城镇化进程中农民工土地流转研究：回顾与前瞻*

◎刘 勤

一、研究缘起

党和政府十分重视农民工土地流转及其权利保护问题，鼓励自愿、依法、有偿地流转承包地。政策引导指向了农民工进城后谁来耕种土地的社会现实。总量近3亿的农民工，他们的承包地处置成为关注的焦点问题之一。

农民工承包地处理以土地流转为主，部分选择了土地抛荒。到2015年底，总计流转土地4.47亿亩。留守务农的中老年劳动力无力耕种全部土地，就出现了一定规模的农地抛荒现象。农业部全国农村固定观察点监测的全国农地抛荒率在1.1-3.1%之间，有0.198到0.558亿亩抛荒。［1］

面对谁耕种土地的问题，需要引导农民工对其承包土地进行合理有序流转，减少土地荒芜和浪费，逐步实现土地的适度规模。同时，探索土地承包经营的进入与退出机制，培育依托土地的农村中间基层，在城镇化进程中生成社会主义新农村建设的社区主体。

二、城镇化进程中农民工土地流转的回顾

早期的中国城镇化在半殖民地半封建的背景下举步维艰。服务于技术装备工业优先的发展战略，新中国成立后的相当长之间城镇化速率较慢。直到改革开放后，适应农民洗脚上岸的新现象，费孝通等人的小城镇建设研究成果，掀起了小城镇研究的热潮。

新世纪以来，随着农业转移人口规模化、常态化，中国的城镇化步入新阶段。中国共产党第十七、十八大报告均将实施城镇化战略作为重要内容。中国政府从战略高度提出了推动城乡一体化发展的目标和方向，通过“3个亿”以积极稳妥的推进新型城镇化。

政策部门集中阐释了新型城镇化的战略意义、概念理念、目标内容、规划行动等，关注中国城镇化的道路。为了加快农业转移人口城镇化，有序推进其市民化，一些研究者调查了一些省市围绕户籍制度等方面的城镇化改革经验，尤其是珠三角、长三角等农民工人群数量庞大密集的地区，重点关注了农业转移人口城市化中的迁入和融合问题，助力实现农民工的非农就业、身份转化和空间转移。

问题是，农民工非农化流动时并未产生有效的人口迁徙与农户的土地承包经营权退出。农民离农却没有离地，农民工进城却没有弃地，土地弃耕却没有有效的土地流转。这被学界描述为“人动地不动”，即人口大量流动，人口迁徙却严重滞后，由此导致了人地关系的扭曲与人地矛盾的固化。

改变这种扭曲的人地关系，学界和政策部门寄望于推动土地流转。关注土地流转的视角主要集中于资源有效配置。具体而言，土地流转可以降低细碎化带来的效率损失，降低劳动成本，具有交易收益效应，有利于实现农产品质量安全控制。把土地作为要素进行市场化的资源配置，向种田能手、种植大户等集中，可以实现资源配置的高效率，从不同层面有效推进农民工进城务工，又为土地规模、集约、高效提供了前提条件。［2］

这种视角下，研究者关注要素流转的必要和可行，思考如何进一步推动土地向强生产能力的农户或资本流转。面对农民工具有的永久迁移意愿、初步具有的迁移能力，如果助力其实现城镇化，一些地方探索实施土地确权，地票交易，使用宅基地换房上楼等具体做法。这些探索建立在将土地视为资源的视角下，探求土地市场化、经营规模化之道，实现土地向家庭农场、种粮大户、公司企业等流转。

这和西方有关土地权利流转的研究相契合，围绕产权理论、利益理论、国家理论、制度创新与制度变迁理论等方面的研究。但需要看到，基于国外土地制度的研究与中国国情有较大差异。西方的土地制度以私有制为主，权利变动多为土地交易。中国的土地制度有自身的具体和特殊国情，实行的是土地集体所有、农户家庭承包的制度。土地权利变动的形式是承包权和经营权流转。

即使在资源有效配置视角下，乡村社会的土地多在熟悉的农民家庭之间流转。土地流转的去向显示，2013、2014年转入农户的土地面积占全部流转面积分别为60.3%和58.3%。这种流转以口头短期低偿的经营权退出为主，近60%的流转土地用于农民粮食种植为主。［3］土地流转面临着利益主体、流转分散、中介无序、社会保障等诸多的现实困境，影响了资源有效配置。

土地流转困境部分导致了成规模的土地抛荒现象，初步引起了一定的关注。农民工承包土地作为资源进行配置，不仅仅是效率的问题，还是嵌入乡村社会的治理变革问题。家庭代际分工的模式保障了农民工务工的常态化，其土地处置以农民工带着土地进城为主。引导部分能够在城市稳定生存的农民工自愿、有偿退出承包土地将是一种有益的尝试。从个体认知、意愿等角度讨论农民工退出承包土地已经引起学界的关注。现有研究探究了农民工资源禀赋（生产、人力、社会等资源）及社会保障等对退出承包土地的影响，但缺乏从家户和村庄角度审视不同类型农民工承包土地退出的可能、可行及其影响。

三、乡村治理视角下的土地流转研究推进

土地作为物质资源，能够生成产权、绩效、收益、规模化等经济学的讨论主题，土地作为生活、治理资源，能够生成农民认同单位、行动方式、乡村治理的社会学和政治学主题。土地占有和使用与乡村治理有密切关联。

新中国成立前，士绅治理的合法性来源于身份和地位，也与土地有着关系。土地的不可移动，造就了围绕土地经营的“生于斯、死于斯”的乡土熟人社会。［4］土地占有和使用的变化决定村庄政治领导权的延续和变化，二者之间存在因果关系，即土地占有数量越大村庄治权越大，土地占有时间越久村庄治权持续越久。［5］

正是敏锐发现土地之于农民的重要性，中国共产党领导了三次土地革命，实现国家政权建设下沉。土地“集体所有，家户经营”，是国家政权建设中国家权力侵入农村的有效途径和凭借。通过制度改革，低成本的建立起现代民族国家和千家万户分散小农的直接联系，并留存了国家进入乡村社会的制度条件。

现有研究只有较少的成果关注农民工土地流转和乡村治理之间的关联。作为可物化的生产资料，土地及其附着提供了部分基层治理的收入来源，也是农民表达利益诉求时常用的弱者武器。在土地调整和管理中，村组干部获得了实施治理的权威来源和构建乡村社会秩序的典章观念。土地展现着村组治理的合法权威，维系着村庄成员的平等权利和生存伦理。这些表征体现了土地及其流动密切关联了乡村治理。

农民工土地流转作为一个重要的影响因素，影响了农村社会的阶层变动。一些农民借助土地流转实现了职业变动进而获得了更多的资源和机会，实现了阶层位置的向上变动。另外一些农民因各种原因未能获得职业变动，其阶层位置在农村社会逐渐处于底层边缘。土地流转加剧了农民职业结构转化和阶层位序变动，正在生成一个依托土地，扎根农村的，有稳定中等收入的中间阶层。［6］他们留守村庄，主要利益关系依托于土地经营，主要社会关系建立在农村社区的中间阶层。

农村不同层级的社会流动，提出了乡村治理的创新诉求。中间阶层要求乡村组织发挥其降低土地流转交易成本的优势，提供包括农田水利、机耕道路、农业技术、政策落实等公共物品供给、村庄建设等要求，以求稳定获得中间阶层的收入和地位。底层阶层对改变自身生存处境，及时有效提供帮扶有着强烈需求。这包括对低保制度、精准扶贫，涉及土地经营的公共物品供给等乡村治理主题。上层农民在远离农村的过程中，寄望妥善处理承包土地，获得迁移到城市的资金支持等。

面对城镇化进程中农民工土地流转，乡村治理的目标、方向、内容等将进行系列的调整，倒逼社区管理在开放多元中实施创新。流动乡村的治理，需要有效服务农业转移人口的迁移，有效应对农民工迁移后的土地流转、成员认同和社区建设的挑战。

故此，就城镇化进程中农民工而言，当前研究侧重于农民工进城中的种种困境，如何融入、融合和转化问题。尚需重视农民工进城后的乡村境况，尤其是谁来种地、如何退出等影响粮食安全的战略问题，和内生自发的农民工土地权利流转对村落社会的微观影响。

就农民工土地权利流转与城镇化、乡村治理诉求的关联而言，相关研究较少。农民工土地权利流转提出了乡村治理创新的诉求，尚需回应如何在城镇化进程中规避风险、重建村庄，实现新型城镇化与新农村建设协调发展。

四、城镇化进程中农民工土地流转的前瞻分析

促进农业人口的非农转移，提升城镇化质量，将是实际城市化的努力方面。这需要有效应对城镇化进程中农民工土地问题，尚有以下内容有待关注和深入研究：

（一）城镇化与农民工土地流转的联动机制探索

中国的城镇化是个长期性、成规模的过程，需要有序实现农民工转移，维系良好的社会秩序。鉴于有序推进城镇化在其他国家的进程中未曾实现，以及中国农民工在就业、职业、生计等方面依托市场机制调解，存在群体分化，地区差异、职业差异等，需要应对城镇化进程与农民工承包地流转的联动机制，探索二者的内在逻辑联系，有区别和差异的推进不同类型农民工采取不同形式的土地流转。

城镇化进程中，不同类型的农民工对土地有不同的依赖程度、流转态度、流转行为等，为土地适度规模经营提供了可能。不同类型的农民工群体中，职业务工、半工半农等类型农民工因非农就业，容易成为土地粗放经营、抛荒摞荒的主要群体。协调城镇化进程与农民工承包地流转，避免城镇化快速推进中导致大面积的土地抛荒或粗放经营等现象，就显得十分必要和迫切。

（二）农民工承包土地的退出机制构建

农民工承包土地关注的重点是以转包、出租为具体表现形式的经营权流转。目前，对表现为转让、放弃、退回等农民工土地的承包权退出关注不足。城镇化进程中，成长起来的新生代农民工对于土地缺少情感，缺少职业依赖，其生计生活更以来外出务工，面向城市。离开土地和离开农村的永久性迁移意愿十分明显。

适应农民工群体离农、脱农趋势，部分地方有针对性的采取了一些措施推进土地流转，防止农民工弃耕抛荒的简单土地退出。鼓励新生代农民工流转土地经营权，在现实中造成了村庄内部成员权与承包经营权的分离，并引发了村庄社区维系等系列社会后果。相比经营权流转的理论研究和实践操作，承包权退出目前还停留于相关的文本制度。承包权退出的实践，在中西部农产区表现为土地抛荒，出现管理主体缺失的土地抛荒现象。［7］

与此同时，承包权退出便于土地调整，推进适度规模经营。家庭承包制和分家制度结合，土地经营呈现细碎化，提升了经营成本，造成了经营困难。农民工承包地退出为改变细碎、进行土地整理、连片耕种等提供了机遇。

农民工土地承包权的退出机制建设需要未雨绸缪。城镇化进程中农民工围绕农地的生计生活依赖已有较大幅度降低，为其农地承包权退出提供了可能，但现实中还缺乏土地承包权退出、村庄集体收回与重新发包、村庄成员优先承包等操作设计。其他重要的相关设计，如农地承包权退出程序、相关利益方的权利义务关系、农地承包权退出补偿方式、承包权退出的再分配等问题，缺少制度实施的实践机制。

（三）农民工土地流转的社会风险预警与应对

农民工的土地流转存在显性和隐性的社会风险，尤其是土地承包权的退出。土地作为生产资料，承载着解决不充分就业的功能；作为生活资料，承载着养老、消遣等保障功能。附着在土地上的多元功能，让其流转充满不确定性。

生产资料视角下的土地经营，只是大多数农民工兼业生存的一个组成部分。兼业生存中，来自务工的工资性收入已经超过了土地家户经营收入，成为农民工家庭收入的首要来源。但多数农民工尚未在城市获得稳定就业和体面劳动，土地降低了他们的失业风险。城镇化进程中农民工土地流转速度加快，存在潜在的失业风险及系列社会反应。这也是一些研究者强调土地是农村作为中国现代化和城市化稳定器的重要支撑和变革担忧之一。

土地不仅提供了生存的物质保障，还承担了留守务工人群闲暇娱乐的精神慰藉。农民工承包地流转，将导致一部分留守老人直接面临丧失生活的窘境。保障老年人闲暇娱乐的供给侧尚未建立，压缩了应对老龄化的缓冲时间，构成了农村社区管理的新命题。

现行土地制度建构了围绕土地的身份权属和社区边界。集体成员在社区内发生社会交往、人情互动等。农民工承包地流转，社区内部发生严重的人地分离，阶层分化，社区瓦解，危及了新农村建设中社区重建的努力。进而，它将对农民工生活方式、代际关系、人际关联产生影响，对村落社区将加剧公共品需求多元、阶层分化固化、权益侵犯与维护、成员身份断裂、社区管理简单化等变迁，需要进行评估和预测。

（四）回应农民工土地流转的乡村治理创新

城镇化进程中农民工的土地流转将产生直接和延展的社会风险，但也提供了调整社会结构的机遇。农民工土地流转的规模和速度不仅需要与城镇化速率相适应，还需要和村落社会变迁相调和。农民工的土地流转需要促进“迁移者迁得出，留守者留得下”，评估、预测和控制相应的社会风险，适时创新乡村治理。

适应农民工承包地流转趋势，乡村治理需要围绕土地流转的前、中、后建立相关的制度和规范。不同层级的乡村组织需要切实落实土地管理主体的各项职责，为农民工的土地流转提供服务保障；建立土地权利的获得、流转与退出机制，实现村落社区的进入与退出的动态调整；有效培育和帮助耕种土地的家庭农场等主体的成长，助力这些新型主体吸纳抛荒土地，成长为村庄的中间阶层；活化农村社区的中间阶层，激活乡村治理的内在活力，从而在城镇化进程中应对新阶层诉求，建设村庄共同体。

［1］农业部农村固定观察点办公室.全国农村固定观察点调查数据汇编（2000-2009）［M］.北京：中国农业出版社，2010：196-197.

［2］罗比良.农村土地流转须有严格而规范的制度匹配［J］.农村工作通讯，2008（21）：25-26.

［3］中国农业年鉴编辑委员会.中国农业年鉴2015［C］.北京：中国农业出版社，2016：398.

［4］费孝通.乡土中国 生育制度［M］.北京：北京大学出版社，1998：48-76.

［5］黄宗智.华北的小农经济与社会变迁［M］.北京：中华书局，2000：249－250.

［6］贺雪峰.论中坚农民［M］.南京农业大学学报（社会科学版），2015（4）：1-6.

［7］周静.农地抛荒管理主体缺位现象研究［J］.广西社会科学，2017（2）：83-87.