座谈会模式：不断推动西藏的改革开放

2018-01-23

西藏研究 2018年5期

(西藏自治区社会科学院南亚研究所，西藏拉萨850000)

以1978年党的十一届三中全会召开为标志，中国进入了改革开放的历史新阶段。在这样的背景下，中央为了不断推动西藏的改革开放，先后于1980年、1984年、1994年、2001年、2010年、2015年召开了六次西藏工作座谈会，形成了以总书记主持每次座谈会、会前或会后进行广泛深入地调研、对前后两次座谈会召开间隔期间的工作进行全面总结、会后下发指导性文件、西藏自治区根据座谈会精神制定具体的落实措施等为主要特征的座谈会模式，不断改革调整完善各类生产关系，为助推西藏的改革开放不断注入强大动力，将西藏的改革开放不断提高到新水平。

一、1980年中央第一次西藏工作座谈会:探索改革

20世纪70年代末80年代初，我国开始采取一系列引入市场机制的改革开放举措，使国民经济迅速活跃起来，产出和财富快速增长，市场开始繁荣，广大干部和群众都亲身体会到市场机制的神奇作用。比如，通过在农村实行家庭联产承包责任制，大大解放了农村生产力，农业生产迅速恢复和发展，农民收入大幅度提高。按可比价格计算，农林牧渔业总产值1985年比1978年增长61.6%，年均增速达7.1%，大大高于一般年份增长2%—3%的速度，大大增强了改革开放的物质基础[1]。在这期间，西藏自治区党委、政府在落实政策、恢复经济、发展农牧业生产等方面做了大量工作，取得了一定的成绩。但是也存在着一些问题，主要是对党的十一届三中全会的路线跟得慢[注]西藏的工作跟得慢表现在：(1)慢在开展真理标准问题的讨论上。(2)慢在落实人的政策、平反冤假错案上。(3)慢在落实中央关于农业问题的两个文件上。(4)慢在落实党的民族区域自治政策，充分实现自治权利上。(5)慢在解决领导班子的问题上。(6)慢在没有把抵制三中全会的极左思潮作为一个问题提出来提醒大家注意，更没有把反对和克服这种错误思潮作为思想战线的最大任务去对待和解决。。针对这种情况，中共中央书记处于1980年3月14—15日召开西藏工作座谈会。这次座谈会进一步明确今后西藏建设的方针、任务和若干政策问题，并形成了《西藏工作座谈会纪要》。中央在转发《纪要》的通知中制定了做好西藏工作今后必须注意的八项方针[注]八项方针包括：一、中央各部门都要注意了解、研究西藏的实际情况，根据那里的自然条件、民族特点、经济结构、各族人民的思想觉悟和生活状况，制定有关工作的方针、任务和政策，实行具体指导。二、中央统战部和国家民委要积极协助中央和国务院，系统调查研究西藏工作情况，主动提出建议，协同有关部门处理好西藏工作中的一些具体问题。三、中央和中央各部门制定的方针、政策、制度，发往全国的文件、指示、规定，凡是不适合西藏实际情况的，西藏党政群领导机关可以不执行或变通执行。四、大力培养藏族和其他少数民族干部，积极帮助他们把建设西藏的主要责任承担起来。五、中央各部门，特别是计划、经济、文教、卫生部门，在制定长远规划和年度计划时，要照顾西藏的特殊需要，尽可能满足他们的合理要求，在物质、技术等方面给以积极的支援。六、全国各有关地方和单位都要根据上级指示，认真做好支援西藏的工作。七、中央各部门和各省、市、自治区，对于《纪要》中提到的和自己有关的问题，要专门研究，制定措施，抓紧解决。八、西藏自治区要认真调查研究，制定具体的实施方案，抓紧解决当前迫切需要解决的重大问题，力争在短期内取得比较显著的成效。。这次会议召开后不久，1980年5月，胡耀邦、万里、阿沛·阿旺晋美、杨静仁等党和国家领导人来西藏考察。胡耀邦同志5月29日在西藏自治区干部大会上作了报告，提出西藏当前和今后一个时期要解决的六件大事：(一)在中央的统一领导下，充分行使民族区域自治权利。(二)根据当前西藏自治区相当困难的情况，要坚决实行休养生息的政策，大大减轻群众负担。(三)要在所有的经济战线上，包括农、牧、林、财政、商业、手工业、交通等所有的经济战线上，实行特殊的、适合西藏的灵活政策。(四)要把国家支援的大量经费，用到促进和发展农牧业生产，用到藏族人民日常生活的迫切需要上来。(五)在坚持社会主义方向的前提下，大力恢复和发展西藏的文化、教育、科学事业。(六)正确执行党的民族干部政策，要极大地加强藏、汉族干部的亲密团结。可以看出，中央第一次西藏工作座谈会为了扭转西藏各项工作的被动局面，对于西藏紧跟党的十一届三中全会精神提出了全面的改革要求，涉及政治、经济、农牧业生产、社会事业、干部政策、民族团结等多个方面。以这次会议召开为标志，西藏工作进入大调整阶段，实现了“三年一小变”的改革目标。从西藏整个改革的历程来看，这次会议对西藏在整个改革开放的大背景下推进改革做了一些尝试性、探索性的安排。

以农业改革为例，根据中央的要求，西藏制定和实行了一系列休养生息、治穷致富的政策。如五年内免除农牧业税[注]西藏是我国第一个取消各种农牧业税赋的省区，西藏农牧民也成为我国历史首批不交“皇粮”的农民。，将对农畜产品的定购、派购改变为加价自愿认购和换购；增加社员的自留地、自留畜，归还社员的自留树、自有林园；广泛实行各种形式的生产责任制，鼓励社员发展家庭副业，扶持民族手工业的恢复和发展；开放城乡集市贸易，放宽边境贸易，恢复农牧交换；扶持集体商业的发展和允许个体商户经营，并于两年内免征其税收。到1980年底，全区自留地已由原来的16.9万多亩增加到35万多亩，占总耕地面积的10.3%；自留畜已由原来的120多万头(只)增加到348万多头(只)，占牲畜总数的15%；实行生产责任制的生产队已达到总队数的80%以上；加价收购的粮、油价格，比原收购价格分别提高了60%和50%。仅提高农牧副业产品收购价格和免征税收，全区农牧民就增加收入2370多万元，人均15元，所有这些政策和措施，都不同程度地调动了群众的积极性，推动了生产和各项事业的发展，增加了群众收入，改善了人民生活[2]。这就是改革实实在在的效果。

在工交、财贸方面，自治区贯彻执行“调整、改革、整顿、提高”的方针，关停并转了一批过去为盲目填补空白、经济效益不好、搞“无米之炊”的企业，把工业重点调整到发展适合藏族群众需要的轻工业、手工业和水电建设上来。1982年全区工业总产值达到1.22亿元，比1981年增长了4.3%。具有地方特色的民族手工业得到了恢复和发展，产值从1980年的600万元增加到1982年的1500万元，两年平均递增58.1%[3]104。

在全面落实民族政策、宗教政策和统战政策中，对六百多名上层爱国人士的工作做了安排，纠正了在社会主义改造时期错划的富农、富牧和资本家，对错误没收未叛乱农奴主、牧主的牲畜、财产进行了赎买，并按照党的政策给农奴主及其代理人摘掉了“帽子”。维修、恢复了一批寺庙，清退了在“文革”期间被非法占用的寺庙、土地、房屋及其他被非法查抄的寺庙财物和宗教用品[4]103。

二、1984年中央第二次西藏工作座谈会：开启改革开放

1984年3月，为了全面了解西藏情况，听取各方面意见，统一思想，使西藏经济有一个较快的发展速度[注]1981年以来西藏连续3年发生旱灾，1983年全区的农业受灾面积达到236万亩，占当年播种面积的75.4%，其中35亩颗粒无收，因灾减产50%左右的有56万亩，全区粮食减产一亿多公斤。牧业因长期干旱，成畜死亡占上年存栏数的7.8%，幼畜成活率比常年下降了25.5%，畜产品大幅下降。，加快改善人民生活的步伐，中央召开了第二次西藏工作座谈会。这次会议总结了1980年以来的西藏工作，从认识论的角度对西藏的特殊性进行了一次再认识，并研究了进一步放宽政策，让西藏人民尽快富裕起来的问题。会后，中央印发了《西藏工作座谈会纪要》，明确了今后一个时期西藏工作的主要任务。同年4月中旬，自治区召开三届二次全委扩大会议，要求各级党政领导和主要领导干部切实按照西藏工作座谈会精神，把自己的主要精力集中到三个方面：第一，按照不断发展的西藏新情况，修订具体政策，进行经济体制改革，千方百计地把经济搞上去，使西藏人民尽快富裕起来。第二，尊重和继承西藏固有的优良传统，大力发展藏族的语言、文字、史学、艺术、医学等，建设具有西藏民族特点的社会主义精神文明。第三，高度重视统战工作、民族工作和宗教工作，特别重视团结上层代表人士，同他们开诚布公、真诚合作，发挥他们的积极作用[4]322—323。围绕这三方面的重点工作，区党委会议研究制定了进一步放宽经济政策等一系列具体措施，及时制定发布了《西藏自治区党委关于农牧区若干政策规定(试行)》，成为这一时期西藏农牧区改革的指导纲领。扩大会议结束的当天，自治区人民政府就将中央指示精神和区党委《规定》精神概括为九个方面[注](1)免征农牧业税收政策延长到1990年；(2)土地、牲畜的承包期30年不变，集体的果树、林木、荒山、荒滩、荒地承包期50年不变，可以转包荒山、荒滩、荒地的开发性经营允许继承；(3)取消粮食、酥油、肉类的计划收购，常年开放农、牧、副产品市场，实行自由买卖；(4)任何单位、个人不得向群众摊派，社队干部补贴由地方财政开支，五保户的生活费由社会救济解决；(5)保障农牧民在生产上和经营上的自主权，不再下达种植和养殖计划；(6)县、区办的中小学学生实行包吃、包穿、包住，所需费用由国家开支；(7)鼓励发展多种经营，扶持帮助各种专业户、重点户，允许雇请帮工、学徒；(8)允许农牧民跨县或到区外从事商业和其他经营活动；(9)欢迎区外个体和集体、国营企业来藏设店、建厂，参加物交会，举办展销会，为他们提供方便，保护其合法权益。，颁发《布告》立即执行。

第二次西藏工作座谈会召开后不久，1984年8月19日至31日，中共中央书记处书记胡启立和国务院副总理田纪云到西藏考察工作。考察之后，他们向中央上报了“赴西藏调查研究的报告”，报告认为要解决西藏经济发展中的突出问题，必须在指导思想上实现“一个解放，两个转变”。一个解放，就是要进一步消除“左”的思想影响，彻底解放思想，放开手脚，一切从西藏的实际出发，从有利于调动广大农牧民和职工发展生产的积极性出发，充分发挥西藏的优势，敢于探索，善于改革，制定适合西藏实际情况的方针、政策。凡是不符合西藏实际的、有碍于调动群众积极性、不利于发展生产力的一切旧观念、老套套，都必须坚决破除。两个转变，一是要从封闭式经济转变为开放式经济，增强自身活力，逐步实现西藏城乡经济的良性循环；二是从供给型转变为经营型经济，努力提高经营者的积极性，提高经济效益[5]。报告中明确提出了今天大家耳熟能详的“两个为主”和“两个长期不变”，“两个为主”即“按照西藏生产力发展水平和群众意愿，应在坚持土地、森林、草场公有制的前提下，实行以家庭经营为主，以市场调节为主的方针”；“两个长期不变”即“牧区可实行牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”的政策和“农区实行什么样的生产经营方式，也应完全由群众自愿选择，可以实行土地归户使用，自主经营，长期不变”的政策。同时，报告中还提出了“把农产品和畜产品的价格理顺，是促进西藏农牧业发展的一项重大措施”“实行对外开放，积极发展旅游事业”“大力开展边境贸易”“大力疏通流通渠道，促进商品交换”等政策建议。事实上，1994年开始实行的对口支援制度的原则也是在这个报告当中提出的[注]报告在今后有待进一步研究的几个问题中提到，在大力培养和提拔藏族和其他少数民族干部的同时，对进藏支援建设的干部和技术、管理人员要有一套切实可行的政策和措施。从这几年的经验来看，今后以实行对口支援、定期轮换的办法比较适宜。。从全国来看，1984年10月20日党的十二届三中全会作出了《关于经济体制改革的决定》，肯定了中国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济。为了落实党的十二届三中全会和第二次西藏工作座谈会精神，1985年1月，自治区党委、政府下发了《关于改革经济体制加快经济发展的意见》，对经济结构调整、农牧区改革、城市改革、经济体制的配套改革、对外开放等作出了明确部署和要求。今天我们回顾西藏的改革开放历程，可以说，中央第二次西藏工作座谈会是西藏进行改革开放伟大历史进程的正式开端，吹响了西藏改革开放的号角。同时，大家熟悉的“三包”政策、内地西藏班政策，都是在这次会议召开后开始实行的。“三包”政策的制定和不断完善，对于西藏广大农牧区教育事业的发展产生了十分深远的影响。

伴随着这次会议的召开，西藏的经济体制改革在短期内就有了突破性的进展。“两个为主”“两个长期不变”[注]2005年自治区确立了“草场公有、承包到户、自主经营、长期不变”政策，“三个长期不变”政策形成。的富民利民改革政策的制定，打消了广大群众怕政策改变的顾虑，生产积极性得到空前的调动，截至1984年底，少数经济发达县有20%至30%的劳动力转移到工、商、运、建等行业，全区运输、商业、粮食等各种专业户、重点户有4.6万多户，各种经济联合体有600多个，涌现出了一批“两户一体”和“万元户”。到1992年底统计，西藏个体工商户已达42291户，从业人员58758人，注册资金1.67亿元；私营企业14户，从业人员230人，资金400万[6]。从粮食生产来看，1985年西藏的粮食单产达到91.3公斤/亩，当年人均粮食产出为267.9公斤，考虑到西藏农牧民享有的零赋税政策，西藏居民每天实际可支配粮食为0.74公斤，是1951年人均每天可支配粮食的3倍[7]。在城市，围绕增强企业活力，提高经济效益这个中心环节，针对西藏的实际，自治区先后制定了21个关于改革的文件，主要抓住价格、计划、财政、税收、信贷、劳动人事、对外开放、管理体制等八个方面和交通、建筑、商业三大行业的改革[3]114。从农牧区改革的历程来看，通过制定“两个长期不变”政策，西藏农牧区生产资料的所有制形式进行了重大改革，从旧西藏的生产资料神权占有时代和文革时期的公有时代，过渡到了生产资料使用权的农牧户占有的新时代[7]。30多年来，西藏农牧区的改革尽管对“两个长期不变”的政策不断进行完善，但从没有突破这一政策确立的底线，“两个长期不变”政策的基础地位从来没有被动摇过。

以内地西藏班为例，第二次西藏工作座谈会后，胡启立、田纪云赴藏考察后给中央提交的报告中提出“要采取集中与分散相结合的原则，在内地省、市办学，帮助西藏培养人才。可考虑在北京、成都、兰州等地相对集中办西藏班，其他有条件的省、市分配一定名额，由西藏选送十到十二岁的小学毕业生。”很快，中共中央印发22号文件，决定在内地创建西藏学校和举办西藏班。同年底，原国家计委和原国家教委把开办西藏班的任务交给了包括北京、上海在内的内地16个省、市[8]。1985年9月，以藏族为主体的首批西藏小学毕业生到内地学习，开启了西藏教育新模式。内地西藏班举办31年来，累计完成招生11万余人，已为西藏培养输送中专以上人才3.6万余名，成为西藏教育的主要补充形式和西藏人才培养的重要基地。目前，全国21个省市的127所初高中、中职学校开办了西藏班，170余所高校招收西藏班(校)学生，在校生达2.98万名，形成了包括初中、高中、中等职业教育、专科、普通本科和研究生教育在内的内地办学培养人才新格局[9]。内地西藏班(校)这种异地办学模式，不仅成为西藏人才培养的基地，更重要的是通过这种模式，促进了西藏与内地的深度开放交流。

值得一提的是，中央第二次西藏工作座谈会上，中央决定由北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川9省、市按照西藏提出的要求，分两批帮助建设43项西藏迫切需要的中、小型工程项目，包括电站、宾馆、学校、医院、文化中心和中小型工业企业。施工过程中，内地各省市进藏参加建设的工程技术人员和工人达2.7万人次，全国20多个省、市、自治区有100多个单位、企业帮助、参与了援藏工程；在西藏本地直接或间接参加工程建设的民工就有2.5万多人。物力方面，43项工程所需水泥、钢材等建筑物资总重量超过20万吨，区内民工完成沙石采运20多万立方，砍伐原木6万多立方。全国有14个省、市的30多个单位派出5000多辆汽车参加援藏运输会战[3]116。43项工程以“交钥匙工程”的方式完成，在当时的条件下创造了多项奇迹。43项工程的实施，为西藏提供了一批促进经济和社会发展的基础设施，改变了工程项目所在地的城镇面貌，使西藏各族人民更加体会到党中央、国务院对西藏的关怀，只有在祖国大家庭中和兄弟省市的支援下，才能有这样高速度、高质量的工程项目建设，进一步感受到祖国大家庭的温暖[4]333。将旅游业作为西藏发展经济、实行对外开放的战略重点也是在这次会议之后形成的。胡启立、田纪云的报告中提出西藏应“实行对外开放，积极发展旅游事业”“发展旅游，投资少，见效快，应该作为西藏发展经济，增加财源的战略重点之一。”1985年初自治区在《关于改革经济体制加快经济发展的意见》中明确提出要“大力发展旅游事业。[注]具体内容是：欢迎国内外旅游者来我区参观访问、朝圣拜佛、登山探险、探亲访友、科学考察和文化技术交流。坚持国家、集体、个人一起上的方针，有步骤地发展旅游事业，更多地吸引国内外游客来藏，积极筹建西藏航空公司，发展航空事业。旅游设施的兴建，要从西藏的特点出发，多发展具有民族特色的中低档旅馆、帐篷、简易房屋等，搞好卫生设施。同时要扩大具有民族特色的旅游工艺品的生产。要做好对外宣传，扩大对外影响，改善服务质量，增加国家、群众收入，促进西藏经济文化的发展。”在43项工程中，有关旅游业和配合发展旅游需要的设施的投资占总投资的60%左右。有饭店、宾馆9处，床位2850个(为现有床位的12倍)，同时还有城市公用事业和交通运输等配套工程。这批项目投入使用后，为开创西藏旅游业的新局面打下初步基础。从1985年起，西藏旅游业开始进入发展时期。1985年接待旅客15402人次，比上年增长875.42%，比1980年至1984年五年接待人数总和增长94.89%。1986年接待3万人次，比上年增长94.78%；1987年接待43500人次，比1986年增长31.03%，达到历史最高水平[10]。之后，除上个世纪80年代末拉萨发生多起骚乱事件和2008年拉萨“3·14”打砸抢烧暴力事件造成较大冲击外，西藏旅游业一直保持快速发展的势头，成为名副其实的对外开放产业。2004年西藏接待旅游者人数突破100万人次，达到122.3万人次，2007年(青藏铁路建成通车的第二年)突破400万人次，2012年突破1000万人次，2017年达到2561.43万人次。

三、1994年中央第三次西藏工作座谈会：全面改革开放

中央第三次西藏工作座谈会召开的历史背景是：从20世纪80年代末到90年代初，特别是邓小平同志南巡讲话以后，全国各地加快改革开放和建立社会主义市场经济体制的步伐，国民经济连续几年实现两位数增长。1992年10月，党的十四大确定以建立社会主义市场经济体制作为中国经济体制改革的目标。1993年，党的十四届三中全会作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对十四大确立的社会主义市场经济体制改革目标具体化。从此以后，中国市场化改革进入了一个加速前进的新阶段[11]。而西藏由于特殊的自然地理条件和社会历史原因，加上达赖分裂主义集团长期的干扰破坏，社会经济发展明显落后于内地特别是沿海地区。为了扭转国民经济缺少生机和活力的状况，西藏从实际出发，确立了以解放思想为先导，以改革开放为动力，以农牧业为基础，以优势资源的开发利用和基础设施建设为重点，以科教兴藏战略为保障的发展思路和目标，并制定了一系列具体措施[12]267。在改革方面，紧紧围绕建立社会主义市场经济体制的总目标，先后制定出台了国有企业、农牧区、计划、财税、投资、外贸、流通、价格、社会保障和公有住房等方面的改革方案和措施……。在对外开放方面，我们在1992年做出《关于深化改革扩大开放的决定》[注]1992年7月14日，西藏自治区党委、政府下发“关于深化改革扩大开放的决定”，包括了十一个方面的内容：(1)切实转变思想观念，加快国民经济的发展；(2)实行全方位开放，积极引进内资和外资，努力扩大对外经济技术合作与横向经济联合；(3)走出区门，积极在内地、邻国兴办独资、合资、合作企业；(4)进一步发展和扩大对外贸易；(5)搞活同邻国边境贸易；(6)开发旅游资源，开辟旅游市场，大力发展旅游业；(7)以转换企业经营机制为重点，全面推进我区经济体制改革；(8)深化农牧区经济体制改革，加快科技兴农、兴牧的步伐；(9)大力发展乡镇企业，促进农牧区经济的全面发展；(10)重视培养、使用、引进适应改革开放所需要的人才；(11)充分发挥资源优势，积极发展资源工业，加快我区经济建设的步伐。同日，自治区人民政府还下发了“关于鼓励国内外来藏投资的若干规定”。之后，进一步明确提出以对内地各省市区开放为重点，鼓励与支持内地经济实体及个人进藏兴办各类实业，积极扩大与内地多种形式的经济协作与交流；对国外的开放，鼓励国贸、地贸、边民互市贸易各展所长，对外贸易的规模和效益有较大幅度地增长[12]268。但同时，随着全国经济体制改革的不断深化，原有的计划经济体制下中央在西藏采取的一些特殊政策已经很难行得通。西藏的经济是我国国民经济的组成部分，在体制上应与全国一致，为保障西藏的经济在新体制下得以正常运转，并获得新的发展，需要中央制定新的政策[12]231。面对这样的情况，1994年7月20日至23日，中央第三次西藏工作座谈会召开。座谈会进一步明确了新时期西藏工作的指导方针，即在邓小平建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线的指引下，在全国人民的支持下，依靠藏族人民和其他各族人民，抓住机遇，迎接挑战，深化改革，扩大开放，以经济建设为中心，紧紧抓住发展经济和稳定局势两件大事，确保西藏经济的加快发展，确保社会的全面进步和长治久安，确保人民生活水平的不断提高，概括为“一个中心、两件大事、三个确保”。会议还明确了西藏到2000年的总体发展目标，制定了西藏反分裂斗争的方针。

针对改革开放的问题，中央第三次西藏工作座谈会指出，西藏诸多弊端都与封闭有关，必须进一步解放思想，克服封闭观念，加大开放力度，形成多渠道、多层次、全方位开放的格局[13]76，改革的总目标是逐步建立起与全国市场经济自动接轨、同步运转的社会主义市场经济体制。为了确保改革的顺利推进，中央在这次座谈会上为西藏制定了一系列特殊优惠政策，涉及财政税收、金融、投融资、价格补贴、外贸、社会保障、农业和农村、企业改革等多个方面。如中央对西藏的财政补贴，实行“核定基数、定额递增、专项扶持”的政策；税收实行“税制一致，适当变通，从轻从简”的政策。价格补贴方面，为了保证社会稳定，并使人民生活有所提高，对中央出台的重大调价措施给西藏带来的损失，由国家财政给予适当补贴。外贸政策方面，对西藏外贸实行“放宽政策、放大开放、加快发展”的政策，国家现行对西藏外贸管理方面的优惠政策不变，对于国家实行数量限制的出口配额商品，由西藏自行组织出口的可不限制商品产地，国家尽量予以安排。农业农村政策方面，继续实行“两个长期不变”的政策，继续免征农牧业税；对农用生产资料继续实行财政补贴，国家将逐步增加化肥货源和农用柴油指标；给予西藏自治区免征乡镇企业所得税的优惠政策。根据中央给西藏制定的改革目标，西藏结合自身实际作出了改革的重点部署。首先，以落实企业经营自主权和转换经营机制为重点，深化国有企业改革。其次，要以稳定“两个长期不变”的政策为基点，深化农牧区经济体制改革。要努力发展乡镇集体经济，完善农牧业服务体系。第三，加快建立统一、开放、竞争、有序的市场体系。第四，逐步改革、完善分配制度和社会保障制度。第五，继续推进、完善财税、金融、计划、投资、价格、外贸等管理体制的改革，逐步建立与社会主义市场经济相适应的宏观调控体系和社会保障制度[12]274。通过不断深化改革，在本世纪初，西藏总体上做到了与全国“框架一致、体制衔接”。以乡镇企业发展为例，到2000年，全区乡镇企业发展到1050家，从业人数达1.8万人，总产值达7.7亿元，比1995年增长1.8倍。与此同时，以采集业、家庭副业、民族手工业、劳务输出为主要内容的多种经营，有效增加了群众收入。到2000年，全区多种经营总收入达9亿元，比1995年增长了1.1倍。

中央第三次西藏工作座谈会召开后，基于中央的关心和支持，加上西藏各族人民的奋发努力，西藏经济开始从快速发展向跨越式发展阶段迈进，西藏迎来了历史上经济增长最快的一个时期。统计资料显示，1994—2001年，也就是中央第三次和第四次西藏工作会议期间，西藏国民生产总值年均增速高达14.8%，这一历史性的记录远远高于同期全国平均9.2%的水平[14]。2000年城镇居民人均可支配收入和农牧民人均收入分别比1994年增长62.9%和93.6%；贫困人口由20世纪90年代初的48万人减少到7万多人。到2000年，西藏已建成以拉萨为中心，以青藏、川藏、新藏、滇藏和中尼公路为骨架，包括15条干线公路、375条支线公路，四通八达的公路网，公路总里程达到2.25万公里，基本实现了县县通公路，80%以上的乡通上了公路。西藏第一产业增加值达到36.32亿元，粮食总产量达到96.22万吨，牲畜存栏数为2266万头(只)，基本实现粮食、油类自给，人均占有肉、奶量高于全国平均水平。1995—2000年，西藏协议利用外资1.25亿美元。到2000年，全区进出口总额已经达到1.3亿美元，其中出口总额1.13亿美元。

作为加强与内地省市交流开放的重要形式——“分片负责、对口支援、定期轮换”的援助形式就是在这次座谈会上作出的，总投资48.6亿元的62项工程也是在这次会议上确定的。据统计，截至2015年，中央实施对口支援西藏的政策，安排60个中央国家机关、18个省市和17家中央企业对口支援西藏。对口支援政策实施20年来，先后有七批5965名优秀干部进藏工作，实施援藏项目7615个，投入援藏资金260亿元，主要用于改善民生和基础实施建设，为西藏经济社会发展作出了重要贡献[15]。与此同时，通过这种发达地区支援欠发达地区发展的有效模式，在深层次上促进了西藏与内地的深度开放和交流。

在对外开放方面，这次会议召开后，西藏不断扩大对内对外开放，为改革发展稳定注入了强大动力。根据这次会议确立的原则，西藏以对内地的开放为重点，进一步加强与内地特别是对口援藏省市的经济、技术、文化、人才交流与合作，促进了西藏经济与全国经济文化的融合。投资环境不断改善，来藏投资的各种经济实体逐年增多。坚持市场多元化和以特色取胜的战略，积极扶持特色出口商品基地建设，对外贸易快速发展。

四、2001年中央第四次西藏工作座谈会：深化改革开放

2001年6月中央第四次西藏工作座谈会召开，这次会议强调要推动西藏实现跨越式发展。在会后中央下发的“意见”中明确提出，西藏是国家在西部大开发中实行特殊扶持政策的重点地区。现行的优惠政策继续保留并进一步完善，同时在财税金融、投资融资、价格、工资、产业政策、对外开放、社会保障、农业牧业、企业改革、城镇建设、科技教育、体育卫生和人力资源开发等方面，对西藏实行优惠政策的领域进一步拓宽[13]82。为了实现这样的目标，这次会议确定的中央和各地对口支援项目投资达322亿元，优惠经济政策有50条，中央对西藏的财力补助达379亿元，大大超过了第三次西藏工作座谈会的水平。这次会议确定国家直接投资建设项目117个，总投资约312亿元(含青藏铁路西藏段投资120亿元)。这样的安排，与第三次座谈会确定的30个中央援建项目相比，增加了87个；与实际完成的38亿元投资相比，增加了274亿元[13]82。这次会议还确定，对西藏今后需要的建设项目，原则上不封口，成熟一个审批一个，争取在“十五”期间多上一些关系长远发展的项目。

关于推进西藏经济体制改革，这次会议认为，西藏要围绕完善社会主义市场经济体制的目标，充分发挥市场配置资源的基础性作用，努力提高经济运行质量，走出一条既有速度又有效益、不断增强西藏经济发展内地活力的新路子……以家庭经营为基础，以社会化服务为纽带，积极推行统分结合的双层经营体制，鼓励和发展适度规模经营。加快城市经济改革，全面推行现代企业制度，提高企业管理水平。加大所有制结构调整力度，优化国有经济布局，提高质量，增强控制力。积极支持、鼓励和引导私营、个体等非公有制经济的发展[16]584。在进一步扩大开放方面，会议指出，开放是西藏发展与稳定的结合点，要充分利用国内外两个市场、两种资源，进一步扩大开放地域、领域和程度。西藏开放的重点是加大对内地省市区的开放力度。要进一步加强西藏与内地特别是对口援藏省市经济、社会、文化的交流与合作。以市场机制和优惠政策吸引内地各类人才、企业、工商户进藏投资开发和经商务工。积极鼓励西藏企业和个人到内地投资。要扩大对国外开放，逐步增加开放地区，加大边境地区开放力度。积极开展对外积极技术交流与合作，扩大对外贸易，大力吸引外资，提高利用外资水平[16]585。

在对口支援方面，这次会议决定，继续坚持“分片负责、对口支援、定期轮换”的办法，对口支援工作在原定10年的基础上再延长10年，除四川省不再承担对口支援任务外，原来承担援助任务的其他14个省份对口支援关系保持不变，增加重庆市援助昌都地区、黑龙江省和吉林省援助日喀则地区、安徽省援助山南地区，同时增加部分大型国有企业参加干部援藏工作。这次会议以后，将西藏74个县(市、区)全部纳入了对口支援范围。

2005年7月，中央政治局召开专题会议研究西藏工作，并在会后形成了《中共中央国务院关于进一步做好西藏发展稳定工作的意见》(下称“意见”)，指出：“继续执行和完善中央第四次西藏工作座谈会确定的优惠政策和扶持措施，同时根据西藏发展的需要，在财税金融、投资融资、工资、产业建设、对外开放、社会保障、农牧业、科技、教育、文化、卫生和人才资源开发等方面加大扶持力度或研究出台新的扶持政策。”[17]根据“意见”精神，国务院制定了加快西藏发展、维护西藏稳定的40条优惠政策，这些政策涉及“三农”、财税金融、投资融资、工资、产业建设、对外开放、社会保障、社会事业和人才开发等10个方面，进一步加大对西藏的扶持力度。这次会议还确定了西藏“十一五”建设项目180个(实际完成188个)。

在中央第四次西藏工作座谈会及2005年的西藏工作专题会议的推动下，西藏的改革开放不断强化，经济社会进入了跨越式发展的快车道。2001年以来，西藏地区生产总值连续保持两位数增长。“十一五”期间(2006—2010年)，西藏地区生产总值先后跨上300亿元、400亿元、500亿元三大台阶。2010年，西藏自治区人均生产总值为17319元，地方财政一般预算收入达到36.65亿元，连续8年保持20%以上的增长[18]。到2010年，西藏电力装机总容量达到97.4万千瓦，用电人口覆盖率达到82%以上。初步建立起以公路、铁路、航空、管道为主的综合交通运输体系，西藏所有乡镇和80%以上的行政村通公路，通车里程达到5.82万公里。青藏铁路建成通车，结束了西藏没有铁路的历史。拉萨贡嘎机场助航灯光工程投入使用，林芝米林机场、阿里昆莎机场、日喀则和平机场建成通航，结束了西藏无夜航和支线航空单一的历史，西藏初步形成了以拉萨贡嘎机场为干线，以昌都邦达机场、林芝米林机场、阿里昆莎机场、日喀则和平机场为支线的机场布局，开通了22条国际国内航线。

对内改革方面，到“十一五”末，农牧区草场承包经营责任制有效实施，集体林权制度改革进展顺利，粮食流通体制改革取得实质性进展，企业改革取得重大突破。投资、财税、价格改革不断深入，盐业体制改革取得重大进展，农村水电体制改革顺利实施，医药卫生体制改革全面推进[19]。以国有企业改革为例，在前期不断改革的基础上，“十一五”时期改革力度进一步加大，组建了西藏天路建工集团、盛源矿业集团、高新建材集团、国际旅游集团、中兴商贸集团、宇妥藏药产业集团，国有企业改制重组取得重大进展。积极推进公司股份制改革，截至2010年底，全区国有企业改制面达84.7%[20]。在对外开放方面，到2010年，以向祖国内地开放为重点，宽领域、多层次的开放格局逐步形成。对外贸易不断扩大，口岸建设和管理水平不断提高，进出口总额累计(2006—2010年)达到27.3亿美元，自产产品出口达到2亿美元。

五、2010年中央第五次西藏工作座谈会：推进改革开放

中央第五次西藏工作座谈会是在我国全面建设小康社会进入关键时期、西藏跨越式发展进入关键阶段的背景下召开的。这次座谈会指出了西藏社会的两个基本矛盾问题，并将推进西藏的跨越式发展和长治久安明确为西藏工作的主题。这次座谈会就推进西藏跨越式发展问题，提出了“七个更加注重”[注]七个更加注重：更加注重改善农牧民生产生活条件；更加注重经济社会协调发展；更加注重增强自我发展能力；更加注重扩大同内地的交流合作；更加注重建立促进经济社会发展的体制机制；实现经济增长、生活宽裕、生态良好、社会稳定、文明进步的统一。和西藏发展的战略定位[注]战略定位：重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障、重要的战略资源储备基地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地，简称“两屏四地”。。时任国务院总理温家宝在这次座谈会上就西藏工作部署时指出，西藏正在从加快发展转向跨越式发展，从相对封闭转向全面开放，从单一农牧业转向多元经济共同发展，从自然保护为主转向全面加强生态环境建设，从解决温饱转向全面建设小康社会。同时，西藏发展还面临许多特殊困难和问题。要坚持用科学发展观统领西藏经济社会发展全局，推动西藏实现跨越式发展和长治久安[21]。根据中央第五次西藏工作座谈会精神，2011年初，西藏自治区九届四次会议通过的西藏“十二五”时期国民经济和社会发展规划纲要从深化体制改革和大力提升开放水平两个大的方面对进一步积极推进改革开放做出了安排部署。其中深化体制改革的内容包括深化国有企业改革、加快非公有制经济发展、培育和完善现代市场体系、完善公共管理和服务体制，大力提升开放水平的内容包括加强与内地的交流合作、深入推进对口受援工作、深化对外开放。2013年，党的十八届三中全会召开，从经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制等五个方面对全面深化改革做出了顶层设计，为各省市推进各项改革提供了根本指导。

中央第五次西藏工作座谈会至第六次西藏工作座谈会召开的5年，也是西藏实施“十二五”规划的5年。这5年里，以第五次西藏工作座谈会和党的十八届三中全会精神为指导，西藏的对内改革、对外开放事业进一步深入推进，取得了积极成效。西藏大力推进简政放权，公布政府权力清单，行政审批事项从3396项减至2761项。区管国企的改制目标全面完成。电价、燃气价格和资源税从价计征改革不断深化。商事制度改革成效显著，市场主体达15.4万户、增长87.4%，注册资本达2000多亿元。农村土地承包经营权确权登记颁证试点进展顺利，草场承包经营责任制全面落实。道路交通运输体制改革全面启动。社会领域改革稳步推进。招商引资到位资金1037亿元。全面落实“五放六支持”政策，非公经济发展加快、活力增强，吸纳社会就业86.2万人，成为解决就业、促进发展的生力军。金融撬动战略深入实施，西藏银行、西藏金融租赁有限公司、林芝民生村镇银行组建运营，农发行、民生银行、银河证券、太平洋保险等9家金融机构在藏设立分支机构，3家公司首发上市，企业直接融资209.7亿元。各项贷款余额突破2100亿元，比“十一五”末增长6倍，金融支持经济社会发展作用强劲。启动通关一体化改革，边境贸易稳步增长，进出口总值比“十一五”末增长3.6倍。西藏航空与尼泊尔合作组建喜马拉雅航空公司，吉隆口岸实现中尼双边开放。成功举办两届中国西藏旅游文化国际博览会。援藏力度不断加大，投资156.3亿元、实施项目2902个。精心打造鲁朗国际旅游小镇。建立央企援藏考核激励机制。启动实施教育、医疗、人才“组团式”援藏。五年来共有2000多名援藏干部和专业技术人员进藏工作，为全区改革发展稳定做出了重大贡献[22]。

六、2015年中央第六次西藏工作座谈会：改革开放新时代

在西藏全面建成小康社会进入关键时期、党的十八届三中全会对全面深化改革作出决定的背景下，2015年8月，中央召开第六次西藏工作座谈会，习近平总书记发表重要讲话。在讲话中，习近平总书记用六个“必须”[注]必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，坚持“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义制度的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础。总结了党的治藏方略。习近平总书记指出，西藏工作的着眼点和着力点是维护祖国统一、加强民族团结，出发点和落脚点是改善民生、凝聚人心。对于推进西藏的长足发展和长治久安，习近平总书记提出了“六个必须”的明确要求，指出：“必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作”，这是对西藏在新时代继续推进改革开放提出的指导性原则；李克强总理在做到“五个结合”中指出，对内开放和对外开放要更好结合起来，这是对西藏扩大开放提出的原则性要求。搞好西藏的对外开放，必须将指导性原则和原则性要求结合起来。

在中央第六次西藏工作座谈会精神的指引下，2015年底自治区八届八次全委会通过了《中共西藏自治区委员会关于制定“十三五”时期国民经济和社会发展规划的建议》(以下简称“建议”)，“建议”对西藏今后5年推进改革开放作出了明确要求。2016年1月西藏自治区通过的“十三五”规划中对西藏在今后5年如何推动改革开放做了具体安排部署。关于内部改革，规划中提出要深化行政体制改革、加快投融资体制改革、推进财税体制改革、深化国有企业改革、深化农牧区改革。关于对外开放，根据中央第六次西藏工作座谈会精神，紧密结合西藏实际，规划中提出要主动融入丝绸之路经济带和“孟中印缅经济走廊”，推进“环喜马拉雅经济合作带”建设，促进基础设施互联互通，拓展南亚市场，构建国家面向南亚开放重要通道，提升西藏在国家对外开放格局中的战略地位。

从内部改革的成果来看，通过积极推进“放管服”改革，区、市、县三级权责清单及动态调整和长效管理机制全面建立。自治区级行政审批事项精简58.7%。大力实施商事制度改革，涉及证照实现“十八证合一”，各类市场主体由12.4万户增加到22.7万户。积极实施预算编制改革、国库集中支付改革，稳步推进“营改增”、资源税等改革，政府购买服务项目扩大到324项。持续推进金融撬动，2017年金融机构本外币各项贷款余额4043.6亿元。稳步推进农村土地三项制度改革试点，全面实施农村土地承包经营权确权登记颁证，启动林权抵押贷款和农村耕地承包经营权抵押贷款试点。新建藏青工业园区、拉萨高新区和昌都经开区等。累计实施援藏项目1463个(2013—2017年)，落实援藏资金154.8亿元。着力推进大众创业、万众创新，各地众创空间、大学生创业孵化基地等平台成为创新创业的引擎。对接国家“一带一路”战略，启动中尼跨境经济合作区建设，成立南亚标准化(拉萨)研究中心[23]。在对口支援方面，对口支援机制进一步创新发展，组团式教育、医疗人才援藏模式开启。以“组团式”教育人才援藏为例，在2014年拉萨市率先试行“组团式”教育人才援藏成功后，2015年12月国家相关部委下发通知，“组团式”教育人才援藏工作大幕拉开。2016年4月，教育人才“组团式”援藏工作正式启动，来自17个对口援藏省份和教育部直属高校附属中小学的首批88名管理干部和712名专任教师于当年秋季开学全部到岗。有别于以往的短期帮扶机制与分散式援教，由800名教育人才集中援助西藏各地市20所中小学校，以3年为一周期，集中力量援建一批示范性中小学，通过辐射效应，带动其他学校办学水平的全面提升，对弥补西藏教育短板、促进教育公平具有重要意义。同时，西藏各中小学每年还选派骨干教师和学校管理干部400人，到对口援藏省市和部属高校挂职锻炼、集中培训[24]。从改革创新的效果来看，“组团式”教育援藏开展以来，拉萨市的教育援藏资金投入力度进一步加大[注]北京市政府投资2.2亿元建成拉萨北京实验中学，学校占地207亩。江苏省投资2.63亿元建成拉萨江苏实验中学，学校占地207亩。，受援学校的管理和教育质量全面提升[注]北京、江苏、教育部直属高校附属小学教育援藏团队传授了内地先进办学和管理经验，提升了三所受援学校软硬件水平，带动了三所受援学校全面提升管理水平和教学质量。三所受援学校双语教育普及率达到了100%，拉萨市实验小学数学开课率达到了100%，拉萨北京实验中学、拉萨江苏实验中学理化生课程教学计划完成率达到100%、理化生实验课程开课率达到100%。。

从扩大开放的成果来看，中央第六次西藏工作座谈会以来，西藏坚持开放发展理念，积极融入国家“一带一路”建设，面向南亚开放的重要通道建设取得积极进展。从国家层面来看，“一带一路”建设在尼泊尔方面取得的成果主要包括：中国通过国际陆缆连接了尼泊尔等南亚国家，打造了信息网络；推动中国——尼泊尔自贸协定联合可行性研究，构建了“一带一路”自贸区网络；中国与尼泊尔就双边边境经济合作区建设开展深入磋商，取得了积极进展；中国与尼泊尔签署了一般贸易和投资本币结算协定，扩大了本币互换与跨境结算；中国与尼泊尔共同实施森林可持续利用、野生动植物保护、生态系统综合治理、湿地保护、林业应对气候变化等多方面合作，加强了林业和野生物种保护合作；中国向尼泊尔提供文化遗产震后修复援助，推动了文化合作；通过“杰出青年科学家来华工作计划”资助来自尼泊尔的科研人员在华开展科研工作，强化科技人文交流机制；积极参与国际防灾减灾，派遣国家救援队及医疗队参与尼泊尔地震救援。中国与尼泊尔达成简化签证手续的协定或安排，便利了人员往来[25]。西藏是我国西南方向与尼泊尔毗邻的一个重要的对外开放省份，受益于两国层面在“一带一路”建设中取得的成果。西藏借助“一带一路”建设提供的历史机遇，在建设面向南亚开放的重要通道方面也取得了积极进展。“西藏国际旅游文化博览会”“中国西藏——尼泊尔经贸洽谈会”等展洽会的国际化程度不断提高。国家级经济技术开发区、综合保税区、边境经济合作区以及境外园区建设稳步推进。边境口岸建设力度不断加大，完成了吉隆口岸联检设施灾后恢复重建，稳步推进国际性公路口岸扩大开放，普兰、里孜、陈塘、日屋和拉萨航空口岸基础设施建设进一步加强和完善。利用国家对外援助等政策性资金，沿吉隆、樟木口岸方向，支持尼泊尔建设公路、桥梁、边检站等基础设施，并与尼方探讨铁路、电网、通信等合作项目，促进中尼通道有效衔接。推进粤藏“中南亚班列”常态化运营。实施外贸“优进优出”计划，支持拉萨“两绒一毛”等外贸示范基地建设。2017年5月举办的“一带一路”国际合作高峰论坛上，西藏与尼泊尔签订了“中尼友谊工业园”“尼泊尔·中国西藏文化旅游产业园”战略合作协议，总投资额高达14.5亿美元，对推动西藏对接“一带一路”倡议具有重大意义。