全省档案开放鉴定工作现状与对策研究

档案开放是社会进步和文明程度的重要标志，也是国家综合档案馆开展档案利用服务，实现社会价值的主要职能。 近几年来，随着社会的发展，人民群众的法律意识维权意识不断增强，对档案的利用需求也越来越多，各级档案馆档案解密和开放鉴定工作面临很大的压力，已经成为制约档案事业发展的“瓶颈”问题。习近平总书记 “保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”的庄严承诺，对各级档案馆的档案解密和开放鉴定工作提出了新的更高要求。为适应新时期档案开放鉴定工作的新要求，总结全省档案开放鉴定工作的经验做法，探索和创新档案鉴定工作新路子，省档案局近期对全省档案系统档案开放鉴定工作进行了全面调研，现将考察调研情况报告如下。

一、全省档案开放鉴定工作面临的问题

（一）档案开放鉴定工作任重道远。截止到2016年底，全省各级综合档案馆馆藏中自形成之日起满30年的档案数量已达653万卷（件），在馆藏档案总量中占有相当大比重。比如德州市档案馆，截至2016年底馆藏总量为91654卷（件），其中自形成之日起满30年的档案数量就达58064卷（件），占比达五分之三以上；潍坊市档案馆，截至2016年底馆藏总量为11.3万卷（件），其中自形成之日起满30年的档案数量为4万卷（件），占比也三分之一多。

（二）涉密档案秘密变更和解密清理工作进度缓慢。针对馆藏档案中自形成之日起满30年的涉密档案文件，由于涉及保密部门、定密单位等权限问题，而对于不同部门之间如何协调推进涉密档案解密清理工作尚无明确规定，截至2016年底全省各级综合档案馆大都未对其进行解密清理和开放鉴定工作。

（三）地区间发展极不平衡。针对省内各级综合档案馆逐年增加的待开放鉴定档案，各地市档案部门都已将档案开放鉴定作为一项重要业务工作开展起来，但不同地区进展情况存在明显差异。像青岛、泰安两市档案馆，截至2016年底，对馆藏中自形成之日起满30年的档案已全部完成开放鉴定工作，同时对通过鉴定可以开放的档案及时向社会公众进行了公布；烟台、德州、济宁、枣庄等市档案馆的档案开放鉴定工作进展也较快，对馆藏中自形成之日起满30年档案的鉴定工作已接近完成，并实时向社会进行了公布；而像菏泽、临沂、莱芜等地市，档案开放鉴定工作虽也已开展，但进度相对缓慢，例如截至2016年底，菏泽市档案馆馆藏满30年档案达31060卷，目前已完成开放鉴定的只有1749卷。

（四）各地投入相对不足。省内各级综合档案馆人力、物力、财力有限，大都没有投入专门的科室与专业人员开展档案开放鉴定工作，例如青岛档案馆开放鉴定工作由数据资源处2人负责，济南市档案馆由保管利用处1人负责，德州市档案馆由管理利用科2人负责，日照市档案馆由管理征集科3人负责等。

二、存在问题的主要原因

（一）档案开放鉴定工作量较大，当前的机构人员编制不能满足档案开放鉴定的需要。档案开放鉴定必须采用传统人工鉴定方法，而且需政治性强的专业人员才能胜任，是一项数量庞大过程缓慢的系统工作，需要耗费大量时间、人力、物力、财力。档案馆馆藏数量每年持续增多，但人员编制并没有相应增加。市县级国家综合档案馆档案征集保管、开放鉴定、开发利用等职能全部集中于一个科室，人员配备不足，专业人才缺乏，不能满足档案开放鉴定的需要，致使档案开放鉴定工作进展缓慢。例如，淄博市档案馆的开放鉴定工作由保管利用科负责，除正常的业务工作外，面对数字档案馆里庞大的数据，保管利用科的职能设置和人员配备显然无法满足数字档案开放鉴定、上网利用等工作的需要，使得这项工作进展缓慢。

（二）档案开放鉴定人员素质有待提高。档案开放鉴定是档案馆工作的重要组成部分，也是档案馆未来发展的工作重点。但档案开放鉴定工作除了具有很强的政治性和政策性，需要较高的档案专业素养，还具有一定的风险。各级档案馆保存的大量珍贵档案，内容涉及各个历史时期，极具史料研究价值和信息利用价值。这就要求鉴定人员要有丰富的历史知识和扎实的专业基础与实践经验；另外，档案馆保存的档案，涉及立档单位众多，就要求鉴定人员对其工作职能和业务范围有正确的认识，需要档案工作人员对所鉴定档案有全方位的认识和把握，对开放鉴定工作有深入系统的研究，从而做出准确的鉴定。目前，高素质档案开放鉴定专业人员的缺乏是当前全省档案开放鉴定工作面临的一个突出问题。

（三）档案开放鉴定标准相对滞后、原则性强，不容易把握。档案馆馆藏量庞大，档案内容涉及广泛，新时代新形势背景下，难以把握好开放档案的“度”。档案馆工作人员只能根据有关法律法规以及相关的规章制度进行鉴定，只能去分析档案文件材料表面的东西，但是对于档案所反映的内在信息以及档案在当时当地的情况，他们是不了解的。《各级国家综合档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第七条所列的20种应控制使用的相关档案条款，这些条款虽然在原则上作了规定，但无法精确到每一份文件，实际操作性受到影响。同时，不同的档案人员由于个人认知的不同，也会对同一份档案是否开放做出不同的鉴定结果。档案开放鉴定法规滞后、标准缺失。《各级国家档案馆开放档案办法》和《各级国家档案馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》颁发于1991年，距今已经20多年，且大多数条文为原则性意见。《政府信息公开条例》和《保密法》颁布实施之后，上级档案部门没有出台相应的档案开放鉴定法规，也没有制订馆藏档案开放鉴定的标准和细则，影响了档案鉴定开放工作的进行。

（四）与涉密部门、立档单位等关系需进一步协调。档案解密工作涉及档案部门、保密部门、档案形成部门多个单位，而对于不同部门之间如何协调推进涉密档案解密清理工作尚无明确规定。对尚未归档移交本单位档案部门的涉密文件、对已归档移交本单位档案部门的涉密档案、对已经移交各级档案馆的涉密档案都没有实现涉密档案秘密变更和解密清理工作制度化、规范化、常态化，这导致省内各级综合档案馆在对自形成之日起满30年档案做开放鉴定工作时，对其中的涉密档案难以有效进行解密清理和鉴定，直接影响了馆藏档案整体的开放鉴定和对外利用服务进程。

三、今后全省档案开放鉴定工作的思路和建议

面对目前我省档案开放鉴定工作面临的问题和困难，我们要紧紧围绕学习贯彻十九大精神，切实提高对做好档案开放鉴定工作重要性的认识，结合我们近一年来在这项工作上的探索和各省同行的档案开放鉴定工作实例，梳理总结档案开放鉴定工作的有效做法，深入研究探讨鉴定开放程序、审查方法和鉴定标准等问题，进一步提升档案开放鉴定工作的规范性和科学性。

（一）勇于创新，更新档案开放鉴定发展思路。我们要坚持以人民为中心，牢固树立人民至上的服务理念，用人民群众满意不满意作为我们工作的衡量标准。档案开放鉴定的目的是为了利用。目前，利用的痛点主要是普通群众的需求由于相对滞后的档案鉴定开放工作得不到有效满足。而这个问题不是短时间内可以彻底解决的。当务之急，可以借鉴政府信息公开的模式，组织力量，从群众需求量最大的民生档案做起。比如第二期开放鉴定骨干培训班，就选取了和老百姓切身利益关系较为密切的省人事局、省计划委员会和上世纪六七十年代的知青下乡档案等全宗，进行开放鉴定，先把这部分档案涉及民生的部分先摘出来，进行开放。档案开放鉴定工作是一个艰巨繁重的任务，要从群众最急需的档案做起，加强开放鉴定工作的计划性、层次性和针对性。

（二）完善制度，规范档案开放鉴定程序。档案开放鉴定是一个系统性的工程，涉及档案管理、利用、指导、技术等馆内多个处室甚至档案形成单位、保密部门等众多馆外机构，因此需要我们完善制度、形成多部门协作、联动的档案开放鉴定机制，并指导基层档案馆该项工作。去年4月，省档案局印发了《山东省档案馆档案开放鉴定工作办法》，从制度上进一步规范了档案开放鉴定工作程序。调整了档案开放鉴定委员会，并在第一期开放鉴定骨干培训班上探索档案移交单位初审、鉴定委员会办公室组织复审、鉴定委员会审定的开放鉴定工作新机制。希望在取得经验以后，再以制度的形式把这套档案开放鉴定工作程序固化下来，向全省推广，推动全省档案开放鉴定工作的开展。

（三）统一规范档案开放鉴定标准。因为存在着种种原因，档案开放鉴定的规范与标准需要加以完善和改进。我们需要进行充分的调研，用新的视野和眼光重新审视当今和未来社会对各级档案馆档案开放的客观需求和实际，修订和完善原有的规范和标准，全面推进我省的档案开放工作。今年以来，我们根据现有的国家档案局有关文件精神，结合省档案馆的实际，制定了《省档案馆馆藏档案开放鉴定划控标准》，并进行了初步的验证。下一步，我们将会根据国家档案局新要求，按照宽严适度、坚持原则、灵活多变的方针，制定出台全省统一的馆藏档案开放鉴定划控标准。使我们在工作中既能坚持原则，又能因地制宜、灵活运用、科学合理地满足人民群众对档案利用的需求，全面地、可持续地开放档案。

（四）设置档案开放鉴定机构，培养一支高素质专业人才队伍。档案开放鉴定是一项工程浩大、任重道远的长期性工作，并非一日之功。因此，应该在省内各级综合档案馆设置专门的档案开放鉴定处室，配置专门人员负责开放鉴定工作。与此同时，档案鉴定又是一项政策性和专业性都很强的工作，当务之急，是要加强档案开放鉴定专业人才队伍建设。一是要把理想信念教育和政治理论武装摆在突出位置，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，深刻认识档案工作的鲜明政治属性，始终做到政治信仰不变，政治立场不移，政治方向不偏。只有站稳政治立场，才能在把握鉴定标准的时候方向不偏，防止因档案开放不当对党的事业和国家利益造成损害。二是要提高档案开放鉴定人员的政策水平。针对各类职能部门形成的专业档案，近年来出台了大量的管理规范，对其保管期限和利用范围都有明确的规定，这些类型的档案带有较强的政策性，我们必须熟悉和掌握馆藏档案涉及的国家政策要求。三是要加强对档案开放鉴定人员的教育培训，通过业务培训，增强业务素质、提升职业技能和操守，逐步建立适应档案事业发展需要的档案开放鉴定专家队伍。四是要建立合理的机制，盘活人才资源。从全省各地市档案馆多年来的实践，包括省档案馆近期探索的返聘退休老专家、举办档案开放鉴定业务骨干培训班等经验来看，档案开放鉴定小组成员可以从本馆抽调熟知档案法规、具有较丰富党政机关工作经历的人员作为初审人员，从社会或其他单位中聘请2-3名社会政策领域、民生领域等相关专家作为复审人员，充分发挥专家集体智慧，对相关问题进行充分讨论审定，敢于面对档案开放鉴定的新思路新挑战，确保开放档案的质量。

（五）加强协调合作，建立各级档案馆与保密部门、档案形成单位间的联动机制。建议形成密级主管部门与档案保管部门的工作协调机制，保障国家综合档案馆对档案文件解密和变更密级的及时知情权；同时档案开放鉴定主体增加移交单位的人员，档案开放鉴定由移交单位人员和档案馆工作人员共同完成。由于移交单位更了解文件内容、密级情况和知悉范围，更了解档案形成的背景及其内在价值，他们参与鉴定工作可以保证档案开放鉴定的全面性和客观性，增加了档案开放鉴定的准确性。去年4月，省档案局与省保密局联合印发了《关于在档案部门做好涉密档案秘密变更和解密清理工作的通知》，下一步，我们将结合制定的我馆档案材料利用规定，进一步规范涉密档案秘密变更和解密清理工作，完善省档案馆与各档案移交单位之间的合作，确保这一机制的有效运转。

（六）提高档案开放鉴定工作的效率。开放鉴定是一项工程浩大的工作，在加强人才、组织保障的同时，必须不断探索创新工作、提高效率的方法经验。例如在档案鉴定工作中，就区分开放与控制而言，可以找到一些规律性的东西。比如涉密文件、特殊文种、敏感词语、责任者等，编制敏感词库，可以开发完善档案开放鉴定管理系统软件，依据敏感词对档案目录、全文进行预先扫描筛选，筛选后的档案再交专业人员鉴定，最后进行复核，以提高工作效率。就全省档案鉴定工作来说，还可以统一制定具体的档案开放鉴定操作细则，加强档案开放鉴定工作的培训和指导，规范档案开放鉴定工作；统一推广使用档案开放鉴定管理软件；设立全省范围内的档案开放鉴定在线专家库，实时解答、探讨疑难案例等。

做好新时代档案开放鉴定工作，是全面贯彻落实党的十九大精神和省委省政府关于加强和改进新形势下档案工作部署要求的重要举措，是推进政府信息公开，服务国家治理体系和治理能力现代化建设的具体措施，对于依法履行档案部门应尽职责，更好地服务全省经济社会发展具有非常重要的意义，已经到了刻不容缓的地步。对通过这次全省档案开放鉴定工作调研所反映出来的问题，我们一定要在局党组的坚强领导下，有针对性地尽快加以解决，对各地档案部门提出的工作建议，一定要认真研究加快落实推进，努力实现全省档案事业创新发展、持续发展、领先发展，为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦做出应有的贡献。