守土兴边：光宣时期广西巡抚群体开发建设广西活动述论——以《光绪朝朱批奏折》为中心的考察

薛 辉

（1广西交通职业技术学院 广西 南宁 530023；2广西社会科学院当代广西研究所 广西 南宁 530022）

近代以降，面对充满内忧外患的“千年未有之大变局”，清政府围绕“固国本”、地方官员从“绥靖地方”出发制定的各项政策纷纷出台，广西就是其中的一个缩影。法越战争、中法战争的相继爆发，中法新约的签订，使广西成为名副其实的国防前沿，广西的发展也因此深深刻上时代烙印，与国家的兴衰息息相关。从这一时期开始，近代广西人多了一重“保家卫国”的责任，广西开发建设的成败得失也日益引起国人重视。纵观以往研究，有关清代地方督抚的成果不乏论及广西巡抚，但以广西为视域进行专门研究的成果相对较少。就时段而言，主要聚焦晚清①陆宗霜.晚清广西巡抚研究[M].广州：暨南大学硕士学位论文，2017.；就人物而言，则多是论及马丕瑶②唐凌.一位不容忽视的洋务思想家——马丕瑶[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），1988（3）.张鸣岐③朱从兵.张鸣岐与清末广西铁路筹建[J].桂林市委党校学报，2001（2）；张伟.张鸣岐与晚清广西矿业开发[J].广西社会科学，2002（4）；钟霞.张鸣岐与清末广西近代化[J].中国边疆史地研究，2003（2）；张瑞安.张鸣岐与广西近代军事变革研究[J].广西社会科学，2014（7）.。有鉴于此，笔者主要以《光绪朝朱批奏折》为中心，考察光宣时期广西巡抚群体开发和建设广西的活动，进而从地方性视角分析该群体行为的原因，并简要思考如何深化清末政治史研究，以期抛砖引玉。不足之处，敬请方家指正。

一、“丰民食”之垦荒种植

广西地处西南边陲，在历史时期虽经历次开发，清末依然“土旷人稀，官荒本多”，“民荒亦多”。究其原因，乃“叠经兵燹，户口流亡”。即使官方提倡垦荒而稍有成效，“旋因游匪蹂躏，残破弥甚。新垦复荒，旧熟加荒”①光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：846-847；100-101；107-108.。这种情况使原本就已“饷需支绌”的广西财政雪上加霜，钱粮常年拖欠。因此，广西历任巡抚大多积极提倡垦荒种植，以求改变。

广西巡抚马丕瑶认为，“只有振刷精神，破除积习，培养新的社会风气，发展经济”，才能解决广西民生凋敝的问题②唐凌.一位不容忽视的洋务思想家——马丕瑶[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），1988（3）.。因此，根据广西“三宜三便”的自然条件，他担任巡抚后不久，即大力提倡植桑养蚕运动，使广西蚕桑业发展迅速③宾长初.广西近代桑蚕业述论[J].河池师专学报，1991（4）.。1896年，广西巡抚史念祖在分析造成本省历年钱粮不足的原因时指出：“边省欠额，其隐病有二端：一则田契十不税一。……一则荒地茫茫，动辄数里。”为此，他陈明垦荒和开矿的重要性：“臣尝论今日时势兴利之举，舍开矿、垦荒二事求之于地，其他厘金、税客、捐输等等皆取之于人，未为真利也。且凡求利，必计盈亏。惟矿、垦二事，盈固盈，亏亦犹盈。”于是，为扭转尴尬局面，史念祖奏请垦荒以解决钱粮欠额问题④光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：846-847；100-101；107-108.。同时，鉴于“种植之利，树木不亚于桑、麻、蔗、靛，优于五谷”，史念祖还大力提倡种植树木以助垦荒，并卓有成效⑤光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：846-847；100-101；107-108.。广西巡抚张鸣岐则对广西的农业状况认识颇深：“五金之矿，遍地皆是。再熟之稻，岁有羡余。此外蚕桑、森林，凡天地自然之利，无不毕具。”⑥宓汝成编.中国近代铁路史资料（第三册）[G].北京：中华书局，1963：1139.

在这样的指导思想下，广西的垦荒种植活动取得了一定成绩。1890年6月，马丕瑶上《酌保蚕桑出力员绅折》：“据各处禀报，全省领种桑株共约二万七千六百株，刊发《种桑歌》《蚕桑实济》数千部，桂、梧、庆、柳四府，效果尤佳。”⑦唐志敬编.清代广西历史纪事[M].南宁：广西人民出版社，1999：608；609.十二月底，“以广西除桂林、梧州、柳州、庆远四府已开设织丝绸机房外，全州、义宁、贺、容、藤、平南、贵、罗城、宾州、安定土司、郁林、博白、北流、兴业、宣化、平乐、融、龙州等厅、州、县先后陆续报开机房。织成绸、绉、纱、绫共得二千六百九十匹。约计本年自春至秋，民间有养蚕五六造或四五造，出丝万斤或数千、百斤不等。”⑧唐志敬编.清代广西历史纪事[M].南宁：广西人民出版社，1999：608；609.1896年，据史念祖奏称，广西共开垦荒地“七千三百一十余亩”，其中“桂平梧道属共垦出二千八十余亩，右江道属共垦出一千二百六十余亩，左江道属共垦出三千七百四十余亩，太平思顺道属共垦出二百三十余亩”⑨光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；165；107-108.。次年四月，“（广西）各属又趁去冬农隙陆续开垦成田，入春耕种。先后各据禀报前来，臣（指史念祖）复加查核，计桂平梧道属续垦一千六百二十余亩、柳庆思浔道属续垦一千八百九十亩、南泗镇百郁道属续垦二千四百七十余亩、太归思道属续垦九百八十余亩外，柳州防营垦出一百十六亩，通共续垦荒田七千七十余亩”⑩光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；165；107-108.。至1908年，广西各地成立的农林垦殖公司遍及桂林、平乐、柳州、南宁、归顺、太平等各府属，数目达25家之多。成就的取得离不开政策的实施。在这一过程中，广西地方政府主要采取以下措施推动垦荒种植的有序进行。

第一，制定相关章程，从制度上给予保障。广西地方官府先后制订《招商垦荒章程》《更正重新开垦章程》和《推广农林章程》等，对垦荒的权利与义务做出详细规定。史念祖奏明：领取官捐者，“酌取地租，种成后由牧令绘图呈报，委员复勘所活实在成数。如额者，酌奖；不及额者，记过；抗者，撤究。如能逾额数倍，验明奏请奖励”。而“绅民未领公款”者，但须报验，有奖无罚”[11]光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；165；107-108.。《推广农林章程》第十四条规定：“凡绅商农民集股合资筹办农林业已办有成效者，或有资本不继，周转为难，应禀由地方官查明收支账册，并无弊混，而所办成绩实有裨地方公益者，应准其酌拨公款，量予补助。”①抚部院准农工商部咨奏定推广农林章程行局遵照文[J].广西官报，1909（22）.

第二，采取多种方式进行垦荒。1896年，史念祖指出：“其间办法不一，各随民便。有官捐牛种招垦者，有本业主自垦者，有官荒由防营自垦者。”②光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；846-847.“官捐牛种招垦”，即政府给予籽种、牛具，垦荒者提供劳动力；“本业主自垦”，即由垦荒者自认田地，不定年限；“防营自垦”，即派遣防营实行屯田制。在其任职期间，垦荒卓有成效，共垦出两万余亩。1906年，广西巡抚林绍年针对推行垦荒过程中存在“一则丁壮稀疏，二则资本短缺，三则水利失修”的问题，指出“广西地形，实多宜于商垦”，并强调“惟有变通章程，仿外洋招商开垦一法，或者集事较易，收效非难”③光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；846-847.，于是奏请招商垦荒，批准垦殖公司成立。

第三，给予优惠条件，尤其是通过实施减税、免税政策，提高垦荒种植的积极性。史念祖在奏请推行垦荒、种植时建议：“其垦荒一事……以收粮多寡为功过。此外一无科条、文法。”④光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：100-101；156-157.待开垦确有成效后，“酌量地土厚薄，分定三年、五年后升科”⑤光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：100-101；156-157.。林绍年在推行招商垦荒时提出：“少宽文法，期合时势与情俗，即可泯土客之猜虞，增土地之价值。”⑥光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；846-847.另外，《推广农林章程》第十二条规定：“民间兴办农林事宜，或已有成效，或尚在筹办，场应由地方官切实保护。如有刁绅、劣衿、势豪、地痞、奸胥、猾吏从中阻挠侵占，以及蹂躏禾稼、砍伐树木等，经业主禀报，应即立予究办，按律严惩。”⑦抚部院准农工商部咨奏定推广农林章程行局遵照文[J].广西官报，1909（22）.

第四，建立奖惩制度。1891年，马丕瑶上奏朝廷，为办理蚕桑事务的出力员绅请奖⑧唐凌.一位不容忽视的洋务思想家——马丕瑶[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），1988（3）.。1896年，史念祖上报各地开荒成效时奏明：“现由臣酌定章程，除今年办理认真之员先行分别记功外，所有明年各属如能推垦新旧至三百亩者，择尤奏明请奖；不及三百亩者，次之；倘毫未推垦及新旧两年始终不力者，分别撤参，以示惩警。”⑨光绪朝朱批奏折第93辑[M].北京：中华书局，1996：156-157；846-847.另外，《推广农林章程》第十四条规定：“绅商农民筹办农林卓著成效者，即应从优奖励。或给予功牌奖札，或酌予虚衍顶戴，或按照异常、寻常劳绩咨部备案。奏奖均由该省大吏视所办成绩，分别等第随时酌核办理。”⑩抚部院准农工商部咨奏定推广农林章程行局遵照文[J].广西官报，1909（22）.正是在这样的激励机制下，官员投入垦荒种植的热情逐渐高涨。

第五，引进先进技术和理念，为垦荒等农业发展提供智力保障。张鸣岐指出：“桂省本农业之区，八蚕之绵，再熟之稻，饶于他省，只以频年兵燹，荒旷满目。加之民俗塞陋，惰农自安，人事未修，地利亦废。非涵濡以学，决不为功。”[11]抚部院招考中等农业学堂学生示文[J].广西官报，1909（1）.为此，1907年张鸣岐奏派总办农业的黄道铨“携带数员前赴日本，调查农林牧畜业，访聘有学问经验之技师”[12]总办农林实验场兼讲习所黄道铨开办本场所宗旨并布规则示[J].广西官报，1908（20）.。同时，积极推广引进的农业新技术和新品种，巩固垦荒种植、农业改良的成果。“经采辑种麻良法刊印成书，分发各属团绅村老，转相劝导”，并筹款设厂，自种自制；“派员前赴上海、通州、湖北等处调查棉业一切情形。饬令本身农林试验场考查棉花种类，将中外种植新旧法比较得失，指陈利害，编纂《种棉浅说》广为传布，并饬提学司遍发各学堂，于学课之余讲授，借收普及之效”。在张鸣岐的积极倡导下，开荒种植活动被推广到广西的一些边远地区，为此他上奏清廷说道：“臣复力谋推广，如南宁府之宣化、永淳、横州、隆安，太平府属之左州等处，向无蚕桑，近已渐著成效；镇安府属之天保、龙州厅属凭祥等处向产八角，本年据报已增植百万株。”①抚部院奏陈历禁烟办法折[J].广西官报，1909（13）.

二、“固国本”“绥靖地方”之矿业开发

洋务运动的兴起为新式矿山在中国的崛起和发展提供了契机，矿业开发逐渐受到重视。广西属于后开发地区，各方面相对落后，但拥有丰富的物产资源，尤其是矿产资源。对此，光宣时期的官员有着清醒认识。广西巡抚柯逢时指出：“广西虽号瘠区，而山林川泽之产，其输于他省而取资于外洋者，岁亦百万。”②彭泽益编.中国近代手工业史资料（1840—1949）[Z].北京：三联书店，1957：558.两广总督谭钟麟在“法人窥伺北海、琼州已久”的情况下更是明确指出法国争夺北海口岸的真实目的：“北海镇非大口岸，法所欲争者，内地矿产。”③中国第一历史档案馆编.光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22.广西巡抚李经羲则陈明：“自股匪渐清，臣即分派员弁周历山谷，一面摉捕余匪，一面查勘物产，查得五金矿产，各处皆有。……南丹土州地方，银、锡各矿尤旺……南丹锡矿……脉厚产丰，诚使得人而理，逐渐扩充，亦足养数郡之贫民。”④光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：99-100；115-116；132；125-126.张鸣岐在查明富川、贺县交界处之西塆一带煤矿后指出“西塆煤矿苗格丰旺”，呈请拨款开办⑤光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：99-100；115-116；132；125-126.，而且根据“富川县属产锡之地颇多”，奏请将原先破败的商办锡矿收归官办⑥光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：99-100；115-116；132；125-126.。此外，张鸣岐还通过调查走访，“查知锑矿多产于泗城、百色府厅”⑦光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：99-100；115-116；132；125-126.。

甲午战后，清政府为应对严重的财政困难，明令“将各省有矿可采之处设法开办，收田地自然之利以供国用”，以便户部放款偿还“外洋借款”⑧光绪朝朱批奏折第101辑[M].北京：中华书局，1996：1087-1088.。对广西来说，开矿不仅可以扩大税源、缓解财政窘境，而且有利于社会稳定和边陲巩固。1885年，谢光绮向清廷上《请开粤西矿利条陈》，认为“当今之计，惟有急议开采”，方能“以资固结而杜觊觎”⑨皇朝经世文续编卷57[M].。谭钟麟一针见血地指出，开矿“一以绝外人觊觎之念，一以安本处土民之心”，至于是否盈利倒在其次⑩光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.。林绍年进一步指出：“臣维各省办矿，意在兴利；广西办矿，意在弭害。多开一处矿厂，即多收无数游民，有实业以博衣食之资，即易销乱萌，而享安平之福。”[11]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.张鸣岐更加直截了当地表达了自己的看法：“广西近年以来，叠遭兵燹，民生凋敝。非力谋教养，无以培元气；非广兴实业，无以靖寇源。而实业之中，生利尤大、收效尤速者，莫如矿务。……继起地利得以渐次开辟，元气即可徐复，隐患亦自潜消。”[12]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.因此，出于清廷的提倡、维护社会稳定和巩固国防的需要，不同个性的广西巡抚群体采取了大致相同的措施，对广西矿业开发给予支持。

首先，派人勘探矿源，开设矿局，为开发矿业提供基础。1896年，史念祖派人在百色下兰渌江一带、上思厅属迁隆进行开采活动，将所采之煤陆续运往广东进行销售。次年，加派人员在百色一带进行勘探活动，并劝谕商民多开洞口以“保守利源”[13]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.。1906年，林绍年结合整顿云南个旧锡厂的经验，以“南丹土州地方，银、锡各矿尤旺”为由，奏请试采南丹土州芒场锡矿，以“养贫工而纾边困”[14]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.。张鸣岐是对矿业的重要性认识最深的官员，他赴任后“以筹办矿务为要图”，多次下令各地分头查勘矿产，要求各地“呈送矿政调查局详加化验”，以便对有开采前途的矿场进行及时开[15]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：22；107-108；123-125；2；99-100.。1907年，根据周平珍督办富贺煤矿期间存在“资本短少，纯用土法，获利不厚”的问题，张鸣岐聘请巴黎国立矿学堂毕业生张金生前往勘探。在勘明西塆煤矿的基本布局后，即建议“委派专员先就该处开办，藉立基础”。随后，他以补用知府、现任矿政调查局提调胡铭槃为总办，张金生负责工程，在以100万两拨充“广西铁路、矿务、垦牧专款”的项目下，动用50万两由胡铭槃“核实支用”①光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：115-116；99-100.。另外，张鸣岐还在桂林、梧州、南宁等处设立官锑总局、分局，在梧州开设炼锑厂，“广劝各属绅民自行开采，采得锑砂随时就近送交总、分各局，验明成色，立即给价”②光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：123-125.。其中，梧州炼锑厂资本20万元，设于西江北岸，在该埠上游约一里处。从1908年投产到1910年3月底，共收锑矿995吨，炼纯毛锑311吨，纯锑8吨，尚存未炼锑矿90余万斤，四月以后陆续尚有新收③汪敬虞.中国近代工业史资料（1895—1914）第二辑（上册）[Z].北京：中华书局，1962：533.。需要指出的是，该厂还“附设收买五金矿产局，仿照收锑办法专收民间采出之五金矿产，并酌拨官款发交该局储备”④光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：123-125.。

其次，招徕人才，引进先进技术，为矿业发展提供动力。1885年，谢光绮奏请“延请谙练矿师，参用西法机器”对境内矿场进行开采⑤皇朝经世文续编卷57[M].。张鸣岐一方面引进西方先进机器开采煤矿。《钟山县志》载：“清末，两广制军张鸣岐委张总办继龙购置机器在西湾大岭凿井开煤，有升降机及轻便铁轨，设置甚备。并就近建筑局所，官矿局设立从此始。”⑥钟山县志卷10实业[M].在张鸣岐的积极指导下，官办之富贺煤矿煤质甚佳，运往广东，甚为畅销⑦宣统政纪卷42“宣统二年九月壬戌”条[M].。另一方面，特意派员到海外招徕华侨回国投资。1907年，张鸣岐在巡阅全省途经梧州时，会见美、澳、南洋侨商叶恩、刘义任等，“即劝令集赀来桂筹办实业，并派员伴赴各属周历察勘”。随后，“遴委熟悉商情、声望素孚之员偕同该商等前赴外洋各埠广为招徕”，以“赴美、澳、南洋一带联合华侨招集股本三百万元创设振华公司，在广西开办矿务、垦荒、银行、轮船等事，以作内地实业模范，兼树华侨归国先声”⑧光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：123-125.。次年，张鸣岐奏称：“旅美职商叶恩等（回桂）兴办实业，并请派员同往南、北美洲，周历各埠，联络商情。”⑨清德宗实录卷593“光绪三十四年六月甲子”条[M].随后，他又派道员刘士骥赴海外招徕华侨回国兴办实业。

再次，因财政拮据，采取官商合办的形式进行。1885年，谢光绮主张以官商合办为宜，“择一总商，出本招股。力或不足，更以官本益之”。同时，“遴派坐镇洁己委员，率商设厂开办”⑩皇朝经世文续编卷57[M].。史念祖早在1896年3月清廷发布上谕倡导各地开矿以解决国库枯竭的问题之前，即已上折陈明主张商办矿务：“广西产矿之地极多……所有银矿则以贵县大小平天寨为最著，惟地有暗泉，戽水须用机器，成本动需二三十万。公家既无此闲款，自宜先尽招商。且该矿为两广绅富所艳称，官不争开，足示体恤。……此外，附省之大墟、全州之仙人桥等处均有银矿，用本有限，业由官中筹款，与本地绅民合办。……宣化县之大冲、富川县之石板冲、向武土州之咘必岭、武缘县之叮噹墟、百色厅之那烈村，金银各矿，前已出示广招绅商。如实无人承认，即由地方官勘明矿质高低，酌量由省派员试办。”[11]光绪朝朱批奏折第101辑[M].北京：中华书局，1996：1087-1088.李经羲针对南丹土州试办锡矿开采指出，该处“僻远瘴乡，利源未辟，招商承办，既多疑惧不前。由官试办，苟无谙练人员，诚恐虚糜款项，审时度势，暂以官督商办为合宜”。并陈明厂务由云南个旧商董朱朝瑛等人经理，右江道就近督办[12]光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：115-116；99-100.。

最后，提供优惠政策，为招商引资发展矿业创造环境。1901年，广西制定《矿务章程十六款》，对在广西设立矿务公司的宗旨及其权利、义务等作了明确规定。1906年9月，林绍年在《改设矿政调查局遴委员拟议办理片》中明确说明了采取优惠政策的原因：“开采不必尽用新法，课税不必遽事取盈。少宽条例以广招徕，多占矿产以杜觊觎，严加钤束以防反侧，待至对于内而生聚渐丰，对于外而轇轕渐少，彼时大局已固，矿利大兴，恪循定章，扩充整顿，于国计民生，均有裨益。”①光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：107-108；123-125.另外，鉴于矿产开采出来后得不到及时运售，影响进一步开发的状况，林绍年还特别奏请将部分上交国库的款项截留一年作为官局收运矿产的专款，以便“足辟地利而惠穷黎”②唐凌.矿业在近代广西边疆开发中的作用[J].中国边疆史地研究，1999（3）.。在兴办矿业的过程中，张鸣岐等人基于广西“本省殷实之商既乏其人”，“籍隶外省者又多以广西僻处边隅、道路不便，率怀观望”的实际，意识到在广西“兴办矿务种种为难，较之腹地各省情形迥别”，认为只有“优予特别利益，使易于获利”，才“足以广招徕而资鼓舞”。因此，张鸣岐奏请“将应征出井、出口各税，及应提官股红利，一律暂免五年”，清廷允准③光绪朝朱批奏折第102辑[M].北京：中华书局，1996：107-108；123-125.。

在政府政策的引导与鼓励、开矿利润驱动和较好的营商环境背景下，广西矿业开发掀起热潮，为日后的进一步发展奠定了基础。据1908年3月《申报》载，广西矿厂有5个：南丹锡矿、百色煤矿、富川锡矿、富贺煤矿、贵县银矿。另外，至1908年，广西成立了庆云、振华等多家矿业公司以及梧州炼锑厂。

三、巡抚群体行为的原因分析

从以上所述可以看出，为了“固国本”“绥靖地方”，广西巡抚群体在恢复地方经济方面因地制宜地采取了以下措施：第一，官方提倡，实现制度保障。第二，提供优惠政策，优化营商环境。第三，采取灵活多样的方式进行。第四，招徕人才，引进先进技术。笔者以为，从以下几个方面进行把握，更有助于理解时人的共同选择。

首先，就行为主体的动机而言。由于多种原因，“地瘠民贫”“时危财竭”成为广西不争的事实。“若路矿，若纺织，若屯垦，若掘矿，若航行，若银行，均为厚利民生、舒展国本、救亡图存之良剂，况值强雄竞争，国本未固，提供实业，乃一重要问题。”④汪敬虞.中国近代工业史资料第二辑[Z].北京：科学出版社，1957：852.于是，为了保境安民，维护社会秩序，促进地方经济社会的稳定和发展，这一时期历任巡抚纷纷采取相似措施，既符合地方发展的需要，也是其作为封疆大吏的职责所在。

其次，就行为外部的地理环境而言。中法战争后，广西成为名副其实的国防重地和西南门户。缘于地缘政治的需要，“此处的领土防守十分险要，官员们的决策常常无法等到朝廷的批示，因此边疆的清朝官员们或许也能够也愿意来实施政策并给出政策上的建议”⑤吴劳丽著.羁縻：18世纪末19世纪初清朝西北边疆政策制定的动态性[A].汤芸译.《法国汉学》丛书编辑委员会编.边臣与疆吏[C].北京：中华书局，2007：190.。所以，在对该地区进行经营和治理的过程中，基于管理地方事务的一定自主权，巡抚往往首先采取积极措施，随后才奏请朝廷批准。可见，在贯彻中央政府的边疆政策过程中，巡抚往往体现出自身的辅助作用。

再次，就行为外部的政治环境而言。一般来说，政治关系包括社会政治组织和政治制度。事实表明，清代的中央集权体制已形成“内外相维”的模式，即“部臣守经而疆吏达权”⑥朱寿朋编.光绪朝东华录[M].北京：中华书局，1958：1296.，也就是在中央六部总领，在地方督抚统辖，以综理与分寄的结合实现国家治理。正如学者指出：“皇帝和朝廷大臣如果要使具体的政策得以顺利实施，就必须俯允那些有权势的督抚并与之协商。”⑦[美]韩书瑞，罗友枝著.十八世纪中国社会[M].陈仲丹译.南京：江苏人民出版社，2008：7.可见，督抚已成为上承旨意下治黎民的中介。所以，当管治一方的广西巡抚受到现实政治局势的影响，通过公共权力机构（地方政府）解决公共问题（发展经济），以满足公共需要（维护社会稳定）时，就只能从实际出发采取以上措施。这不仅是实施清廷既定方针的结果，也符合其自身的政策指导性原则。

总之，政府作为历史性的实体，其独特地位和作用无可比拟。近年来，在社会史研究复兴和成果层出不穷的同时，政治史研究已失去昔日的垄断地位，这一现象引起了部分学者的注意①杨念群.为什么要重提“政治史”研究[J].历史研究，2004（4）.。这其中固然有众多因素，但就政治史研究本身而言，应反思其学术传统。从上文可以看出，在中国的传统社会中，政府通过制定和执行种种政策措施来实现对各种社会事务的管理，并通过施加国家的意志和影响将社会纳入控制范围之中。进一步讲，这体现了政府发挥的主导作用，而官员作为政府组织的一分子，其辅助作用也是显而易见的。因此，在今后的政治史研究中，应该跳出单纯政治史研究的窠臼，努力尝试深入国家政治的内部，以政府政策与政府行为作为研究主线，对国家治理的发展政策做具体考察，既要关注政策制定的背景、经过等宏观叙述，又要“探索其实际运作的各个环节，如皇权与官僚在政策推行中的关系变化、地方高级官员与中下级官员的态度反应、政策推行的方式、政策与基层民众产生的摩擦与融合（政策推行的社会效应，或言政策的渗透性）等等”②和卫国.中国政治史研究的反思[J].北方民族大学学报（哲学社会科学版），2009（2）.。本文只是初步尝试，期待更好的研究成果问世。