改革开放40年西藏治理的价值取向与具体抓手

贺新元

(中国社会科学院马克思主义研究院,北京100732)

一、引言

建国后，在构建社会主义多民族现代国家进程中，对少数民族和民族地区的治理与促进其现代化，属于国家最高利益，也是全国人民的共同诉求。从国家治理体系和治理能力现代化建设视角分析，我们党自建国以来就对少数民族和民族地区形成一个制度与价值取向上的顶层设计，即通过民族区域自治制度，保证各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展，最终实现各民族的真正平等和中华民族伟大复兴中国梦。

民族地区治理体系和治理能力现代化，决定着国家治理体系和治理能力现代化，而西藏治理工作无疑是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要有机构成部分。西藏基于区情的特殊性，在治理方略上自然表现出西藏特点。中央与西藏地方立足于西藏特殊区情，逐渐发展出一条具有中国特色、西藏特点的治藏方略，并不断将其成熟化。2015年8月24日至25日，习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上全面系统地提出并阐述了新时代党中央的治藏方略。他说：“在60多年的实践过程中，我们形成了党的治藏方略，这就是：必须坚持中国共产党领导，坚持社会主义制度，坚持民族区域自治制度；必须坚持“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，坚持“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则；必须牢牢把握西藏社会的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作为经济社会发展的出发点和落脚点，坚持对达赖集团斗争的方针政策不动摇；必须全面正确贯彻党的民族政策和宗教政策，加强民族团结，不断增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同；必须把中央关心、全国支援同西藏各族干部群众艰苦奋斗紧密结合起来，在统筹国内国际两个大局中做好西藏工作；必须加强各级党组织和干部人才队伍建设，巩固党在西藏的执政基础”[1]。这是对中国共产党人治藏兴藏思想的历史继承和在新时代的发展创新。

从中可以看出，治藏方略重点突出稳定、发展与安全在政策上的“三位一体”价值取向。事实上，要把这一价值取向变为现实，离不开具体抓手。通观西藏改革开放40年，强基惠民不失为一个重要的抓手，因为它把党的领导、党的宗旨与党和西藏各族人民群众保持血肉联系的群众路线高度统一起来了。西藏改革开放以来，虽出现过如20世纪80年代中后期的骚乱和2008年的“3·14”打砸抢烧暴力事件，但始终没有动摇过党在西藏的强基惠民工作，反而以一种“历史的进步为补偿”的方式推进着。正是我们党在西藏始终以强基惠民为工作抓手，落实着中央治藏思想的价值取向，西藏才会长足发展、持续健康发展和长治久安。可以这样认为，追求稳定、发展与安全的“三位一体”价值取向与以强基惠民为具体工作抓手贯穿西藏改革开放40年。

二、稳定、发展与安全“三位一体”的治藏 价值取向，贯穿西藏改革开放全过程

自和平解放以来，稳定、发展与安全因西藏所处的特殊的区内环境与国际环境以及地缘战略价值，而成为我国民族工作和政策的“三位一体”价值取向，是中央治理西藏的“三位一体”价值取向。改革开放以来，我们党的主要领导多次强调西藏稳定、发展与安全的重要性。江泽民同志在第三、四次中央西藏工作座谈会上提出“西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及全国的安全”[注]参见《江泽民文选》第1卷，人民出版社2006年版，第390页。“西藏的发展稳定和安全，事关西部大开发战略的实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和安全，也事关我们的国家形象和国际斗争”[注]参见央视网《历次西藏工作座谈会》，http://tibet.cctv.com/20090108/108277_3.shtml.。胡锦涛同志提出旨在推进西藏跨越式发展和长治久安的“一个中心、两件大事、四个确保”的西藏工作指导思想，并在中央第五次西藏工作座谈会上将西藏定位为“重要的国家安全屏障”。2011年7月时任国家副主席的习近平同志在参加西藏和平解放60周年庆典活动时，明确提出“五个坚定不移”的要求(即坚定不移地用中央第五次西藏工作座谈会精神统一思想和行动；坚定不移地推进西藏的跨越式发展；坚定不移地保障和改善西藏各族人民的生活；坚定不移地维护西藏的社会稳定；坚定不移地抓好党的建设)。2013年3月9日，习近平总书记在参加十二届全国人大一次会议西藏代表团审议时强调“治国必治边、治边先稳藏”。同年4月份俞正声同志在中央西藏工作协调小组会议上强调“依法治藏、长期建藏、争取人心、加强基层”。2015年8月习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出“六个必须”的治藏方略。所有这些无不都是从国家战略眼光来思考西藏的稳定、发展与安全问题。

解决西藏稳定、发展与安全三大基本问题所形成的政策组合和政策能力是一个有机系统，这个系统的构成就是西藏治理体系和治理能力。这一体系和能力具有系统性、整体性和协同性。系统性，是指围绕西藏稳定、发展与安全的“三位一体”治理目标，从中央层面的顶层设计到西藏地方的基层实践所形成的一种系统化；整体性，是指立足于党和国家的全局大局，服务于“三位一体”治理目标，在改革开放中使国家利益与西藏地方利益保持高度一致，使西藏各民族人民群众共享改革开放的伟大成就；协同性，是指党和国家相关部门、各兄弟省市与西藏自治区共同形成密切的协同工作机制，通过中央关心、全国支援的援藏工作机制，把西藏稳定、发展与安全纳入到国家各方面工作、社会各个领域，并使它们形成一种共治合力。

西藏治理体系和治理能力是在服务于稳定、发展与安全这“三位一体”的价值取向或治理目标过程中逐步构建与提升的。改革开放以来，西藏稳定、发展与安全的“三位一体”价值取向或治理目标在治藏方略的完善或治理体系和能力的不断提高下，至少保证了使一个价值取向或治理目标变得更好，同时另外的价值取向或治理目标没有因此而变得更坏更糟；即便在20世纪80年代中后期的拉萨骚乱和2008年的“3·14”打砸抢烧暴力事件中也并没有使三个价值取向或治理目标同时变坏变糟。

中央第五次西藏工作座谈会，对西藏存在的矛盾进行了准确定位，区分为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的社会主要矛盾和各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾。这一准确定位成为当时西藏推进跨越式发展和长治久安的现实依据。自然，西藏治理着眼点和着力点的稳定、发展与安全就转换成为了另一种表达方式——跨越式发展与长治久安。进入新时代，西藏的社会主要矛盾与全国一样发生了历史性变革，转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但特殊矛盾仍然没有变，西藏由跨越式发展向长足发展转变。长足发展与长治久安的成为新时代西藏的主题，长足发展最终要落实到改善民生、惠及百姓，落实到增进民族团结，落实到凝聚人心。发展离不开稳定，稳定当然离不开基层；西藏86%左右人口分布于基层，没有基层的稳定，就很难说有整个西藏的稳定和发展。俗话说：“基础不牢，地动山摇”。

三、强基惠民工作是中央在改革开放过程中 治理西藏的一个重要的具体抓手

通过民族区域自治制度，保证各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展，最终实现各民族的真正平等和中华民族伟大复兴中国梦，是我们党自建国以来对包括西藏等五大自治区在内的少数民族和民族地区，在制度与价值取向上的一种最高的顶层设计。针对西藏这一边疆民族地区的治理，同样要有一种顶层设计。当然，这种顶层设计不是来自凭空拍脑袋，而是要以西藏地方实践与经验作支撑，否则，顶层设计无异于空中楼阁。围绕着稳定、发展与安全“三位一体”价值取向而逐步形成且日渐清晰的治藏方略，是在不断总结长期经验教训的基础上升华提炼，进而不断完善的，同时它又为西藏继续创造条件去探索新的实践形式提供了理论上的指导。

(一)中央治藏方略在改革开放中逐步形成

西藏因历史原因所形成的经济社会文化发育程度低，所处的自然地理环境恶劣且地广人稀(1/8国土面积上只有300余万人口)，是影响国家安全极其重要的地缘战略因素。同时，西藏存在的主要矛盾和特殊矛盾都从客观上要求西藏需要有更多的自上至下的理论指导和政策供给，且要立足于西藏区情，并充分体现西藏和国家利益相一致的长远性、战略性和全局性。

和平解放以来特别是改革开放以来，西藏的稳定、发展与安全都倾注了历届中央主要领导人的心血，毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛和习近平根据不同历史时期的不同历史任务都作出了一系列重要指示[注]比如，毛泽东提出的“经营西藏”“慎重移进”“在西藏考虑一切问题都要注意民族、宗教这两个因素”；邓小平提出的“关键是看怎样对西藏人民有利，怎样才能使西藏很快发展起来，在中国四个现代化建设中走进前列”；江泽民提出的“三个涉及”(西藏的稳定，涉及国家的稳定；西藏的发展，涉及国家的发展；西藏的安全，涉及全国的安全)、“两个绝不能”(绝不能让西藏从祖国分裂出去，也绝不能让西藏长期落后下去)、“四个事关”(西藏的发展、稳定和安全事关西部大开发战略和实施，事关民族团结和社会稳定，事关祖国统一和国家安全，事关国家形象和国际斗争)；胡锦涛提出的“新四个事关”(西藏工作事关全面建设小康社会全局，事关中华民族长远生存发展，事关国家安全和领土完整，事关我国国家形象和国际环境)、“两个屏障”(把西藏建成国家安全屏障、国家生态安全屏障)、“四个重要地”(把西藏建成重要的战略资源储备地、重要的高原特色农产品基地、重要的中华民族特色文化保护地、重要的世界旅游目的地)，以及提出的西藏要走出一条中国特色、西藏特点的发展路子。。在这些指示指导下，中央针对西藏出台了一系列集中反映中国共产党的治藏兴藏思想，又有别于其他民族地区的旨在稳定、发展与安全的政策与措施。这些指示、治藏兴藏思想与政策措施，共同构成了中央在不同历史时期解决不同历史任务的治藏方略。

早在1955年底，毛泽东同志就明确指出：“西藏不能和新疆、内蒙相比，那是一个很特殊的地方，要用特殊的办法解决。”[2]87“用特殊的办法解决”西藏稳定、发展与安全的思路，贯穿于历届中央领导集体的治藏方略。用什么样的具体的特殊办法？不同的历史时期表现出不同的内容。在改革开放过程中形成的“援藏工作机制”，就是一种“特殊办法”，同时又是中央治理西藏机制上的一种顶层设计。“援藏工作机制”，作为一种治理西藏机制的顶层设计，是经过几代中央领导集体的思考与西藏地方实践共同努力形成的，表现出中央对民族边疆地区的政策连续性与政策价值取向。

党的十八大之后，中国特色社会主义发展到新的历史阶段，进入一个新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，西藏社会主要矛盾也相应发生了转化，但是各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾没有改变。如何在新时代下，立足西藏区情新变化，扎实有力地推进西藏经济社会持续健康发展、坚持不懈地保障和改善民生、坚定不移地巩固和发展民族团结、毫不动摇地做好长治久安的基础工作，把西藏建设成为重要的国家安全屏障，为国家争取重要战略机遇期，为实现“两个一百年”奋斗目标创造条件，摆在了以习近平同志为核心的中央领导集体面前。习近平总书记关于“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述和“六个必须”的治藏方略，是在深刻总结改革开放30多年治理西藏经验教训的基础上，对历届中央领导集体治国理政、稳边兴藏方略的新概括、新发展，是全面深化改革新时期推进西藏治理体系和治理能力现代化建设的一种方略与理念上的顶层设计。顶层设计，在于使地方在明白“是什么”的基础上，知道该“做什么”和该“怎么做”。“治国必治边、治边先稳藏”的重要论述，使西藏地方明白了新时代西藏治理的核心“是什么”，明白了藏、边、国和治、稳、兴的关系。以习近平总书记为核心的党中央治藏方略特别是其中的“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”的重要原则，告诉西藏地方应该如何使党的治藏方略落地，实际上是在治藏、稳藏、兴藏上指导西藏如何操作。

(二)强基惠民工作，是西藏在改革开放过程中实现稳定、发展与安全价值取向的具体抓手

任何领域的顶层设计，都必须是在“中央、地方、社会”这样一个政治构架内发生，方能显得科学有效。顶层设计，如果没有地方政府和社会的参与，既不科学，也很难实施。顶层设计的治藏方略还在于西藏地方党委政府的执行力。执行是对方略的具体化。具体化必须有一个很好的抓手，抓手的形成不是一蹴而就的，而是“摸着石头过河”长期探索的结果。对治藏方略的执行到位，除了西藏地方党委政府努力外，还应该关注与调动整个国家和社会的参与度。没有国家和社会的积极有效参与，治藏方略就会脱离现实，不是实施不下去，就是增加执政成本，方略的政策价值取向(稳定、发展与安全)也将无法得到保证，长足发展与长治久安就会成为一句空话。整个国家和社会如何有效参与，涉及到党和政府的治理能力问题。

强基惠民工作，就是西藏地方在明白中央治藏方略“是什么”的基础上，搞清楚了“做什么”和“怎么做”。通过“做什么”和“怎么做”，把“中央”“西藏地方”“整个国家和西藏社会”三者有机统一起来。强基惠民工作，应该说是抓住了西藏治藏中稳定、发展与安全“三位一体”价值取向的牛鼻子，起着纲举目张的作用。

从历史看，党在西藏的全部工作，始终没有脱离过强基惠民工作。强基惠民工作，不仅是践行党的全心全意为人民服务宗旨的最有效途径，而且是党在西藏取得政权并稳藏建藏兴藏的重要法宝。改革开放前，党在西藏的强基惠民工作主要侧重于建基和为民上；改革开放后，则主要侧重于稳基、强基和惠民、富民上。不管时代怎么变革，党在西藏的不同历史阶段的任务如何变化，强基惠民的意愿始终没有变。

改革开放40年来，党在西藏不同时期开展着不同形式的强基惠民工作，特别是2011年“强基惠民”活动实施以来，党在西藏的强基惠民工作中取得惊人的成就，“一个经济发展、政治进步、文化繁荣、社会和谐、生态良好、人民幸福安康的新西藏日益呈现在世人面前。”[3]比如，在社会主义市场经济建设中，一方面，党在西藏的基层组织建设不断加强，党的领导力、凝聚力、组织力在不断提升，同时人民生产生活水平在直线上升；另一方面，西藏同内地一样，基层组织建设遭遇一定程度上的冷遇，出现一些“软、松、散、弱”现象；群众收入水平纵向比较在提高，横向相比却呈现扩大的趋势。特别是2008年“3·14”打砸抢烧暴力事件把基层组织存在的诸多问题暴露出来后，历届自治区党委一再强调要加强基层组织建设。2010年开始在全区开展创先争优、加强基层建设年活动，区地县三级选派12500名党员、干部进驻1514个村，与当地农牧民群众“同吃、同住、同劳动”[4]。2011年8月，自治区党委正式提出开展“创先争优强基层惠民生”活动，党的十八大召开后，又把党的群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育寓于其中。2011年10月开始，西藏从区、地(市)、县(市、区)、乡(镇)四级党政机关、企事业单位及驻藏中直单位选派近7万名干部组成5000多个工作队，进驻全区所有行政村(居委会)(共计5463个)，连续3年深入开展创先争优强基础惠民生活动。活动围绕“建强基层组织、做好维稳工作、帮助群众致富、进行感党恩教育、为群众办实事解难事”等五项具体又基本的任务，把中央治藏方略及相关政策从宏观战略层面落实到西藏地方这一具体的微观层面，以构建起促进西藏长足发展和长治久安的长效机制。截至2014年10月底，全区三批驻村工作队共帮助村(居)党组织培养入党积极分子18.62万名，发展新党员5.51万名；协助村级组织建立健全村规民约、村务党务公开、村(居)“两委”班子成员基本职责、“三会一课”、党风廉政建设等规章制度26.91万余条；帮助所驻村(居)理清发展思路、找准发展路子8.04万个，制定、完善、实施经济社会发展规划4.85万项；落实了43138个项目，落实资金55.64亿元；开展实用技能培训14.16万人次，组织劳务输出126.72万人次，增加现金收入15.09亿元；发展集体经济实体、建立合作经济组织13.88万个；全区农牧民人均纯收入由活动开展前的5022元提高为7743元，增加了2721元，增幅为54.18%，年均增长15.53%[注]数据来源于自治区创先争优强基础惠民生活动领导小组办公室：《全区创先争优强基惠民驻村工作情况汇报》(2014年6月23日)和西藏自治区强基惠民活动领导小组办公室课题组：《西藏强基础惠民生驻村工作长效机制研究》(2014年12月)。。为巩固活动成就和提高活动质量，2015年、2016年、2017年、2018年分别派出第四批、第五批、第六批、第七批驻村干部，结合中央提出的精准扶贫、精准脱贫政策，分赴120万平方公里青藏高原上的所有村居，有针对性地展开活动。目前，强基惠民活动已经成为党在西藏的常态化工作，强基惠民工作在常态化中越来越科学化、机制化、法治化。

40年前与40年后具体数字的对比，客观地证明党在西藏强基惠民工作的巨大成就。2017年，“全区现有党员36.4万名，是1978年的60多倍。”[5]“全区生产总值达到1310.63亿元，比1978年增长48.3倍，年均增速10.8%，高于全国1.3个百分点；人均GDP达到39259元，比1978年增长103.7倍，年均增速8.7%；地方财政收入由1978年的负0.16亿元提高到259.11亿元。产业结构不断优化，三次产业在调整中均得到长足发展，西藏成为世界旅游目的地，2017年接待游客2561.4万人次。2017年，城乡居民人均收入分别达到30671元和10330元，比1978年分别增长53倍和59倍。城乡居民拥有的财富显著增加，城乡储蓄存款余额880亿元，比1978年增长2667倍。消费结构发生根本变化，居民消费能力显著增强，社会消费品零售总额提高到523.3亿元，比1978年增长213.6倍、年均增速15.2%。住房条件得到根本改善，城乡居民平均每人自有住房面积分别达到28.6平方米和33.9平方米。就业格局发生根本变化，农村劳动力加快向二三产业转移，非农劳动力比重达到62%，城镇登记失业率控制在2.7%以内。全区人口增长到337.15万人，人均预期寿命达到68.2岁。”[6]

回看改革开放40年党在西藏的强基惠民工作，特别是2011年开始的“强基惠民”活动这一重大战略举措的实践和成绩，我们可以对此作一较为理性和客观的总结。“强基惠民”活动，突破在西藏，指导在中央，是西藏地方在具体治理过程中对党的治藏方略的具体落实，同时也是对西藏稳定、发展与安全经验教训总结的结果，以及对以往强基惠民工作的进一步强化；“强基惠民”活动，是推进西藏治理体系和治理能力现代化建设的重要探索，是密切党群干群关系、转变干部作风的生动实践，是实现西藏经济社会持续健康发展和长治久安的重要战略举措；“强基惠民”活动，是中央顶层设计与地方具体做法的有机结合，注重“由地方经验”和“靠顶层设计”的结合。最重要的是，“强基惠民”活动，是国家全局性战略与西藏地域性策略的有机结合。习近平总书记关于“治国必治边，治边先稳藏”的重要论述和“六个必须”的治藏方略，完全是从国家最高利益上对西藏及四省藏区治理进行的一种战略思考，把西藏及相邻藏区一起放在国家整个边疆治理的系统内进行整体思考。这是党的治藏方略的新理念、新发展。具有全局性、长期性、前瞻性和指导性战略思想的落实，必须有围绕战略思想、地区环境而定的有效的具体政策方法，这些政策方法就是策略，就是战术，是对战略思想的特殊体现。“强基惠民”活动，就是在实践中自下而上以西藏特点去落实和进一步完善党的治边治藏方略，以实现西藏稳定、发展与安全的价值取向的地域性策略或战术。

四、强基惠民：西藏“稳定、发展与安全”的“固本之举”和“长久之策”

稳定、发展与安全是西藏治理体系中的三个核心的基本问题。毕其功于一役，一劳永逸地解决这三个问题，不可能也不现实。必须要找到一种“长久之策”和“固本之举”。“长久”与“固本”的永久动力源来自群众与基层，来自党为人民服务的宗旨及党群干群之间的血肉联系。动力源的维护需要党员、干部和基层组织，动力源的持续需要搞好民生。因此，不管是从理论上分析，还是从改革开放40年的实践中判断，强基惠民工作无疑就是西藏“稳定、发展与安全”的“长久之策”和“固本之举”。

(一)强基惠民工作对于西藏“稳定、发展、安全”的重要性

西藏86%以上的人口在农牧区。没有农牧区的发展，就没有全区的发展；没有农牧区的小康，就没有全区的小康；没有农牧区的稳定，就没有全区的稳定。西藏稳定、发展与安全的基础在农牧区和农牧民。进入新时代，要继续做好强基惠民工作，这是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想关于治藏方略的实际行动。

1.强基础，就是建好建强基层组织，夯实保障西藏持续健康发展和长治久安的组织基础。基层是整个政权的基础，党的基层组织是社会基层组织的战斗堡垒，是党联系群众的桥梁与纽带，是党的全部工作和战斗力的基础。作为党的工作的神经末梢，基层党组织作用的大小直接决定着党的执政能力的强弱。因此，建好建强基层党组织，就是在夯实执政党在西藏的基层政权，就是在修筑西藏稳定与安全的铜墙铁壁，就是在夯实保障西藏持续健康发展和长治久安的组织基础。

列宁说过：“党组织愈坚强，党内的动摇性和不坚定性愈少，党对于在它周围的、受它领导的工人群众的影响也就会愈加广泛、全面、巨大和有效。”[7]473在西藏，由于国土面积大、人口稀疏，社会控制力、动员力主要依靠基层党组织，特别是农牧区基层党组织，而基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力取决于基层党员素质能力的高低。通过“强基础”，可以帮助基层党员提高自身素质能力，进而提升基层组织的创造力、凝聚力、战斗力。

西藏稳定与发展的营造与维持，基层是一个非常重要的抓手。“非建设基层便不能形成一个下情上达有效互动的社会组织结构，更无以建立严密之分工交换的经济体系，”[8]25、26更无从由经济发展而人心所向、由人心所向而社会长治久安。改革开放以来，西藏在中央关心和全国支援下，其基础设施建设、社会建设、经济建设都取得长足进展，但这些看得见的物质建设有时没能换来西藏的社会稳定与长治久安[注]上世纪80年代末发生的一系列骚乱和2008年发生的“3·14”打砸抢烧暴力事件就是“西藏经济发展并不能换来社会的稳定”的最好的注脚。。如果一味地抓经济建设，而西藏的基层组织没有建设好，西藏地方政府或说西藏上层建筑就会与底层群众形成“两张皮”的结构，政府的社会动员就会失去抓手、能力和可能性[8]15。经济力量在原则上固然可以转变为社会发展与稳定的力量，可是当中也必须要有组织与结构作为桥梁。这必须有的“组织与结构”就是党的基层组织。因此，通过“强基础”来建好建强党的基层组织，稳定西藏基层，就是在夯实西藏社会稳定与发展的根基。党的基层组织在西藏强大均衡，党在西藏的执政能力就会持续增长和提高，进而就有利于西藏的稳定与发展。

2.惠民生，就是改善群众生产生活条件、增强集体经济和自我发展能力，夯实保障西藏经济社会持续健康发展和长治久安的物质基础。西藏全区实现持续健康发展的薄弱环节在基层，全面建成小康社会的重点难点在村(居)。惠民生有四个必要性，一是在西藏大力实施乡村振兴战略，建设社会主义新农村，建设现代化农牧业，光靠文化知识水平有限的农牧民是不可能的，需要我们的干部尤其是技术干部下基层去指导帮助，甚至手把手地教，以逐步提高农牧民自我发展能力。二是惠民生不是仅仅为民生，民生改善的影响力波及到民族团结、党群干群关系，乃至对国家的向心力。三是通过持续选派优秀年轻干部下基层驻村，在帮助解决民生问题的同时，对干部进行一线锻炼。四是惠民生须与精准扶贫、精准脱贫对接起来，打好扶贫攻坚战是当前惠民生的一项重要任务。

惠民生活动的开展，一方面要让广大干部下基层，为各族群众办实事、办好事、解难事，着力解决好农牧民的“三就”(就业、就医、就学)、“两保”(社会保障、医疗保障)、“六通”(通路、通水、通电、通信、通邮、通广播电视)、“一安居”(农牧民安居工程)等实际问题，帮助解决困难群众的生产生活问题。另一方面要向群众宣传先进的发展理念和致富的手段，引导各村(居委会)理清发展思路，找准发展路子，完善发展规划，谋划建设一批基础设施项目和见效较快的产业发展项目，逐步壮大集体经济，努力实现户户有门路、人人有活干、天天有收入。

惠民生的主要目的就是让农牧民的生产生活条件、发展集体经济能力和自我发展能力都得到持续地改善与提高，进而为西藏长足发展与长治久安打下良好的物质基础。

3.强基惠民活动，就是综合各方力量，夯实保障西藏经济社会持续健康发展和长治久安的人心和社会基础。西藏总面积达120多万平方公里，占全国国土面积的1/8，人口只有300余万，人口密度是每平方公里2.5人，地广人稀，公共服务半径大，社会管理成本高。西藏总人口中，藏族占总人口的90%左右，其中大多数笃信藏传佛教。西藏现有1700多座宗教活动场所，僧尼4.6万多人，约占总人口的近2%。从人口比例上看，西藏农牧业人口占总人口的86.2%，稳定和发展的重点无疑应当在农牧区。农牧区是藏传佛教影响程度最深、范围最广的地区，宗教的消极影响在农牧区依然长期存在，个别地方甚至不断出现宗教干预基层行政、司法、教育事务的现象。达赖集团一刻没有也不会消停对农牧区的渗透活动，农牧区成了达赖集团渗透破坏活动的重灾区。

西藏稳定、发展与安全，涉及到一个“人心”建设问题。强基惠民貌似两个部分，即“强基”与“惠民”，但实际上是一个有机体，相互依托，相互促进，互为基础。作为有机统一体的主要表现形式，一是“强基础”和“惠民生”的实施主体和受益对象是统一的，都是广大党员干部和人民群众；二是两者在本质上、目的上和价值上都是统一的，都是为了凝聚人心、汇聚力量以共推西藏长足发展与长治久安。

强基不忘惠民、惠民不忘强基。惠民是硬道理，强基是硬任务，强基和惠民两手要配合抓，两手都要过硬。新时代，强基惠民活动，需要各方面协调配合，共同构成一个相互连接、互为补充、结构紧密、功能齐全的强基惠民活动大系统，从干部、资金、项目、技术等方面在全区基层不断地进行大规模空间优选重组。在这一复杂系统中，通过科学推进大规模空间优选重组，在发展好、实现好、维护好西藏各族人民根本利益的过程中，系统培育和不断增强农牧民的“五个认同”[注]“五个认同”是指“对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义的认同”。，以引导、凝聚人心与汇聚力量，化解存在的各类消极因素，激发和调动现有与潜在的积极因素，共同维护西藏的稳定、发展与安全。强基惠民活动在“人心建设”上是一种“润物细无声”式的工作，非常必要且重要。

(二)强基惠民，是撬动并推进西藏“稳定、发展与安全”的永久支点

西藏的稳定、发展与安全，是一个历史的、综合的、动态的有机整体，涉及经济与政治、社会与文化、民族与宗教、干部与党的基层组织、人心所向等多重因素。因西藏社会结构自身的特殊性与复杂性，这一有机整体的平衡与稳定都是一定历史条件下的相对平衡与稳定。即便是相对的平衡与稳定，也涉及方方面面，其中政治稳定是核心，经济发展是基础，社会秩序正常是政治稳定和经济发展的必要条件，人心安定是有机整体平衡与稳定的综合反映。决定着西藏稳定、发展与安全这一机体的平衡与稳定的矛盾，就是中央第五次西藏工作座谈会上概括的“两个矛盾”。西藏就是在不断解决这“两个矛盾”，不断克服在改革开放中出现的其他各种不稳定因素的基础上，在动态中追求社会稳定与经济发展。这种动态平衡中实现的相对稳定，是西藏长时期的发展特征。这种动态性特征，要求以动态的眼光和理念，用动态的思路和手段，在动态环境中来完善治理体系和提高治理能力，进而促进西藏经济社会持续健康发展与长治久安。

西藏经济社会持续健康发展主要在基层，在拥有86%左右人口的农牧区，没有农牧区的持续健康发展就没有西藏的持续健康发展。西藏长治久安的薄弱环节在基层，基层集聚着绝大多数信教的农牧民和坐拥4.6万多僧尼的1700多座宗教活动场所，还是西藏各族人民与达赖分裂集团之间斗争的主要阵地，没有农牧区和寺庙的久安就没有西藏的久安。因此，需要对农牧区和农牧民、寺庙和僧尼行“长久之策”，不断强化“固本之功”，才能保持“久安之效”。

强基础惠民生活动，是西藏在新时代下加强党在西藏群众工作的重大战略部署。这一重大战略是一种能收到“久安之效”的“固本之举”“长久之策”。通过强基惠民活动，可以进一步巩固党在西藏的执政地位，解决西藏存在的主要矛盾和特殊矛盾，改善人民生产生活水平，推进民族团结和谐，锻炼干部队伍，加强基层组织建设，建立城乡发展稳定长效机制，把西藏的各项事业进一步推向前进。正如亚里士多德所说，给我一个支点，就能把地球撬起来。强基惠民就是撬动并推进西藏“稳定、发展与安全”的永久支点，就是西藏实现全面建成小康社会和社会主义现代化的永久支点。

五、结语

西藏改革开放40年，使“西藏的面貌‘换了人间’，人民日子‘由苦变甜’”[9]，这是我们党长期强基惠民工作的结果，是坚持党在西藏的全面领导的结果。纵观西藏改革开放40年历史，坚持党的全面领导是西藏工作最本质的特征。西藏今日之稳定、发展与安全的成就离不开党的全面领导，新时代西藏经济社会的持续健康发展和长治久安更需要继续毫不动摇地坚持党对西藏工作的全面领导。在新时代坚持党对西藏工作的全面领导过程中依靠谁、为了谁？以及怎样领导？全部答案还在于：建基、稳基、强基，为民、惠民、富民。