普惠金融的发展与我国农村地区精准扶贫的有效开展⋆

◎邱俊如

一、概念的陈述

（一）普惠金融

小额贷款是为了发展经济落后地区、为了改善穷人的经济境况而设立的金融服务项目。传统的金融服务对偏远的农村涉足面积不广，为了让更多有金融服务需求的人（特别是农村弱势群体）享受到金融服务，提出了普惠金融。什么是普惠？什么是普惠金融？“普惠”顾名思义就是普及。普惠金融是是在一定的前提条件下开展的，是实现我国农村精准扶贫开发的重要举措之一。其前提条件即两个原则：第一个原则是每个人面对金融服务的机会是平等的原则，普惠金融提倡“人人参与，共同富裕”的人权理念，是金融体系的创新，需要国家在法律法规方面为其提供政策空间。第二个原则是要满足金融服务的可持续发展原则，普惠金融服务不是政府免费提供的，是为了支持我国农村地区精准扶贫而提出的金融服务体系。要实现“普惠金融”，不仅需要国家的宏观调控下不断完善规范制度建设，还需要各级地方政府的支持和鼎力相助。

现阶段，我国金融服务机构主要有三类：第一类是传统金融机构——银行；第二类是新型金融机构——非银行；第三类是其他机构——各种主题性质的机构。其中农业银行、邮政银行等属于第一类金融服务机构；网贷平台、众筹平台等平台机构属于第二类金融机构，消费金融公司、小额贷款公司、保险公司等也属于属于第二类金融机构；合作性质、协会性质等性质型机构属于第三类金融机构。

普惠金融主要的服务对象有3类：第一类是农户（特别是偏远地区的农村贫困人口、创业农民、小养殖户等），这类人群由于居住的地方比较偏远，生产效率低下，难以获得基本的银行服务和银行贷款，而他们所需要的重要金融服务是储蓄账户、银行卡结算和银行贷款，普惠金融为他们提供了储蓄账户业务，银行卡结算业务和银行贷款等服务；第二类是小微型企业；第三类是特殊人群（城镇低收入人群、困难人群、创业大中专学生、残疾劳动者等），这类人群的特点是收入水平比较低，没有银行信贷需要的抵押物，因此，难以获得传统银行的金融服务，他们不但需要贷款业务的帮助，还需要保险服务。传统的金融服务对偏远的农村涉足面积不广，特别是这三类特殊人群很难得到完善的金融服务，普惠金融就是针对这一需求提出的。

（二）精准扶贫

我国农村地区精准扶贫的开展一定要突出“精准”二字，利用国家规定的统一标准，把真正需要帮助的人识别出来，然后制定具有针对性的政治政策进行帮扶。其中调查的方式有很多，不同地区应该选择不同的调查方式，如：对于一个村，可以到村民家里面对面的谈话调查，做到对贫困户的家庭收入、存在的实际困难等基本情况调查要精准，记录要详细，然后结合每家每户的实际需求有针对性做好帮扶。只有这样，我国农村地区精准扶贫工作才能有效开展。

我们需要探索更多能精确识别帮扶贫困对象的好办法，比如有的地方利用“比选”确定“首扶对象”等。不同地区可以采用不同的识别方法，但是，不论采取何种方式识别，都要保证识别的精准性、过程的公开公平性以及调查结果的真实性，正确把握扶贫工作的方向是帮助农村地区真正的困难户摆脱贫穷。

二、明确扶贫对象与主体

（一）要明确真正需要帮扶的人群，即要有侧重的对待不同的帮扶对象，明确解决“扶持谁”的问题

按照国家制定的统一识别办法，制定符合本地区发展情况的政治政策，实现逐村逐户的开展精确的调查计划，依据调查的真实结果建档立卡，并将贫困人群进行科学的划分，然后针对不同类型、不同层次的贫困人群，制定不同的帮扶政策（如：政治人员“一对一”帮扶等），实现扶贫对象的精准性。

（二）要明确实施扶贫的主体

在明确了需要帮扶的对象后，我们还需要确定“谁来扶”的问题。为我国农村精准扶贫实施帮扶的主体有：传统金融机构——银行、外围服务机构——非银行和其他培训机构——例如基金会性质的机构等。但是，想要将普惠金融在我国农村精准扶贫工作上得到充分发挥，只靠金融服务业的改革和创新是不够的，还需要各级地方政府的政策支持。各类金融机构在不断完善金融基础设施的同时，发挥差别存款、差异化监管等政策的正向激励作用，加大对贫困地区的支持力度。各级地方政府要加强监管，有效防范金融风险，在政府政策的调控下，规范发展民间融资。在这样的前提保障下，除了传统金融机构——银行外，还应该多引入其他形式的金融机构进入扶贫开发领域，多渠道增加农民的资金来源。

三、主要问题及有效策略

目前，普惠金融服务业务在农村地区的开展得到了积极的推广，但是依然受到很多因素的制约。

（一）农村金融供给不足。

自2005年提出“普惠金融”以来，国家对农村地区的精准扶贫非常重视，为此制定了一系列的扶贫政策，帮助了许多农民解决了贷款问题，普惠金融的推广也取得了积极进展，但信贷在农村的渗透率仍然不高，普惠金融在我国农村的发展仍然比较薄弱，农村地区的金融供给仍然有所不足。解决对策和建议：

1.建立政策性普惠金融机构。普惠金融的目的不在于盈利，是为了帮扶农村贫困弱势力群里解决各项金融需求问题。各农村金融机构应结合相关的政府政策，遵照对应的法律法规实施普惠金融的发展。各级地方政府应努力完善农村金融监管制度，采用正确的农村金融监管手段实施监管作用，促进普惠金融的发展，从而提高农村经济的发展水平。

2.完善政策扶持体系。国家各级地方政府要根据本地区的实际调查结果制定切合当地普惠金融发展的一系列优惠政策，如：对小微企业贷款，农户创业担保贷款，建档立卡的困难人群生活所需的贷款，创业大中专学生助学贷款等，落实贷款增量奖励，贷款税收优惠政策等，完善政策扶持体系，促进普惠金融的发展和我国农村地区精准扶贫的有效开展。同时，鼓励其他金融机构积极参与发展普惠金融业务。

3.完善普惠金融的组织体系和市场体系。完善普惠金融的组织体系，政府首先要大力支持贴近市场的小型金融企业的发展，并制定相关的优惠政策；其次要建立新型的普惠金融组织体系——使得大中小金融企业并存的体系，为促进市场竞争，增加金融供给提供资金来源。健全普惠金融市场体系，首先要鼓励金融机构根据贫困地区各类产权，创新金融产品，扩大抵押品种和范围，切实盘活存量资产；第二，如果贫困地区有符合条件的企业，政府应当大力支持其扩大债券融资，探索通过发行地方债、金融债等方式，为扶贫发展筹集金融资金；第三，提倡建立股权融资市场。

4.创新支付方式，加强消费者权益保护。创新支付方式：充分利用互联网功能，积极开发网上支付功能，如：网上银行、支付宝等非现金支付形式；充分利用移动通讯工具，积极开发手机移动支付功能，如：QQ、微信等非现金支付形式。另外，要深化银行卡对农业取款的支持和对外来务工人员银行卡的专项服务，改善贫困地区的金融支付服务环境。加强对消费者金融知识的教育和权益保护：首先，要加大金融知识的普及和宣传力度，加强消费者对金融知识熟悉，提升消费者的金融素养，提高消费者的风险识别能力；其次，要维护贫困地区金融消费者的合法权益。

（二）扶贫金融的发展缺少可持续性

目前，就可持续性而言，我国农村地区精准扶贫的开展受普惠金融发展的影响，其扶贫资金的发展具有不可持续性。主要原因是需要帮扶的对象很多，而扶贫资金却很有限，扶贫款项的使用需要符合财政制度的规定，因而受到一定的制约。解决对策和建议：

1.积极筹措扶贫资金。各级政府各部门沟通协调，根据国家规定的统一标准政策积极争取扶贫资金，方式有：转化节约的办公经费为帮扶专项资金，支持易地扶贫搬迁工作等。同时，国家也要出台一些正向的政策奖励，以促进扶贫资金筹措的积极性。

2.加强扶贫资金的监测统计。为了提高我国农村地区准确扶贫工作的效率，必须加强建立和完善金融扶贫统计监测系统，加强扶贫资金的监控作用。建立我国农村扶贫地区特殊的财务评价机制，加强信贷资金的合理使用和评价工作。

（三）农村信用体系有待完善

我国农村地区农户的信用信息采集还不够准确，需要进一步的完善，并为他们建立健全的信用信息数据库，从而构建农村信用体系。当农户需要金融贷款服务时，就可以将信用体系中的信用信息作为金融贷款的信用信息支持。我国贫困地区农户的信用信息的采集模式主要包含：一是以涉农组织为主导的模式，如“小额信贷促进会”等；二是多部门共建模式，主要由各级地方政府和金融机构等共同推动；三是自建型模式，主要是指涉农金融机构为个人授信业务服务的模式。

目前，我国农村信用体系有待完善，主要体现在以下三个方面的问题：一是农户信用信息采集模式需要有所创新，传统的采集模式已经无法采集到农户的真实信用状况，而且无法进行信用信息的及时更新；二是我国农村地区还没有得到系统规范的农户信用信息基础数据库，各个地区对农户信用信息的采集方式，评定标准的不统一，导致一个区域采集的信用信息不被另一个区域的政府认可，这样采集到的很多信息就没有了意义；三是农村信用体系建设缺少可持续性，多部门共建模式对政府政策的依赖性较强，受到政策不连续性制约。同时，由于司法执法机关对偏远贫困区的监督力度不够，农民违约后，很多得不到法律的惩处，造成农村恶性贷款的产生。为了解决面临的上诉问题，本文给出了几点解决策略和建议：

1.按国家规范标准，建立农户信用信息基础数据库的必要性。随着国家对农村地区扶贫工作的重视，农民的地位越来越高，小额贷款已经无法满足部分农民经济生活水平的需求，建立农户信用信息基础数据库，可以提高农户贷款的额度和几率。

2.制定农户信用信息共享机制，为金融机构信贷提供优质可靠的征信服务。同时，制定各项支持农户信用贷款的优惠政策，引导各涉农金融机构积极配合农村信用体系的创建和完善。

3.加强与各级政府职能部门之间的沟通，制定全国统一的信用户、信用村（镇）评定标准和工作规范制度，完善农村信用体系。

（四）我国农村精准扶贫缺乏激励与约束相结合的政策制度

目前来看，虽然政府部门对涉农机构制定了一些福利和少量的优惠政策，但是由于金融机构的性质是以盈利为目的的，他们考虑的方向往往都是如何将自己的利润最大化，而我国偏远农村区域的农户因为受当地财政水平的影响，无法享受到国家发放的政策资金的支持。同时，金融服务机构的信贷服务业务也要受到一些法律法规的约束，只有将“激励”与“约束”相结合，才能调动金融服务机构的积极性，才能更加及时地为农户提供信贷服务。另外，只有将这种先进的管理模式引入到农村扶贫工作上，在实际工作中，建立具体的奖优罚劣的激励约束机制，才能引导更多的社会力量广泛参与到精准扶贫计划中去，才能有效解决我国农村扶贫遇到的资金短缺、资源有限等问题。

（五）农村金融产品的创新问题

农村金融产品的创新是指灵活利用各种方式方法，开发出能满足不同主体需求的金融产品和金融服务方式。我国的农村金融产品在创新的过程中会遇到哪些问题呢？

主要是农村金融机构经营方式和服务方式的“单一”问题。一是农村金融机构的经营方式落后，依旧执行着过去那种“单一化”的农村金融产品服务理念，缺少农村金融产品创新所需要的创新理念和创新型科技人才，难以跟上现代化发展的步伐；二是农村金融服务方式的落后，农村金融服务方式依然停留在最初的农业生产的信贷服务上。自动存取款机，POS机等现代化金融设施依然稀缺，且其使用知识普及不足，导致大部分农户没办法及时享受到现代金融发展的成果。为了解决面临的上诉问题，本文给出了几点解决策略和建议：

1.提倡农村金融产品多元化服务。不同地区不同的经济情况，人们对金融服务的要求也是不一样的，因此，面对不同层次的金融需求，我们要准备不同的农村金融产品。此外，我们还应该扩大农村金融产品的服务领域，现阶段的农村金融产品只是局限在单一的银行领域发展，为了提倡农村金融产品的多元化开发，今后要大力推广农村金融产品在资本市场、保险市场等领域的发展。

2.完善落实相关配套政策。要完成农村金融产品的创新，需要与各级政府部门沟通，并获得相关配套政策的配合与支持。简单地说，就是各级政府部门要结合本地区的实际情况制定出有利于农村金融产品创新的政策。

3.加快农业保险体系建设。据调查统计，农村资金外流和农村信贷资金不足是导致农户贷款难的主要原因，而这也与农业生产的自然风险有关。为了减少农业自然灾害的风险，国家各级政府对如何建设农业保险体系，怎样建设农业保险体系、加大对农业保险的支持力度非常关注。如：大力发展政策性农业保险——这是国家针对农业发展制定的一项惠农政策；发展农村扶贫小额保险——特点是：保费少、保额低，是一项针对贫困人群的保险产品，也是国家的一项惠民工程；开发特色农业保险——这是一项具有地方特色的保险产品，符合农户多样性的需求等等一系列保险产品的出台，不但提升了农村保险业务的密度和深度，同时加快了国家农业保险体系的建设。