环境司法治理的困境与对策——以洞庭湖为分析样本

彭中遥

(武汉大学 法学院,湖北 武汉 430072)

加强环境司法治理是法治与国家治理现代化的必然要求[1]。鉴于洞庭湖地理位置的特殊性与战略地位的重要性,本文以洞庭湖环境司法治理为样本,检视我国环境司法治理之困境,在此基础上,结合洞庭湖生态环境及其司法治理的实际情况,提出完善我国环境司法治理的因应之策。

一、洞庭湖生态环境形势的严峻性与环境司法治理的必要性

洞庭湖作为我国第二大淡水湖,具有重要的生态价值,其生态环境状况能够直接反映长江经济带及“三湘四水”*湖南别称“三湘四水”，因位于洞庭湖之南，故称湖南。“三湘”“四水”的称呼其实都围绕一个核心，即洞庭湖。其中，“三湘”是“潇湘”“蒸湘”“沅湘”的简称，“四水”是湘江、资江、沅江、澧水的统称。的环保工作成效。历经多年努力,洞庭湖环境保护工作取得一定成效,但其生态环境仍面临着十分严峻的形势,具体表现有三:第一,洞庭湖面积不断萎缩。据全国湿地资源调查,在过去的10年时间里,由于围湖养鱼、围湖造田、砍伐树木、集中产沙等原因,洞庭湖面积缩减了约24万亩[2]。第二,洞庭湖水质持续下降。洞庭湖环境污染呈逐年加重趋势,生活污染严重,富氧化趋势明显,湖区大部分水质为劣V类,仅有少数地区水质达到II类标准以上[3]。第三,洞庭湖生物多样性受到严重威胁。诸如东方田鼠成灾、外来物种入侵等因素,导致湖区鱼类数量从118种减少至30余种。其中,中华鲟、中华秋沙鸭、白鹤、白颧、白鳍豚等珍贵野生物种更是陷入濒危灭绝的境地。

为改变上述严峻的环境形势,我国至少须从以下三方面作出努力:其一,转变思想观念,即帮助人们树立绿色发展观、生态文明观;其二,借助环保科技手段来预防、控制及治理环境问题;其三,实行环境法治,即用法律来规范人们开发、利用与保护环境的行为,化解环境纠纷,实现环境正义[4]。实现洞庭湖的绿色发展,既要转变人们的思想观念,也要利用现代环保科技手段,但更为关键的要依靠法治保障。法治是生态环境治理体系和治理能力现代化的必然选择[5],因此亟待通过科学立法协调洞庭湖经济发展和环境保护的关系,通过严格执法打击破坏洞庭湖生态环境的行为,通过公正司法为职能部门依法行政和保护公民环境权益提供坚实保障。

从立法层面看,自2005年《湖南省湿地保护条例》制定至今,湖南省已颁行了《湖南省洞庭湖区水利管理条例》《湖南省旅游管理条例》《湖南省渔业条例》《湖南省血吸虫病防治条例》《湖南省人大常委会关于加强洞庭湖渔业资源保护的决定》等多部与洞庭湖环境保护有关的地方性立法。同时,出台专项的《洞庭湖保护条例》已被列入湖南省人大常委会的立法议程*参见《中共湖南省委关于坚持生态优先绿色发展深入实施长江经济带发展战略大力推动湖南高质量发展的决议》。。可以发现,湖南省洞庭湖环境保护领域立法数目之多、立法频率之快远超其他领域的立法。但令人疑惑的是,洞庭湖生态环境并未随着相关立法的出台而得到明显改善,其环境问题仍然十分严峻。

通常来说,环境立法数目越多,往往意味着对环境社会关系予以规范的法律法规越多,这样环境社会关系就会越明晰,生态环境状况就越容易得以改善。然而,为何在出台了如此之多的相关立法后,洞庭湖生态环境状况还是不尽如人意呢?笔者认为,其原因有三:一是相关立法规范存在缺陷,难以将洞庭湖所涉及的全部环境社会关系调整到位;二是既有立法尚未抓住治理与改善洞庭湖生态环境问题的症结所在,导致现行规定与制度无法满足洞庭湖环境保护工作的客观需求;三是既有立法规范的适用陷入了困境,主要体现为行政执法或环境司法*所谓“环境司法”,是指国家司法机关及司法人员依照法定职权和法定程序,具体运用法律处理环境案件的专门活动。鉴于司法活动主要体现为审判权的行使,故本文将“环境司法”的内涵界定为环境审判理念、环境审判机构、环境审判机制、环境审判程序及环境审判人员等内容。方面的问题。

本文认为,洞庭湖环境保护立法调整不尽如人意,有既有立法自身的问题,即既有立法存在瑕疵。毕竟,湖南省针对洞庭湖环境保护进行立法仅十年有余,经验匮乏,存在问题在所难免。但是,更为关键的原因在于洞庭湖环境保护法律适用存在问题,特别是环境司法方面的问题。换言之,环境司法治理不力严重影响了洞庭湖环境保护既有立法基本功效之实现,此乃洞庭湖生态环境日益严峻的症结所在。

综上所述,洞庭湖之所以出现较为严重的生态环境问题,一定程度可归结于现有环境司法体制与司法制度的不完善。因此,有必要加强洞庭湖环境司法的治理力度,以发挥环境司法在洞庭湖保护工作中的重要作用。

二、洞庭湖环境司法治理的现状及存在的问题

(一)洞庭湖环境司法治理的现状

正是认识到洞庭湖生态环境形势的严峻性与加强环境司法治理的必要性,2016年以来,湖南省高级人民法院立足于洞庭湖跨行政区域、跨流域的实际情况,推动建成了洞庭湖环境资源法庭[6],此举正式开启了湖南省司法跨区域专门化治污的新模式。2017年6月5日,湖南省高级人民法院和岳阳市中级人民法院上下联动,分别以召开环境资源司法保护新闻发布会、发布环境资源司法保护白皮书、发布环境资源司法保护典型案例等多种方式,在洞庭湖流域掀起生态环境司法保护热潮,上述措施使“最严格的环境司法保护制度”逐渐深入人心。2017年10月27日,经湖南省高级人民法院指定,洞庭湖环境资源法庭敲响了湖南省跨行政区域管辖环境民事公益诉讼案件的“第一槌”,该案审理后当庭宣判,被告服判息诉并投入千万余元新建污水处理设施,此案对洞庭湖生态环境保护产生了积极的社会效应。2018年1月18日,湖南省岳阳市君山区人民法院举行了洞庭湖环境资源法庭揭牌仪式,奏响了加强洞庭湖环境司法治理的“最强音”。

据湖南省高级人民法院统计,自2016年以来,湖南省各级法院共计审结涉及各类环境资源案件768件,其中,刑事案件262件,判处487人*源于2017年9月23日湘潭大学法学院吴勇教授在“中国湖南师范大学·日本滋贺县大学：洞庭湖—琵琶湖环境治理政策与法律国际研讨会”上的发言，其发言题目为《洞庭湖湿地保护的司法保障》。,湖南省环境司法治理成效凸显。岳阳市中级人民法院审理的涉及洞庭湖生物多样性保护的何某等非法杀害珍贵、濒危野生动物罪，非法狩猎罪刑事附带民事诉讼案和汤某等人非法捕捞水产品案,分别被最高法院评为2016年度全国法院环境资源十大典型案件、长江流域环境资源审判十大典型案例。可以发现,洞庭湖环境司法治理工作取得了可喜成绩。

(二)洞庭湖环境司法治理存在的问题

虽然湖南省较为重视洞庭湖环境司法治理工作,但就其整体情况而言,仍存在以下突出问题。

第一,传统环境司法理念的偏差。通常来说,理念是指人们对事情的看法或理解*“理念”一词,从词源考证,系一旧哲学名词。柏拉图哲学中的“观念”,通常被译作“理念”。康德、黑格尔等人哲学中的“观念”亦时被译作“理念”。所以,我国多有学者将理念与观念等观、混同。。环境司法理念,是指人们对环境司法活动的基本原则、运作规律、发展趋势等内容的看法或理解。上述理念可用于指导环境司法活动,有助于促进环境司法原则、规律、制度等内容的形成与发展。

中国人素有“厌诉”心理,遇事不愿“打官司”,习惯私了。私了不成则求助于“官”,求“官”不成则上访、静坐、围堵企业或政府大门。环境纠纷原本就较一般“官司”更为复杂,因果关系更为“难辨”。因此，原告往往不知具状何庭,不时被法院拒之门外。于是,环境纠纷的当事人通常会选择弃诉,转而寻求私力救济,这易造成大规模环境群体性事件的发生。其实,除了“厌诉”之外,大多人亦不愿“惹事儿”,往往只是到了绝望的时候才选择法律当武器。上述“厌诉”“怕诉”的司法理念也普遍体现在湖湘儿女身上,此种环境司法理念上的偏差不利于洞庭湖环境司法治理工作的有效开展。

第二,环境审判机构专门化的障碍。从司法实践来看,洞庭湖环境资源法庭具有如下特点:其一,岳阳市君山区虽然是毗邻洞庭湖的环保重镇,但在环境法庭设立前,该地发生过非常严重的环境污染事件,因此在一定程度上可将洞庭湖环境资源法庭的设立归为当地应对环境污染事件的倒逼产出之结果;其二,2017年之前,涉洞庭湖环境资源案件实行的是“三审”分离的审判模式,但自洞庭湖环境资源法庭设立以来,该庭实行了“三审合一”的专门化审判模式;其三,洞庭湖环境资源法庭的受案范围较广,其受案范围包括所有与洞庭湖环境问题有关的案件。

诚然,洞庭湖环境资源法庭的设立契合了绿色发展的现实需求，但是对设立洞庭湖专门环境审判机构的司法实践结果,我们仍应进行如下理性思考。首先,设立专门的环境审判机构须于法有据。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第18条*《中华人民共和国人民法院组织法》(2006)第18条规定:“基层人民法院由院长一人,副院长和审判员若干人组成。基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭,庭设庭长、副庭长。”之规定,基层法院仅可设立刑事、民事和经济审判庭,无权设立环境资源法庭。据此可知,岳阳市君山区人民法院设立洞庭湖环境资源法庭的行为违背了现行法律之规定。申言之,尽管设立洞庭湖环境资源法庭具有一定的必要性和合理性,但其合法性却存在严重缺失。其次,实行“三审合一”审理模式的必要性值得探讨。当前,洞庭湖环境资源法庭在审理环境案件时采取的是“三审合一”的模式,但学界对此评价褒贬不一。其中,以王灿发教授为代表的“支持派”学者认为,“采取‘三审合一’的模式有助于调动法官的积极性,提高环境司法效率,有助于实现司法高效便民之良好功能”[7];而以胡铭教授为代表的“反对派”学者却指出,“传统三大诉讼法具有不同的价值取向与实践目标,故‘三审’不仅无法实现真正‘合一’,而且极易导致环境案件出现适用程序上的混乱”[8]。此外,二审终审制如何予以落实值得深究。在司法实践中,由于不同层级法院可能会分别采用分庭审理模式与“三审合一”模式,这易导致上下级法院在工作对接中出现难以弥合的鸿沟。

第三,环境公益诉讼制度的挑战。由于洞庭湖具有跨行政区域、跨流域等特殊性,这一定程度上加大了洞庭湖环境司法治理的难度。可以说,环境公益诉讼制度在湖泊、流域环境问题方面亟待完善[9]。就洞庭湖环境司法治理而言,一方面,由于环境公益诉讼制度尚不完善,导致洞庭湖流域的许多当事人会因主体资格受限而无法提起环境诉讼;另一方面,适格当事人又可能会遭遇取证难、鉴定难、判决难和执行难等问题[10]。

此外,在我国实行市场经济体制和环境行政单一化管制的背景下,洞庭湖流域的部分地方政府充当了当地污染企业的利益代表,地方环境保护主管部门作为地方政府的下属机构,往往对洞庭湖环境保护问题有心无力。另外，环境公益诉讼中高昂的诉讼费用也是当事人提起诉讼的一道门槛。由于环境公益诉讼并非针对私益之救济,提起诉讼的原告原本就要为维护环境公益付出大量的时间与精力,若还让其承担巨额的诉讼费用,这显然有悖公平。鉴于“败诉者负担”的传统诉讼规则,原告会对提起环境公益诉讼的行为非常谨慎,加上考虑到可能需承担的巨额诉讼费用等因素,最终往往导致涉洞庭湖的环境公益诉讼案件不了了之。

第四,环境司法专业人才匮乏。设立专门环境审判机构的初衷即通过司法渠道集中解决环境案件,这对环境司法人员的专业性提出了以下新要求：其一,对环境污染与生态破坏案件进行定性时,须综合考量某些环境科学指标与环境法律依据[11];其二,在环境科学指标不明、环境法律依据不足的情况下,须努力贯彻绿色发展与生态优先理念,适用有利于环境、社会与经济可持续发展的法律法规。

环境案件往往会涉及因果关系的判断、损害范围的认定、环境影响的评估及环境纠纷的解决等复杂问题,所以具有很强的技术性与专业性[12]。因此,审理环境案件的法官必须具备大量的专业知识与极高的业务素养。然而,目前洞庭湖环境资源法庭的法官大多是从原来的民庭、刑庭抽调而来,环境法学“科班出身”的几乎没有*根据本文作者2018年5月1日对湖南省岳阳市君山区人民法院洞庭湖环境资源法庭负责人的电话访谈记录整理总结。,因而有必要通过招录专业人士或进行专业培训等手段来提升环境法官的业务能力。质言之,从当前洞庭湖环境资源法庭的实践来看,司法人员的思想观念、专业水准均无法满足上述要求。同时须注意的是,通过推行环境审判机构专门化以促进环境审判人员专业化的方式在短期内难以奏效。理由在于:环境法学、环境科学专业知识较为复杂抽象,而环境司法专业人才的培养需要一个长期而艰辛的过程,考虑到目前我国缺乏合理有效的关于环境司法人才的培养与遴选机制,故上述僵局在短期内难以改变。

三、完善洞庭湖环境司法治理的对策

(一)树立现代环境司法理念

为纠正传统的环境司法理念,洞庭湖环境资源法庭或法官至少应树立以下两种司法理念。

第一,法庭不得拒绝环境案件的受理。换言之,只要环境案件的当事人提起诉讼,环境法庭或法官不得以任何理由拒绝受理环境案件。上述理念主要体现了司法为民之精神与司法救济之功用。为贯彻落实这一理念,洞庭湖环境资源法庭应当积极受理各类环境案件,维护环境污染受害者的合法权益,通过有效的司法手段减少环境纠纷的发生。此外,服务大局乃现代国家司法理念之基本要求[13]。因此,我国的环境司法机制与制度应当服务于生态文明建设与绿色发展的大局。洞庭湖环境资源法庭和法官应当从长江流域生态文明建设与绿色发展的大局出发,带着强烈的历史使命感来处理各类环境案件。对于部分影响范围广、群众关注度高的环境案件,更应积极受理,及时化解环境纠纷。对于少量看似“受理无据”的环境案件,环境法庭应积极践行司法能动主义之理念,主动填补既有立法规范之漏洞,以提出司法建议的方式解决上述环境纠纷。

第二,法庭应当保护环境公益。所谓环境公益,是指公众对自然环境享有的基本权益,可将其归于社会公益*庞德认为,社会公共利益主要包含如下内容:追求公共安全的利益;追求制度安全的利益;追求社会资源保护的社会利益,意即追求社会资源正当使用和永续使用的利益;追求社会进步的社会利益和追求个人生活的社会利益。我国有学者主张,社会公共利益的具体内容为:社会经济制度、社会经济安全、以国家名义体现的经济利益、生态环境的保护和自然资源的可持续利用、经济增长与经济效率及对弱势群体的保护。显然,环境公共利益即为一种社会公共利益。之一种。而社会公益,主要是指人们生产、生活中所享有的良好自然环境,如清新的空气、干净的水、优质的土壤等。环境公益在社会公益中占据着重要地位。因为环境公益关乎人类的生存与发展,它是人类实现生存权、发展权必不可少的物质条件与基本要求,其重要性明显优于其他社会公益。然而长期以来,洞庭湖环境公益存在受损而得不到司法救济的情况。换言之,洞庭湖环境司法治理中存在“盲点”与“死角”。“在权力分工较为合理的法治国家,司法的职能在于解决纠纷,其法律程序就应当保证每个争议都有适当的渠道诉诸法院。”[14]因此,在面对环境污染或者生态破坏案件时,环境法庭或法官不能选择熟视无睹,否则将有违“有损害即有救济”的司法原理。此外,应当明确的是,环境保护问题主要应依靠司法治理来实现,保护环境公益应当成为现代国家环境司法治理的应有之意与重要内容。

(二)克服环境审判机构专门化的障碍

首先，为破解洞庭湖环境资源法庭的合法性危机,可将洞庭湖环境资源法庭的层级提升至岳阳市中级人民法院,具体原因有二。其一,在中级人民法院设立环境法庭于法有据。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第23条*《中华人民共和国人民法院组织法》(2006)第23条规定:“中级人民法院由院长一人,副院长、庭长、副庭长和审判员若干人组成。中级人民法院设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭,根据需要可以设其他审判庭。”之规定,中级人民法院根据需要可以设立除民事、刑事、经济审判庭之外的其他审判庭。据此可知,在岳阳市中级人民法院设立洞庭湖环境资源法庭有法可依,这既能有效整合现有的环境司法资源,也能破解基层法院设置环境法庭于法无据的尴尬。其二,较基层法院而言,在中级人民法院设立环境法庭更具优势。虽然基层法院更接近案发地,便于法官收集证据和了解案情,但基层法院存在法官素质不高、审判标准不一等固有缺陷,而且地方保护主义往往会导致环境法庭难以发挥作用。若将洞庭湖环境资源法庭设立在岳阳市中级人民法院,一方面,可以有效适应环境案件的复杂性、多样性与广泛性特点;另一方面,对于那些较为分散、不太典型的环境案件,可以由岳阳市中级人民法院向基层增设派出法庭,由派出法庭对广泛辖区内的环境案件进行巡回审判,这样既解决了环境案件分散的问题,又能有效克服地方保护主义,还能在一定程度上统一审判标准。

其次,洞庭湖环境资源法庭应当坚持“三审合一”的审判方式。所谓“三审合一”的审判方式,即由环境法庭审理所有的环境民事、刑事及行政案件。目前,洞庭湖环境案件主要包括诉政府、环保部门、水利部门等环境行政不作为案件,因大气、水体、土壤污染引起的环境侵权、生态损害赔偿案件,以及环境民事公益诉讼等案件[15]。“三审合一”的集中审判方式,符合国内外司法实践规律,是环境保护审判工作机制的重大创新,完全符合洞庭湖环境司法治理现代化的要求,理应予以坚持。

此外,落实二审终审制,并实现法院上下审级的良好衔接。根据《中华人民共和国人民法院组织法》第11条第1款之规定,人民法院审判案件实行二审终审制*事实上，我国四级法院均设置了相应的民事、行政和刑事审判庭，旨在确保除最高人民法院直接一审终审的案件外，向各级法院提起诉讼的其他案件均能有相应的上级法院对其进行二审审判，从而保证案件的二审终审，实现案件的程序公正与实质正义。。二审终审制主要起到的是监督作用,即对错误的一审判决予以改正。就当前而言,为在洞庭湖环境案件中落实二审终审制,必须确保四级法院均有环境资源审判庭。就长远来看,鉴于洞庭湖环境问题跨行政区域性、跨流域性特点,待环境司法专门化在我国更为成熟之际,建议设立专门的洞庭湖环境法院,以突破跨行政区域、跨流域之障碍,实现洞庭湖环境案件的集中审理,并促使环境纠纷得以有效解决。

(三)探索跨行政区域环境公益诉讼案件的审理

首先,须合理扩张环境公益诉讼的原告主体范围。为切实改善洞庭湖的生态环境,维护环境受害人的合法权益,应当打破“直接利害关系人”之限制,允许所有与洞庭湖环境纠纷有关的公民、法人、其他组织均可提起环境公益诉讼。我国基于对滥诉现象之担忧,严格将提起环境公益诉讼的原告限于直接利害关系人。为预防滥诉现象的发生,可以借助诉讼时效或惩罚措施适当限制公民、法人及其他组织的环境诉权。但唯有合理扩张环境公益诉讼的原告主体资格范围,方可将行政执法部门的“单轨制”转变为司法与行政并行的“双轨制”,才能为环保公益组织、广大社会公众参与洞庭湖保护工作提供有效的司法渠道。

其次,须科学规定环境公益诉讼案件的诉讼费用。诉讼费是指诉讼当事人为启动诉讼程序依法向人民法院所交纳的费用,主要包括案件受理费及其他诉讼费用。本文认为,在洞庭湖所涉环境公益诉讼费用的负担上,可以借鉴国内外相关实践经验。例如,贵州省清镇市人民法院出台的《关于大力推进环境公益诉讼、促进生态文明建设的实施意见》第7条规定：“公民、法人或其他组织提起环境公益诉讼的,可以免交或缓交诉讼费用。案件审结后,被告败诉的,诉讼费用由被告承担;提起公益诉讼的原告败诉的,可以免交案件受理费。”又如,法国为调动当事人提起环境公益诉讼之积极性,规定“当事人在提起环境公益诉讼时无须缴纳诉讼费,在败诉后可按照相关规定收取较低的费用,政府对有正当理由提起环境公益诉讼之当事人应给予一定奖励”。上述经验可运用于洞庭湖环境司法治理的实践中。

此外,须创新环境责任的承担方式。目前,洞庭湖环境责任承担方式主要是金钱赔偿。事实上,对社会环境公益损害进行填补的主要目的并非金钱赔偿,而是消除污染、恢复原状[16]。因此,对于洞庭湖生态环境之损害,仅依据传统的损失计算方法予以经济赔偿是欠妥的。本文认为,对于洞庭湖生态环境本身的损害,应当判令责任承担人消除或清理污染、恢复原有自然环境质量或自然资源状况。

(四)培养环境司法专业化人才

为解决环境司法专业人才匮乏的问题,应努力提升洞庭湖环境资源法庭法官的专业能力与业务素养。具体而言,建议从以下两方面作出努力:一方面,建议洞庭湖环境资源法庭增加招录已通过司法考试的环境法学或环境科学学科的硕博士,或者从高校优秀的环境法学或环境科学教师中遴选环境法官,选拔优秀的专业人士进入到环境法官队伍;另一方面,建议通过培训的方式努力提升已有法官的业务素养,形成合理的人才结构,为洞庭湖的环境司法治理工作提供人才支撑。