失地农民的身份认同。

2.2　生存空间的双重性

居住区域的城市化，身份和生活方式非城市化。城郊失地农民居住环境的转变并未带来其生活方式以及身份认同的转变，城郊农民对于政策刻意营造出的新的城市生存空间的不适应制约着其对于市民身份的认同。城郊农民的生存空间从分散的农家自建房变成了集中的城市单元房，与过去的村落相比，明显不同于农村。但与现代化的城市相比，又明显不同于城市。城市单元房与城市社区的规划与规定同时的建设，不同于村落邻里之间有一定距离的城市单元房带来的“紧靠”的邻居使得邻里之间出现的楼上与楼下，邻居与邻居的矛盾日增，城市单元房中公共空间和私有空间的不能精确识别带来的社区公共用地私占的情况也日益上升，对于这些不同于乡村的生存方式都在影响着城郊农民对于城市生活的适应，而停留于城郊农民自身的对于乡村生活的习惯也在制约着城郊失地农民对于市民身份的认同。

2.3　社会保障的差异性

城郊失地农民转变为市民，但是其并没有享受到相应的市民保障权益， 自1956年为实现快速工业化，农业全面支持工业发展从而牺牲农业建立的二元制的户籍制度，将城市人口与农村人口强制的分离开来，也将城市人口与农村人口的社会保障割裂开来，并倾向于城市人口。改革开放实行社会主义市场经济，我国依旧采取偏向于城市的社会保障政策，鼓励资本向城市投入，带来的是城市居民比城郊农民在教育、生活、医疗卫生、就业等社会保障的各个方面都能拥有更好的资源、服务以及更健全的基础设施。对城市居民养老和农村居民养老实行双轨制。城市居民在社会保障方面享有特有的优势，而农民却在奉献工业化成果的时候失去了共享有这些成果的权利。城乡二元制度的加剧，土地曾经一段时间担当着农民的社会保障功能，但是现在城郊农民正在失去这道最低的生活保障线，原有的这样的固有差距完全暴露于城郊失地农民眼前，使得失地农民就算被政策戴上“市民”的身份，但却并没有感受到市民的社会保障待遇，这样的差距让失地农民依旧不能适应市民的身份，无法达到身份认同的统一。

2.4　社会身份的边缘性

在城市化要求下，城郊农民完成了农民到市民的转变，但在社会认同层面社会并未认同城郊失地农民的“市民”的身份。介于城市和农村之间的人，处于城市人和农村人的边缘。一方面，他们离开农村，从农村系统，农民群体走出来，不同于农民，但城市却并未将失地农民纳入城市生产生活体系之内，表现为在吸纳就业、日常生活方面，城市依旧优先选择城市居民。另一方面，在城市居民对于城郊失地农民的认同，老市民对于失地农民“新市民”还是有一定的社会排斥，长期的生活居住环境不同，就业方式不同，人际社会关系的不同形成老市民与城郊失地“新市民”价值观念的不同，当失地农民进入城市圈之后，老市民依旧不愿与其多加接触，甚至存在老市民的“集体自私”的同盟，老市民自发性的排斥与城郊失地农民的交往，致使城郊失地农民依旧停留于农民身份的社会认同状态。

2.5　户籍身份的差异性

户籍制度改革下，城郊失地农民从户籍上实现了“农民”到“市民”的转变，但依旧与老市民有差异，这种差异也影响了其对于市民身份的认同。一方面旧的户籍制度所带来城乡二元制，农民与市民之间的差距，城郊失地农民对自己农民身份的固有认知，使得城郊失地农民在对于自身身份在“农民”与“市民”之间做选择时，依旧会偏向选择自己是农民。另一方面城乡二元户籍制度所带来的城乡二元发展结构已经成为惯性，城市生产体系、生活体系与乡村已经有很大的差距，导致城郊失地农民在拿城市与自己所处的城郊地区做对比时，也会自然的觉得自己和老市民不一样，从而拒绝认同市民身份。

3　推进城郊农民市民化的对策

城郊失地农民的市民化身份转变面临着强制性的市民化、生存空间的双重性、户籍身份的差异性、社会保障的差异性以及社会身份的差异性这些因素的阻碍。要推进城郊失地农民的市民化，就需要减少这些阻力，提高其对于城市化以及市民身份的认同，为此提出以下对策：

3.1　完善征地政策

征地政策制定的不透明，征地政策内容的不完善以及弥漫在相关政府部门中的“寻租”行为都在制约着城郊失地农民对市民身份的认同。在制定与设计征地政策方面，不仅要加入拥有土地所有权的乡、村两级组织的意见，更要重视视土地为生存之本的城郊失地农民的意见，提高城郊失地农民对于征地政策的参与度，将征地政策中的失地农民纳入征地政策决策的参与中来，充分考虑城郊失地农民切身提出的建议与意见，出台符合城郊失地农民需求的征地政策。在征用城郊土地内容方面，主要是指在征用土地后对于城郊失地农民的安置和对于其的补偿政策中，对征用土地的行为进行统一监管。虽然在征地过程中考虑物价的涨幅以及被征用后所带来的效益的因素会由于征地时间的先后、征地地域的不同导致相应的被征土地对于城郊失地农民的补偿的不同，而出台“新人”“新地”新补偿，“旧人”“旧地”旧补偿的政策，但是我国应该试图构建一个统一的征地补偿规定，按规定执行土地征用的补偿，确实实现村村平等、地地平等、人人平等。与此同时，构建完善的针对土地征用的监督体系，监督执行中的乡、村两级组织，全面监测当地政府的征地行为，适时提高承包房地产商的准入机制，建立优质的城郊“小区”。禁止政府官员的“寻租”行为出现，禁止政府官员“低征高租”，禁止官员与房地产商勾结，切切实实将征地补偿发到失地农民手中，使其有足够的物质和时间来渡过自身的市民转型期。

3.2　郊区物理空间的城镇化

推进城市和城郊地区的协调发展，以城市促郊区，缩小城郊与城市在经济、管理方面的差距，缩小城郊失地农民生活居住环境与市民之间的区别，实现城郊失地农民转型为市民的提速。一方面，为郊区地区引进资金，加大城市对其的辐射作用，正如中国共产党的十九大报告中指出“打造以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。因地制宜的促进城郊地区的经济发展，从每个郊区的特点出发，提高城郊的经济发展水平，缩小与城市之间的差距。另一方面，加强郊区的社区化建设，通过撤村建居完善社区周围的公共设施建设，引进物业管理公司，完善社区管理，建立高效的社区居民委员会，提高社区服务水平，将郊区融入城市，从而促进失地农民对于市民身份的认同。

3.3　完善城郊居民的社会保障

“按照兜底线、织密网、建机制的要求，构建覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系,坚持全民参保”(《中国共产党十九大报告》)。解决好城郊失地农民的社会保障问题，是影响城郊失地农民对转变为市民的意愿的重点，完善的社会保障体系可以减少其转变为市民之后的后顾之忧，提高其对于市民身份认同的速度。在社会保障体系完善的过程中，要以持续的眼光来充分地考虑农村旧社会保障体系与统一的市民社会保障体系的衔接，大力推进城乡一体化建设，加快必要的基础设施建设，使其从养老、就业、医疗、教育等社会福利方面享受与老市民同样的待遇。完善保障失地农民就业的社会保障政策，完善失业、工伤保险制度，加大就业培训、再就业教育，提高失地农民的就业本领，在促进失地农民放心在城市就业的同时提高就业质量、增加收入；加大推进城市与农村养老体系的并轨制，以统一的标准来解决我国现阶段的养老问题。构建城乡一体化社会保障体系，保障城郊失地农民在转变为市民之后能拥有等同于旧市民一样的社会保障，从而提高其对于自身是市民身份的认可。

3.4　推进户籍制度改革

旧的户籍制度带来的城乡二元制旧态制约着城郊失地农民市民身份认同，要推进城郊失地农民的身份认同必须破除旧的户籍制度，破除城乡二元制。深化推进新型户籍制度改革，从政策制度层面上消除“农民”与“市民”的差异，突出强调城郊失地农民户籍转变为市民之后与市民之间共性特征。从而实现制度乃至整个社会对于城郊失地农民是市民的社会认同。城郊农民完成市民化的转变是现代化的要求，给予城郊失地农民市民的社会身份，提供其应有的市民社会身份认同，减小其融入城市的社会阻力。

3.5　促进城郊农民转变观念

城郊失地农民对于“市民”身份的认同关键在于其内心对于自身是“市民”的接纳与认可，促进城郊失地农民转变观念，从内心接受市民身份。一方面，通过报纸报刊、互联网等媒介加大对于城市化和城郊农民市民身份的宣传，促进城郊农民以及老市民对于城市化的接受与认可，消除老市民对于新市民的旧观念和排斥心理，促进其对城市化以及城郊失地农民转变为市民的接受，加大社会对市民身份的认同；另一方面，构建针对城郊失地农民的教育和再教育平台，通过对于失地农民的文化教育、素质教育、就业培训来提升其对于城市化的接纳、市民身份的认同，促使其在城市就业、主动的适应城市生活方式、城市交往方式从而从内心接受市民身份，融入城市。

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