农村宅基地产权法律与习俗的矛盾及其应对

◎冯令泽南

党的十八届三中全会明确提出要合理赋予农民更为多样化的财产权利，切实保障农民宅基地的用益物权，并逐步推进农村宅基地管理制度改革。而从2014年开始，我国加快了农村宅基地产权划定的落实力度，集中发布了多项旨在促进农村土地资源流转、维护农户合法土地权益的法律、法规以及指导意见，从制度层面充分推动了农村宅基地产权的法制化进城。然需要指出的是，我国农耕文化已有几千年的积淀，其对农村宅基地已经形成一套相沿已久的习俗，在历史上，历代王朝还给予法律保障，已经为农村居民广泛认同，具有强大的势力。但是，这些习俗，有的跟现行法律相吻合，有的则大不相同，存在矛盾。如，中国传统习俗将宅基地产权归农户，讲求房地合一，且允许房产自由交易；而现行法律则将其归于村集体，将房屋与土地之权益做了分离，并长期限定农村土地只能在本村内交易。二者显然不一致，存在矛盾。不可否认，我国长期以来形成的房产私有观念与社会主义的公有制原则之间存在着天然对立，当前农村居民法律意识还相对淡薄，但法制化进程已经步步推进，成为不可逆转的历史潮流。这些矛盾已经深刻影响了农民的行为方式，对农村土地市场的形成、城乡流动态势，以及农村产业结构有着决定性影响，必须正视，分析其成因，借以有的放矢，有效应对。

一、农村宅基地产权上法律与习俗之间存在的矛盾

（一）中国传统习俗侧重将宅基地产权归农户，而现行法律则将其归于村集体

自给自足的自然经济发展模式，决定了我国农村社会安土重迁、以地为基的生存观念，由此也使得土地成为能够影响农村居民思维认知、价值取向以及语言行为的首要因素。在漫长的古代社会，土地虽然长期被专制皇权所掌控，却因其带有可以通过赐予、买卖、转赠等任意支配的属性，使得获取土地资源成为农村居民的普遍愿景。先秦、两汉以来，及至隋唐，都曾有国家法令来明确规定土地的私有化，对应的，则是要求农民缴纳相应的土地赋税。如秦代所颁行的“使黔首自食田”的国家法令，汉代明确的“民自其耕田”，西晋时期的“占田制”，都倾向于放宽对于土地的限制，允许农民可自由支配土地，以充实地税。隋唐之际所沿袭北魏时期的田制、租庸调制以及后来推行的两税法，都侧重于土地资源自由流转与赋税增加之间的均衡与转化，对于农民的身份限制也有所下降。而进入宋、元时期，政府允许、鼓励民间进行土地买卖与自由借贷，促进了佃农制度的确立、推广，在一定程度上限制了日益严重的土地兼并。这也使得农民曾一度成为推动土地资源自由、广泛流转的主体。农民的身份由此也显得更为自由，其对于土地的情感寄托更加浓厚。而进入明清以来，商品经济的出现与自然经济的逐步瓦解，客观上为农村居民购买土地创造了积极条件，使得宅地归己、为家庭私产的思想观念牢固确立，得到广泛认同。而社会主义国家的建立，则将境内土地全部划归国家或集体所有，通过人民赋予政府的行政权力，对包括宅基地在内的农村土地进行支配，加以掌控。这无疑与农村社会传统的土地观念产生了龃龉。

（二）中国传统习俗讲求房地产权合一，而现行法律则将二者进行了分离

土地私有制在我国古代社会的长期存在，深深影响了农村居民对于土地属性、用途划分的认知。在古代社会，人们要盖房建屋，首先要取得土地所有权，在自家的土地上建造；如果买到或卖出房屋，连同底下的土地也就自然买到和卖出了。房地二者的产权是天然合一的，不存在房子是自己家的，而底下的土地是别人家的情况。从一些涉及到土地文化、且长期流行于民间的曲艺与小说之中，也不难窥见我国农民对于土地的特有情结，农村社会所固化的土地意识，都强烈地传达出了土地与生存价值、个人发展愿景之间的紧密联系。特别是宗族制度在农村社会的长期留存，进一步强化了封闭生态下的土地私有观念，农民将土地视作维持生存所需、彰显生存能力的直接表现载体，而获取土地的支配权、建造相应的建筑物、并作为财产遗留于后代，又成为绝大部分农民为之奋斗的人生理想。因此，基于我国农村居民这种根深蒂固的传统认知，其普遍将房屋这一附着于土地上的建筑物等同于土地自身，对于二者的分离持排斥态度。而自20世纪50年代我国完成社会主义土地制度改革之后，房屋归农户，而土地归村集体，房地产权分离开来，使得这一传统意识被极大弱化。不过在农民的思想深处，对于土地的天然依恋与依赖却并未被抹去。这从20世纪70年代末、80年代初的土地承包到户所激荡的时代风潮就可见一斑。所以，对于农村居民而言，长期以来形成的房地产权合一的传统习俗并不能短期之内被法律、法规所改变。现行法律则将房屋、土地进行明确分离的规定，自然也就受到农村居民的普遍抵触。

（三）中国传统习俗允许房产可自由交易，而现行法律则限定只能在本村交易

尽管重农抑商是商鞅变法以来我国古代社会的主流政策和思想意识，导致除了宋代等特殊历史时期外，自给自足的自然经济始终占主体地位，商品经济发展滞后，贸易往来局限于周边狭小区域。不过在土地资源的流转上，则一直是自由的，保持着相对频繁、持久的交易形态。除了赐予、侵占、继承、赠予等手段之外，买卖土地、房产也是我国农村社会进行土地资源交换的主要途径。其实自北宋之初确立“田制不立”、“不抑兼并”的原则开始，政府对于农民的身份管控就出现了明显松动。农民得以相对自由地进行土地的租赁、买卖，并能够得到政府的制度保障，去对抗那些有意破坏土地资源市场化流转的兼并与私占行为。尤其是进入明清以来，政府经过多次土地政策调整，进一步解放了对于农民的束缚，使得土地在民间的流转更为自由、宽泛。农民通过支付相应的价款，即可突破原本的户籍限制，跨境获取可以自由支配的土地、房产资源，且受到政府的明文保护。这种以货币交换为核心的房地产交易并无地域空间、社会身份的限制，所以也深刻影响了我国农村居民对于土地、房产的交易心态。而我国自社会主义改造完成以来，建立了城乡分割的二元体制，城乡之间无法进行土地、房产的交易。改革开放以来，虽然率先在农村进行了土地资源释放，却并未在城乡两地的土地流转上取得突破。而20世纪80年代解除的城乡户籍限制，则在客观推动两地人口流动的同时，也为跨境土地流转制造了有利条件。1998年房地产改革以来，如果说城市的房地产交易可在自由进行外，而农村土地、房产则仅能在本村户籍之间进行交易，农村居民土地、房产这一最重要的资产，不能卖给外村户籍的人，更不能卖给具有城市户籍的人，成为无法变现的死资产。所以，对于希冀通过房地产交易凑集创业启动资金、城镇购房资金的农村居民而言，无疑是一道极大的绳索，让其陷于创业不能、进城购房无力的窘境，自然令其心有抵触。

二、农村宅基地产权法律与习俗矛盾产生的原因

（一）农民房产私有观念与社会主义的公有制原则之间存在对立

保护房地产私有是我国传统的法律制度，也是当今世界的通行作法，因此也促使农村居民形成了牢不可破的房地产私有观念。不过由于社会主义意识形态在我国的确立，马克思主义成为官方的政治思想。马克思主义又一直将私有制作为罪恶之源，主张建立公有制。而尽管随着中外文化交流的深化，我国社会意识形态也开始呈现出多样化演变的态势。然而作为社会主义国家，以马克思主义为指导思想依旧是我国社会的意识主流。因此，坚持土地、房产等生产资料的公有制依然不可动摇，我国也明确将土地归于国有或集体，个人不得任意支配。而如果说地上的房屋作为消费资料，还可归农户的话，房子底下的宅基地则应当归村集体，这也是农民普遍的认知思维。而就当前我国土地制度的现实来讲，显然农民房产私有观念与社会主义的公有制原则之间的对立，是造成农村宅基地产权法律与习俗矛盾产生的根本原因。

（二）依法治国已成国家基本方略，但农村居民法律意识却相对淡薄

早在秦汉之际，我国就创立了相对完整的土地法律体系，其兼顾法治、人情，带有中国独有的土地文化特色。然而在实际的运行之中，由于人治观念始终占据绝对主导，使得权大于法的现象始终存在，导致我国土地政策仅在表面上流于“法治”，而本质上依旧为统治阶层所掌控。也正是由于考虑到“人治”导致“文革”等严重后果，缺乏法治观念所造成的人心涣散、价值理念畸变，因此，我国自改革开放以来，一直都在积极倡导、推动法治建设，坚持将依法治国作为国家发展的基本方略。而在此背景之下，土地流转的法制化管理，也逐步深入人心、为社会各界所接受。但需要指出的是，农村社会由于环境相对封闭，政策贯彻、落实相对滞后，因此在相当一部分农村居民的认知观念之中，“权大于法”的意识仍根深蒂固，在自身合法权益遭受侵犯之时，习惯找大领导、上访，而非采取法律途径。在对于土地、房产的处理上，按照现行法律，政府部门的一些征地、拆迁行为是依法行事，但农民却往往看成是由于自己权力太小，政府在“强征强拆”，不能理性地看待统一规划、经营本地土地资源的多重益处，显得情绪化，经常逾越相关法律、法规进行抵制，导致干群矛盾激化。

（三）农村居民“保有自家土地、房产以作后路”的思维，对国家推动土地资源流转构成阻力

强烈的、单一的生存理念，使得维持基本生活、逐步获得收益驱动绝大部分农民去经营、获取以及买卖土地。而通过对土地进行自由支配，使得“人地分离”，农民在保有自家土地、房产的同时，就可“进可进城，退则回村”，如在城市找不到工作，就回村务农谋生，是我国农村居民普遍崇奉的观念。不可否认，这种偏于保守、求稳的观念，在物质普遍匮乏、生存压力较大的自然经济、计划经济时代曾发挥了重要的“自保”作用。然而随着社会主义市场经济体系的确立与巩固，经济体制改革的持续推进，国家需要土地资源的流转以实现土地的规模经营、新农村建设的统一规划、农村资源的整合和产业结构的优化。农民所坚持的这种比较固定、纯粹的生存价值观，就很难在土地上获取足够的经济收益。土地自身的经济价值仅被局限于小范围、小规模的交换之中，并未真正释放其应有的潜力。而农村居民保有自家土地、房产以作后路的思维，无疑给土地的自由流转带来了严重障碍，使上述的增加交易渠道、提高经济收益以及抬高市场价格等愿景与目标很难达成，也使得农户自身凑集不足创业、扩大经营等所需的资金，最终难以有效实现脱贫致富。

三、农村宅基地产权法律与习俗之间矛盾的破解之道

（一）逐步变宅基地为农民可变现的活化资产，为其自身创业提供起步资金

应根据农村不同地区的发展实际，逐渐将农户宅基地的产权回归农户，鼓励农民依法、大胆地利用宅基地产权进行盈利性经营，使农村宅基地、土地可抵押、出让，成为农民可变现的活化资产。尤其是对于处在城乡过渡带的乡村，应当合理引导当地民众利用额外的宅基地面积从事房屋租赁、个体经营乃至期房运作等，由政府提供相应的政策指导，确保农民能够科学、有效地进行土地价值的评估，对接当前市场主流的经营理念，采取更为机动、灵活的运作策略，充分释放土地的经济效益，使得其可凭借宅基地而凑集到创业的起步资金。

（二）将农村宅基地合理变换为城市建设用地，推动房地产价格下调

要充分发挥市场机制对于资源配置的决定性作用，通过试点推广的渐进方式，尝试淡化国家对于城市房产的单一掌握、引入市场化的监督与经营机制，允许个人、集体在符合法律规定的前提之下，参与到农村房地产的资本运作之中。而考虑到当前农村社会对于土地资源利用仍较为单一、滞后的现状，则应当及时调整当前农村宅基地大量闲置的局面，逐步将农村宅基地合理变换为城市建设用地等其他途径的商业化用地，以此来扩大农民对于土地流转、经营的认知视野，不再局限于简单的小范围的使用权交易。逐步去增加土地供给的渠道，改变单纯政府征地后卖给城市开发商这种过于狭隘的供地格局，进而推动房地产价格的下调。

（三）允许城市居民可到农村购买房产，引入市场化价格浮动机制、增加农民资产性收入

可以逐步开放城乡两地的异地购房政策，不再以户籍归属作为限制异地购房的参照因素，鼓励农村居民进行房财产权的抵押、担保、转让，探索出更为多样的土地运作方式，并均衡农村住房制度、宅基地制度等制度之间的协同与对接。引导农民充分了解当前城镇化发展的现状与趋势，鼓励其依据自身的经济能力与发展所需，尝试性地进行城乡两地房产的购置、经营，促使其及时融入时代发展潮流。同时，也要及时对接当前主流的市场化动态价格管理机制，杜绝出现价格垄断，积极调控房价的周期性浮动，确保农村居民获取相应的资产性收入。

（四）促进城乡双向流动，盘活闲置宅基地资源，有力缩小城乡差距

要出台关于农村荒地、废弃宅基地等农村闲置资产的政策，强化地方主管部门的督导、反馈以及指导的权能，改良农村居民在本地从事各类商业生产、经营活动的运作模式。引导当地民众参与就业、创业，提高对于宅基地、荒地等农村资源的整合和配置效率，逐步去探索建设现代农业产业园、大力发展乡村休闲旅游产业、培育宜居宜业特色村镇，使得土地不再局限于简单的物权交易，而是能够拓展为形式多样的运作模式，从而改变当前人流、物流、资金流单纯由农村流向城市的局面，令城市大量闲置的资金，以及人才、物资、信息流向农村，盘活闲置宅基地资源，增加农民整体收入，助推农村发展、均衡致富，有力缩小缩小城乡差距。