改革开放40年来西藏宗教事务依法管理实践与经验

边巴拉姆 张静

(1.西藏自治区社会科学院南亚研究所,西藏拉萨850000;2.西藏大学政法学院，西藏拉萨850000)

《中华人民共和国宪法》第三十六条明确规定公民宗教信仰自由及国家保护正常的宗教活动。《宗教事务条例》进一步明确了各级人民政府在宗教事务管理中的职责[注]《宗教事务条例》(2017年修订)第六条第一款：“各级人民政府应当加强宗教工作，建立健全宗教工作机制，保障工作力量和必要的工作条件”。，《宪法》和《宗教事务条例》为保护公民宗教信仰自由及依法管理宗教事务提供了明确的法律依据。在西藏，大多数藏族群众有信仰藏传佛教的传统，国际敌对势力和境外分裂分子从未停止过利用宗教搞破坏，加之目前日益复杂的国际形势，使得依法管理西藏宗教事务既是我国法治政府建设的重要内容，也是保护西藏长足发展和长治久安的关键举措。本文以西藏宗教事务管理为切入点，对西藏宗教管理法治化的起源与发展路径做出梳理，在此基础上笔者拟对西藏在依法管理宗教事务中的具体实践和取得的经验进行分析，以期呈现改革开放以来西藏在依法管理宗教事务中具有创新性、代表性的举措和经验，并结合社会主义新时代宗教管理的新理念和新方向，对西藏宗教事务管理法治化进行展望。

一、西藏宗教管理法治化的起源及发展路径

新中国成立前，国家层面对西藏进行宗教管理主要是在行使国家行政管理权的过程中实现的。新中国成立后，党和政府高度重视宗教事务管理工作，在多份重要纲领性文件中明确宗教信仰自由。改革开放以来，随着法治社会进程的不断推进，宗教管理体系逐步发展和完善。根据不同时期的形势和任务，西藏自治区党委政府在贯彻执行党的宗教信仰自由政策的同时，依法制定寺庙管理制度，积极引导藏传佛教与社会主义社会相适应，有效抵御国际敌对势力借助寺庙进行分裂、颠覆、渗透破坏活动，促进西藏宗教事务管理有序、有度、依法开展。

(一)新中国成立前——依托国家行政管理权进行宗教事务管理

在新中国成立前很长一段时期内，国家层面对西藏的宗教管理主要依托国家政政权力的行使予以开展，加之朝代更迭、时局多变和封建社会统治者个人因素影响较大等原因，并没有形成体系化的宗教管理政策，距离法治化的宗教管理体系还有较大差距。元朝时期，开始形成宗教事务管理的制度雏形，元朝至明清时期，历代中央政府在西藏行使国家行政管理权的过程中，形成了系列规范西藏宗教管理的制度，如金瓶掣签制度，又如宣政院、理蕃院职责中包含管理西藏宗教事务的内容。在这一时期，虽然形成了宗教事务管理的一定规范，但受历史、社会等各方面因素的制约，这些规范与现代化的宗教管理法制化的制度体系理念还相去甚远，但不可否认的是这一时期形成的如金瓶掣签等重要制度对西藏宗教事务管理规范化产生了深远影响。民国时期，由于政局迭宕起伏，加之日本帝国主义的入侵，使国民政府对西藏等边疆地区的治理有所松懈；同时,英帝国主义及西藏地方上层反动势力策划并制造了一系列分裂活动，西藏宗教事务管理出现了更多不稳定的因素。因此，在这一时期内，关于西藏宗教事务的管理主要依靠国家主权行使予以实现，换言之，这一时期的宗教事务管理属于中央政府主权行使中附带的一项管理内容，还未形成专门化的、体系化的宗教管理体系。

(二)建国初期至改革开放新时期——日趋完善的宗教管理体系

在1949年的《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》中确立了民族区域自治制度，《共同纲领》第五条明确了人民享有宗教信仰自由权，第五十三条规定了少数民族地区具有保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。《共同纲领》的相关规定为保障西藏地方人民群众的各项权利的实现提供了依据。1951年，《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》正式签署，其中第七条规定，“实行中国人民政治协商会议共同纲领规定的宗教信仰自由的政策”，标志着西藏人民宗教信仰自由的权利保护及宗教事务管理进入新的历史阶段。1959年民主改革后，西藏宗教事务管理摆脱了封建农奴制时期三大领主的特权，所有寺庙均选出了管理委员会，实行民主管理。1978年，党的十一届三中全会为国家法治的发展指明了方向。邓小平同志在会上指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[注]参见邓小平同志在1978年12月13日的中共中央工作会议闭幕会上的讲话：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》。此后，根据中央的会议精神，西藏制定了第一批规范宗教事务管理的正式法律规定。1991年，为保障公民宗教信仰自由，维护宗教团体、宗教活动场所的合法权益，维护祖国统一、民族团结和社会安定，建设社会主义新西藏，西藏自治区人民政府颁布了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》[注]《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》于1991年12月9日西藏自治区人民政府常务会议上通过，1991年12月20日西藏自治区人民政府颁布施行，2006年因《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》的实施而废止。，标志着西藏自治区宗教事务管理至此有了专门且系统的法律文件。进入20世纪以后，大量规范宗教事务管理的政策法规相继颁布实施，也结合实际相继探索出具有西藏特色的管理体系，促使西藏自治区宗教事务管理的法制体系日趋完善。

二、西藏宗教管理法治化的具体实践

在全面依法治国的背景下，西藏现代化治理转型的关键也在于制度化、法律化。西藏不断推动有关宗教治理的地方性法规和文件的立改废工作，结合国家宗教事务管理政策方针与西藏实际创新治理举措，持续规范寺庙、人员与宗教活动等领域的管理，进一步丰富了西藏宗教事务依法管理的内涵。

(一)充分行使地方立法权

西藏自治区自成立起，始终坚持实施民族区域自治制度。特别是改革开放以来，充分行使《宪法》和《中华人民共和国立法法》赋予的地方立法权，根据西藏宗教事务管理的实际，制定了许多体现地方特点的地方性法规和规章，建立了具有西藏特色的宗教管理法规体系。为促进宗教管理法规体系的不断完善，西藏自治区政府依据不同阶段不同管理任务，及时对法规、规章予以修订，同时，对于不符合实际情况已无实施必要的规定，及时予以废止以维护宗教管理法规体系的严肃性。具体而言，西藏充分行使地方立法权的实践，主要表现在以下几个方面：

1.积极制定地方性法规和规范性文件，构建依法管理宗教事务的法规体系。习近平总书记强调：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”[注]参见《习近平用典》(法治篇)——《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神 全面深化改革专题研讨班上的讲话》等文中引用。西藏自治区注重加大民族法制建设的力度，积极制定宗教管理的地方性法规和规范性文件，为依法管理宗教提供法律依据。依法管理宗教事务的法律法规主要有《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》《藏传佛教学衔授予办法(试行)》《西藏自治区宗教活动场所管理实施办法》《西藏自治区藏传佛教活动场所学经班管理办法(试行)》《藏传佛教寺庙管理办法》和《中共西藏自治区委员会、西藏自治区人民政府关于加强和创新寺庙管理的决定》《西藏自治区藏传佛教寺庙僧尼请销假管理规定》《西藏自治区人民政府关于严格规范大型宗教活动审批管理的意见》《西藏自治区寺庙僧尼参加社会保险暂行办法》等。从上述规定来看，西藏充分行使地方立法权，对国家法律规定在西藏的适用以及西藏本身宗教事务管理中的诸多事项予以规定。

2.围绕宗教事务管理，完善有关配套规定和措施体系。为保障宪法赋予的少数民族使用和发展本民族语言文字的权利，1987年西藏自治区第四届人民代表大会第五次会议通过《西藏自治区学习、使用和发展藏语文的规定》；1981年颁布的《西藏自治区施行〈中华人民共和国婚姻法〉的变通条例》和2002年颁布的《西藏自治区实施〈中华人民共和国收养法〉的变通规定》，从西藏的实际情况出发，规定了少数民族的婚姻、家庭习俗，保障了宪法对各少数民族有保持或者改革自己的风俗习惯的自由权的规定；2014年拉萨市本着尊重本市藏民族的丧葬习俗的原则，对色拉寺东山的丧葬台周边环境进行治理，恢复了区域生态环境，研究制定了《拉萨市天葬管理办法》。为传承和发展西藏优秀的民族文化，保障少数民族文化权益，自治区先后出台《西藏自治区布达拉宫文化遗产保护管理条例》《西藏自治区文物保护条例》《西藏自治区旅游管理条例》《拉萨市老城区保护条例》等，促进了西藏自治区民族文化发展的法治化进程。[注]数据来源：北大法宝、全国人大法律法规数据库、法集网等。

3.依据国家规定和实际情况的变化，及时开展修订和废止工作。改革开放以来，随着西藏的经济、社会、文化不断的发展，宗教管理领域也出现了很多新情况和新问题，加之国家法律体系的完善，部分法律制度需要在西藏予以进一步细化实施等情况，西藏自治区就宗教管理中的重点、难点问题的规范予以及时修订。为促进西藏文化市场的规范化管理，促进文化与宗教二者愈加协同、规范的发展，《西藏自治区文化市场管理条例》自制定以来历经三次修订。同时，对于部分规定需要继续实施但效力层级有所限制的情况，有关立法机关及时予以修订完善并以更高效力层级的形式发布，以促进该规定在自治区范围内更好实施。为更好保障公民宗教信仰自由，促进国家宗教政策在西藏的更好落实，于2007年1月1日起施行《西藏自治区实施〈宗教事务条例〉办法(试行)》，以替代1991年颁布实施的《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》。对于部分法规、规章和文件与国家立法不一致的情形或明显过时不能满足适用需要的，有关立法机关及时予以废止，先后废止了《西藏自治区旅游条例》《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》《西藏自治区文化产业发展专项资金管理暂行办法》等规定。及时开展修订清理工作，既适应了西藏宗教事务管理的需要，也维持了自治区宗教事务管理法规体系的严肃性。

(二)创新宗教事务依法管理内涵

随着经济社会的不断发展，西藏宗教事务管理已步入法治管理的阶段。从西藏宗教事务管理法治化的进程和历史发展过程来看，不断创新宗教事务依法管理的内涵是其中的重要内容。在大力推进西藏长足发展和长治久安战略目标大背景下，创新宗教事务依法管理的内涵，也是其不断通过法治途径实现管理、完善管理的关键所在。

1.坚持党的全面领导，坚持宗教事务管理的正确方向。坚持党的全面领导是西藏依法进行宗教事务管理的重要保证。改革开放以来，我们党领导恢复落实宗教工作正确的方针政策，有计划地维护和开发宗教活动场所，1982年底基本完成了宗教领域的拨乱反正工作。世纪之交，我们党加强了对西藏寺庙工作的领导，把握住了宗教事务管理的方向，确保寺庙牢牢地掌握在爱国僧尼手中。2006年，为解决西藏宗教事务管理上面临的新问题，西藏自治区党委提出必须把握的“两条底线”，规范宗教场所、人员与宗教活动的管理。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宗教工作，强调宗教问题始终是党治国理政必须处理好的重大问题[1]。在党的正确领导下，新时期西藏宗教工作将依法打击利用宗教进行渗透分裂活动与深化西藏寺庙爱国主义教育相结合，加大爱国爱教宗教力量的培养力度，促进了西藏宗教活动的有序进行，促进了西藏宗教事务的有序管理。

2.统筹推进，人员、场所与活动全面规范。西藏在加强和创新宗教活动依法管理过程中，因地、因寺制宜，制定一系列稳定、长期、有效、可实施的管理方案，从自治区实际情况出发，兼顾管理宗教工作领域的其它事项。首先，将全方位统筹推进宗教事务管理作为西藏宗教事务依法管理的重要保障，对人、事、地、物进行全方面规范引导。自治区政府依据西藏在藏传佛教信仰与传承民族文化等方面所具有的地方特色，依法有序管理寺庙、人员与宗教活动，这三方面的管理成为改革开放以来西藏依法管理宗教最重要的内容，并且持续加大对宗教文物、历史遗迹等宗教文化载体的保护，完善相应配套措施，在实现管理的同时全方位促进藏传佛教的发展，推广和发展地方文化。具体而言，包括制定和完善寺庙管理的规章制度，加强对社会流动从事宗教活动人员和大型宗教活动的管理；将高科技、信息化、便利实用的管理方法和管理系统引入宗教管理实践；将社会保障制度覆盖到寺庙社区和社会流动从事宗教活动人员等。

3.理顺体制，分级负责与内外管理相衔接。改革开放以来，为弥补宗教事务管理体制中存在的问题与不足，西藏在宗教事务管理中不断进行创新，为打破以往单一僵化的属地管理模式，明确了分级负责的属地管理原则。在属地管理的基础上，根据寺庙分级负责的原则，建立了党政、统战、寺庙、宗教团体相结合的多层次管理体系；并结合各寺庙的特点，确立了由驻寺干部为主体，爱国爱教僧尼参与的管理委员会和专职管理主体。同时，西藏宗教事务管理注重内部管理与外部管理的结合，寺庙的内部管理是指以寺庙僧尼为主的民主管理委员会的自我管理模式，外部管理则是指以政府为主导的依法对宗教事务和宗教活动场所的管理。在依法管理宗教事务过程中，内外两种管理方式有效衔接，互为补充，是新时期西藏做好宗教事务管理的重要途径。

4.坚持创新，以服务与保障促有序管理。西藏在宗教事务管理中一向以问题导向和结果导向为原则，在务实管理的基础上坚持管理方式创新，在创新中坚持寓服务于管理、以权利的保障促管理。西藏在促进宗教事务依法管理的同时，妥善处理政府管理部门与寺庙僧尼之间的关系，努力实现管理主体与管理对象之间的沟通与合作。寺庙僧尼共享改革发展成果，以服务和权利保障促进管理是西藏自治区加强和创新寺庙管理工作的根本目的和重要动力。自治区加强宗教基础设施的投入，对僧尼基本权利的保护，自2011年以来，西藏自治区大力推进寺庙“九有”工程，保证财政资金专项支持，实现交通、水电、通信覆盖率的大幅提升，加快图书室、文化交流等平台建设，极大改善了寺庙基础设施条件；“两险一保”政策逐步得到全面落实，养老院、公共卫生服务等社会保障服务措施体系也日趋完善。此外，地方政府在促进宗教事务依法管理的过程中，坚持以人为本的重要原则和服务意识，以宗教信仰自由和发展与保障作为重要出发点和落脚点，积极创新管理方式，如拉萨市的“六个一”“9+5”等创新措施，不断丰富了宗教事务管理的手段和方式，也产生了良好的管理效果。

三、西藏宗教管理法治化所取得的 经验与成就

西藏宗教事务依法管理历经发展，尤其是改革开放以来不断的改革、创新和完善，在依法管理宗教方面取得了重大成效与经验，西藏依法管理宗教成为党领导宗教工作的重要诠释，在坚持不断的努力与改革中，通过立法的完善、制度的创新、观念的深入，也使西藏宗教管理事业进入稳步发展的法治化轨道，同时也是宗教信仰自由宪法原则与人权保护价值的具体体现。

(一)党领导宗教工作的伟大实践

西藏的和平解放、民主改革不仅结束了政教合一的社会制度，使百万农奴获得人身自由和实现自我价值的发展权利，而且为民族区域自治制度在西藏的实施奠定了社会力量。在法治的三种推动力[注]法治的三种推动力是指：法治发展的主要推动包括政府、民间力量和法律职业阶层。参见倪斐：《地方发行法治化的基本路径及其法理限度》，《法学研究》2013年第5期。中，“政府包括执政党及其政权组织是法治发展的第一推动力”。中国共产党对民族宗教的管理理念和方针是以立法宗旨和原则体现在我国《宪法》和《民族区域自治法》之基本法和其他法律中的，只有坚持党的领导，才能保证社会管理正确的政治方向，才能更好促进民族地区宗教信仰自由发展与保障。要根据西藏的实际情况，在不违背社会主义原则和方向的前提下，通过我们的管理实践，在党的领导下加强宗教事务管理创新。依法管理宗教事务就是要依宪治理，就是要坚持民族区域自治制度，就是要维护西藏各族人民的合法权益，就是要严格依照《宪法》和法律规定，坚定不移地保障宗教信仰自由，积极引导宗教与社会主义社会相适应。要按照依法治国的社会主义法治理念，实现社会的公平公正，从而确保宗教事务管理和创新在一个健康有序的轨道上发展。

(二)西藏宗教管理进入法治化轨道

西藏通过不懈努力，将宗教管理纳入法治化轨道，使得宗教管理活动依法、依规有序开展。首先，明确了依法管理宗教的内涵，西藏在促进宗教事务依法管理的实践和过程中，从五个侧面明确了“依法管理宗教”的核心内涵，即：干部驻寺常态化，教育引导经常化，僧尼管理人性化，寺庙服务社会化，事务管理法治化。西藏关于依法管理宗教的内涵的创新为宗教事务管理路径提供了更为明确的方向和指引，这一理论内涵也为新时期我国宗教事务管理提供了重要理论基础，目前已在全国不同地区得到不同程度的推广。其次，改革开放以来西藏建立了相对完善的宗教管理法规体系。结合自治区实际，充分发挥民族自治地方立法权，对国家规定如《宗教事务条例》制定实施办法以促进国家法律规定和政策措施在西藏的落实；同时也积极发挥地方立法的主动性，对国家没有规定、西藏亟待解决与规范的事项制定自治区法规或规章，对于不足以上升到立法层面的内容及时通过规范性文件的形式予以调整，极大完善了西藏宗教事务管理的法规体系。从而既保证了宪法赋予少数民族宗教信仰自由得以贯彻落实，又使得宗教管理有据可循，推进了西藏宗教管理的法治化进程。最后，西藏依法管理宗教理念深入人心。随着西藏宗教事务管理法治化的推进，政府主管部门与寺庙内部管理主体对于依法管理、合法管理的理念和认识不断加深，为西藏依法管理宗教事务不断深化提供了思想基础。

(三)尊重和保障人权的重要诠释

“人权”和“法治”是现代文明国家的代名词，随着中国的不断强盛,对人权和法治的认识不断演进和发展,社会主义人权和法治逐渐开始呈现同步、协调的发展趋势，尊重和保障人权已经成为中国法治国家建设的核心价值[2]。我国《宪法》明文规定了“尊重和保障人权”，有关基本法律也将“尊重和保障人权原则”作为立法的重要理论基石和价值目的。改革开放以来，我国致力于人权保障事业的发展，宗教事务管理领域尤其是西藏宗教事务依法管理能够反映我国在尊重与保障人权上的努力和实践。一方面，西藏在宗教事务管理的过程中，严格遵循人权保障的原则，切实保护人民的宗教信仰自由，充分尊重信教与不信教的自由、信仰何种宗教与何种教派的自由，并在有关地方性法规和文件中予以规定。另一方面，西藏在实施宗教管理过程中，将寺庙基础设施完善、寺庙僧尼社会保障、宗教文化传承与保护等内容也一并纳入，成为人权保障在生存权与发展权保护等具体内容上的重要体现。

四、结语

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。宗教事务管理法治化是现代法治国家的重要内容。尽管自改革开放以来西藏在宗教管理中取得了一定成就，但在全面深化改革和创新社会治理的大背景下，为全面深化依法治国在西藏的实践，扎实推进宗教事务管理法治化的进程，加快完善社会主义现代化宗教管理体系，西藏宗教事务管理法治化进程推进力度还有待加强。在全面实现依法管理宗教事务的过程中，西藏应当继续按照《宪法》和《宗教事务条例》的规定，切实保护人民宗教信仰自由，依法维护宗教秩序，依法管理宗教事务，积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持宗教中国化方向。以习近平新时代中国特色社会主义思想作为西藏宗教管理工作的指导思想，结合西藏藏传佛教的历史现实因素，坚持依法保护、依法管理、依法规范、共同推进，努力在推进宗教事务管理实践中再创新局面。